内容提要：在党的领导、人民当家作主、依法治国三者关系中，党通过组织建设、民主集中制和党指挥枪等做法，为人民当家作主和依法治国提供了国家统一、社会稳定、集中力量办大事等实现法治必备的前提条件；党通过票决和协商两种主要民主形式的检验而实现民主执政，人民当家作主通过党对人民内部各阶层间利益的提炼、整合，找出了最大公约数；党的领导在政治方向、组织人事和思想理论方面为依法治国提供了保障，依法治国和依规治党相结合、执纪和执法相贯通则为党的长期执政起到了固根本、稳预期、利长远的保障作用。

关 键 词：中国共产党领导  人民民主  依法治国  有机统一

“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”是极具中国特色的重大理论命题。习近平指出：“把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治的一条基本经验。”[1](p.24)在庆祝中国共产党成立九十五周年大会的讲话中，习近平深刻阐明：“全面依法治国，核心是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”[2](p.104)

综合现有研究成果不难看到，近年来，法学界在学术刊物上发表相关专题的学理论文相对较少，深入进行法理分析的论文几乎没有。笔者认为，主要原因是这是一个涉及法学、政治学、历史学、经济学等多学科交叉的命题，介绍容易，深入进行学理分析较难。经过多年收集资料、梳理思考，笔者拟从法理上对坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者的关系加以分析，以求教于方家。

一、党的领导为人民当家作主、依法治国提供了前提条件

马克思说过：“不是社会以法律为基础，那是法学家的幻想。相反，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的，由一定的物质生产方式所产生的利益需要的表现，而不是单个人的恣意横行。”[3](pp.291-292)根据唯物史观，笔者始终认为，贫困无法治，乱世无法治，愚昧无法治。①国家的统一、社会的稳定和经济的发展，是任何一个国家民主法治赖以运行的前提条件。曾任美国政治学学会会长的亨廷顿和他的学生福山对此都有论述，②他们一致认为，发展中国家不要机械照搬西方政治模式，第一位的任务是保持社会稳定，建立一个权威、高效的政府。

(一)党的领导是国家统一、民族团结、社会稳定的根本保证

在封建社会，中国人生活在不同的宗法家族圈里，崇奉的是自己的祖先，对宗族圈外的人则抱有“非我族类，其心必异”的排斥心理，自然经济也让人们自给自足，不用更多交流，“邻国相望，鸡犬之声相闻，民至老死不相往来”，封建专制统治让人们麻木、恐惧、封闭自保，所以整个社会呈现一盘散沙的局面。中国近代自然经济没有被市场经济完全取代，加之军阀割据，一盘散沙的局面不仅没有改变，反而愈演愈烈。人们没有自由的公共生活，奉行“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的自闭哲学，孙中山叹息中国社会一盘散沙，外国人也认为中国近代社会一盘散沙，这是几千年来统治者所未解决的一道历史难题。

中国几千年来还存在梁启超、孙中山等许多有识之士指出的一个问题：社会一盘散沙连带造成军阀割据、国家四分五裂。梁启超在《中国积弱溯源论》中指出：一个国家的强弱和这个国家国民的强弱成正比。他发现，中国人缺少爱国心是国家积弱的最大根源，因为三大误区支配着中国人的思想：一曰不知道国家与天下的差别；二曰不知道国家与朝廷是有区别的；三曰不知道国家与国民之间关系究竟如何。③

孙中山在《建国方略·民权初步·序》中也指出，“中国四万万之众等于一盘散沙”。④在笔者看来，“一盘散沙”除了孙先生所讲原因之外，还与古代和近代的祖宗崇拜有关。每个家族只尊重自己的祖先，家家户户供奉着祖先牌位，结果出现了梁启超、费孝通等所指出的国人没有公德，仅有私德；只有私人生活，没有公共生活；只有熟人社会，没有陌生人生活。⑤

军队本来是国家的，但一个人统领久了，就想变成私人的，甚至当朝廷国家衰落之际，便有私人组织军队，军队私人化必然导致分裂割据的军阀出现。这就是一部中国历史经常在“合久必分，分久必合”的循环中运行的重要原因。

谁解决了中国历史的这道难题？正是中国共产党。中国共产党通过支部建在基层和民主集中制的组织建设，以及实行党指挥枪的原则，实现了社会稳定、民族团结、国家统一，不仅解决了历史难题，更为民主法治的推行提供了前提条件。中国共产党一靠在社会各个层次、各个领域中建立党支部，打破了血缘、地缘、业缘对国民的束缚；二靠民主集中制组织原则，把分布在社会各个领域、各个角落的基层党组织构筑成了一个“上下左右”的治理网络；三靠党指挥枪原则，打破了军阀把军队私人化的藩篱。

支部建在基层和民主集中制原则的产生，大体经历了这样的历史过程：1921年，党的一大通过“中国共产党纲领”，明确提出要把工人、农民和士兵组织起来。党的一大通过《关于当前实际工作的决议》，规定党在当前的中心任务，是组织工人阶级、加强对工人的领导，注意在工人和其他劳动人民中发展党员。1922年7月，党的二大讨论并通过的《中国共产党章程》，是第一部正式党章。其中第四条规定，各农村、工厂、铁路、矿山、兵营、学校等机关及附近都应广泛建立党的基层组织，凡有党员三人至五人均得成立党的小组。1923年7月，党的三大讨论通过的《中国共产党第一次修正章程》，将原来第四条“凡有党员三人至五人均得成立一组”的规定，改为第五条“凡有党员五人至十人均得成立一小组”；1925年1月，党的四大通过了《中国共产党第二次修正章程》，第一次将党的支部规定为党的基层单位，规定“凡有党员三人以上均得成立一支部”。⑥

1927年6月1日，中共中央政治局通过的《中国共产党第三次修正章程决案》第12条明确规定，“党部的指导原则为民主集中制”。⑦这是在党的章程上第一次明确提出“民主集中制”概念。此后，“民主集中制”成为党始终遵循的组织原则。民主集中制的核心是强调“四个服从”：个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央。“四个服从”使全党上下紧密团结在党中央周围，形成了一个特别能战斗的集体。同时，加上在社会各个领域、各个行业、各个民族、各个阶层都积极发展党员、建立党组织，因此，中国共产党发挥组织优势解决了过去社会一盘散沙的问题。在各个层次、领域建立党支部，通过民主集中制把各个支部组织起来，加上1927年9月三湾改编确立的坚持党指挥枪原则，中国共产党用这三个措施解决了社会一盘散沙、军阀分裂割据等历史难题，这在中国历史上当属首创。

因此，党的领导是中国特色社会主义事业的根本保证，是国家统一、民族团结、社会稳定的根本保证。全国各族人民在党的领导下，才能聚精会神搞建设，一心一意谋发展。有秩序，不一定有现代民主法治，但无秩序，则断无民主法治。这难道不是早已被近现代上百个发展中国家的历史证明过了的事实吗？⑧

(二)党的领导为推进民主法治建设提供了根本动力

中国共产党通过民主集中制的组织原则，使政府可以集中力量办大事、办难事和办急事，保证了中国“赶超型”现代化顺利进行，为推进民主法治建设提供了根本动力。[4]

中西现代化之间存在时间和道路的不同。就时间而言，英、法、美、德等西方第一波现代化国家比中国早了三百年；就道路而言，西方资本主义生产方式内生于封建社会内部，因而走出了先产生资本主义社会，再由资产阶级夺取政权这样一条社会主导、自下而上的现代化道路。而在鸦片战争以前，中国对西方资本主义社会近乎一无所知，社会内部的资本主义萌芽没有茁壮成长，鸦片战争一声炮响，中国痛感落后，才开始奋起直追，试图走一条政府主导、自上而下推进现代化的道路。

当清朝步入“康乾盛世”而沾沾自喜的时候，16世纪的欧洲开启了文艺复兴，英国颁布了《权利法案》，确立了君主立宪制，建立起了资本主义制度，率先跨入资本主义社会。1776年(乾隆四十一年)，在清朝大搞文字狱、禁锢天下士人思想之时，美国大陆会议接受了《独立宣言》，宣布人人生而平等，造物主赋予所有公民生存权、自由权和追求幸福的权利。1804年，拿破仑拿着《法国民法典》向所有法国人宣布：公民一律平等；保护私有财产；公民可以自主择业；废除农奴制，保障农民权益，等等。

1840年，入侵中国的列强欲把中国变为殖民地，古老中国遭遇空前严重挑战，面临极其深重的生存危机。这就决定了一批有识之士力主必须尽快赶上甚至超过西方。当时中国社会各个阶级从各自立场出发提出了不同主张。但历史已经证明，洋务运动破产，改良主义道路走不通。辛亥革命推翻了帝国主义代理人清王朝的统治，结束了在中国延续了2000多年的君主专制制度，建立了共和政体。但由于种种局限，辛亥革命的果实很快被袁世凯窃取，在封建军阀的专制统治下，中国在半殖民地半封建社会的深渊中越陷越深。⑨

五四运动拉开了中国新民主主义革命的帷幕，在这样的历史条件下，1921年7月，中国共产党诞生了。中国革命的面貌由此焕然一新，经过大革命洗礼、土地革命的推进、中国共产党领导的全民族抗战，中国共产党最终带领人民推翻了“三座大山”，夺取了新民主主义革命伟大胜利，建立了新中国。在实现由新民主主义到社会主义革命的转变之后，毛泽东在《论十大关系》中提出从中国实际国情出发走自己的道路这一根本思想。在进入改革开放和社会主义现代化建设新时期之后，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的总体规划。我们的政治体制中就存在两个“最高”，即全国人民代表大会是最高的国家权力机关，中国共产党是最高的政治领导力量。这两个“最高”确保了在社会主义制度下能够集中力量办大事的优势，确保了中国能够以较快速度、较好质量追赶并超过发达国家。

法治建设方面，也体现了党和国家集中力量办大事的制度优势，例如，为加强党中央对法治中国建设的集中统一领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，更好落实全面依法治国基本方略，2018年党中央组建中央全面依法治国委员会，作为党中央决策议事协调机构，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。实践表明，中央全面依法治国委员会的组建，对全面依法治国发挥了巨大的推进作用。

二、党的领导和人民当家作主相辅相成、不可分割

党的性质是“两个先锋队”，即中国工人阶级的先锋队、中华民族和中国人民的先锋队，宗旨是全心全意为人民服务，这就决定了党的领导从根本上就是支持人民当家作主，同时通过民主制度的运行而接受人民的选择、检验和认可。因为党是中华民族和中国人民的先锋队，从根本上维护的是人民的长远、整体利益，所以人民当家作主离不开党的引领。自计划经济体制转变为市场经济体制后，我国出现了社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，计划经济体制下的公有制基础上的单一利益主体分化成众多利益主体、社会阶层等情况，这就需要中国共产党从多元利益主体和社会阶层中提炼出人民利益的最大公约数。

(一)党的主张需要经过人民民主程序的检验，实现与人民意志的统一

革命战争年代是“枪杆子里面出政权”，在和平建设年代，执政党管理国家及其社会的有关活动主要表现为：一是党通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部等执政权力的行使，经过人民代表大会审议，使党的主张变成国家意志；经过人民政协的协商，使党的主张变成社会各界共识。二是党通过在国家机关中设立党组，支持和保证人大、政府、政协、司法机关依法履行职能，最终实现党的正确领导；三是在治理国家和社会事务中，党通过发挥自己在组织工作、宣传工作、统战工作、基层工作等方面的优势，运用法律手段解决社会矛盾，协调利益关系，促进社会生产发展，引领社会整体进步。就执政条件下党的主张和党所推荐的国家机关领导人选，必须通过拥有法定职权的国家权力机关的票决才能变成法律和国家机关领导人员这点来看，在和平建设年代，也可以说是“票箱里面出政府”，执政离不开抓票。票决不通过，党的具体主张就无法变成国家意志。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，我国人民当家作主制度体系包括五项制度：人民代表大会制度；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；最广泛的爱国统一战线；民族区域自治制度和基层群众自治制度。⑩有关党的主张在许多情况下都要经过这些民主制度才能变成人民的共识。第一，党是否反映了人民要求，人民代表大会制度是一个重要的检验方式。人民代表大会制度是人民当家作主的根本政治制度，党的决定是否反映人民的要求，一个重要的检验方式就是人民代表大会能否表决通过。如果通过了，那就说明人民同意了党的决定，党的意志转化成了人民和国家意志。如果没有通过，那就很难说党的某项主张反映了人民要求。人民代表大会制度是检验党是否代表人民的一个程序性规定，是沟通党的意志和人民意志的桥梁。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，在党中央集中统一领导下，人民代表大会制度能够把三者真正打通、有机统一起来。

第二，中国共产党需要经常听取民主党派的建议、意见，形成并完善自己的主张。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对进一步完善中国共产党与各民主党派进行政治协商的内容、形式和程序，充分发挥民主党派和无党派人士的参政议政与民主监督作用等方面都做了规定。政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。

第三，中国共产党的许多主张需要经过人民政协协商会议的民主程序，转变为社会共识。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是实现党的领导的重要方式。参政议政主要体现为：对政治、经济、文化、社会生活和生态环境等方面的重要问题以及人民群众普遍关心的问题开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，并通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

第四，民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。习近平强调指出，我们党采取民族区域自治这个新办法，既保证了国家团结统一，又实现了各民族共同当家作主。(11)目前，我国共有5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)，还有将近1000个作为民族区域自治重要补充形式的民族乡。许多党的主张要通过民族自治区的人民代表大会成为各民族共识。

第五，党的主张能否在社会基层落地，一个重要方面就是能否把党的主张通过基层民主变成基层群众的村规民约、共同行动。基层群众自治制度是依照宪法和法律，由居民(村民)选举的成员组成居民(村民)委员会，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的制度。他们通过行业自律公约、村规民约进行自我管理、统一行动。[5](p.30)

为什么说党的主张必须通过人民民主制度运行的检验，才能体现党代表人民、全心全意为人民服务的宗旨，是因为民主是按照程序和少数服从多数的原则集中民意的重要方式，是人类迄今为止最普遍采用的方式。中国共产党在执政条件下，理应尽可能通过民主方式体现党执政为民的本质。

(二)只有在党的引领下才能提炼出各阶层利益最大公约数，党应克服山头主义、码头文化等忽视人民整体、长远利益的落后观念

改革开放以来，由于计划经济体制转变为市场经济体制，单一公有制转变为公有制为主体、多种所有制经济共同发展，人民就业方式多元化，利益群体多样化，价值观念多样化，地区贫富差别、行业贫富差别、城乡贫富差别等普遍存在，人民的碎片化利益需要由中国共产党来整合，寻找人民内部各个阶层利益的最大公约数，实现多样化的统一。资产阶级民主的一个缺陷，就是多党制下的各个政党为了争夺席位，必须把选民利益碎片化，守住某一部分选民就能赢得一定席位，缺乏提炼全体选民利益最大公约数的办法。而中国共产党通过协商民主、通过覆盖各阶层的党组织网络，就可以提炼人民内部各个阶层、群体利益的最大公约数。没有党的领导，人民利益就容易碎片化。

一切为了人民、一切依靠人民，并不意味着我们要迁就人民群众中的某些落后观念。毛泽东在1948年纠正土地改革宣传中的“左”倾错误时就说过：“在领导者和群众的关系问题上，关于既反对命令主义、又反对尾巴主义的宣传，有些地区是注意了；但在许多地区却错误地强调所谓‘群众要怎样办就怎样办’，迁就群众中的错误意见。甚至对于并非群众的、而只是少数人的错误意见，也无批判地接受。否定了党的领导作用，助长了尾巴主义。”[6](p.1310)习近平也强调既要服务群众，也要教育群众，“要坚持以人民为中心的工作导向，把服务群众同教育引导群众结合起来，把满足需求同提高素养结合起来”。[7](p.213)中国共产党之所以是中华民族和中国人民的先锋队，就是因为它善于深刻把握人民的长远利益，绝不简单地做人民的“尾巴主义者”。改造落后观念、实现长远发展、为子孙万代造福，是中国共产党作为先锋队的历史使命。

三、党的领导在政治方向、组织人事和思想理论方面为依法治国提供保证

每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路下都有一种政治立场。[1](p.34)党的领导是依法治国的保证，依法治国是党的主要领导方式，是保证党长期执政的一种重要制度。两者相辅相成，不可分割。

(一)党的领导为依法治国提供正确的政治方向保证、组织人事保证和思想理论支撑

第一，党的领导为全面依法治国提供正确政治方向保证。习近平指出，全面推进依法治国，必须走对路；如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。[1](p.26)我们既不要“苏化”，也不要“西化”。中国特色社会主义法治道路的核心要义主要体现在以下三方面。

一是坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻于全面依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验；坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求；党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。苏联东欧社会主义国家剧变，就是从削弱、取消党的领导开始的；中国改革开放取得举世公认的成就，就是我们使坚持四项基本原则与改革开放有机统一起来，改革而不改向。

二是坚持中国特色社会主义制度。法律是制度、习惯的固定化、稳定化，是对人民奋斗成功经验的承认和制度化、规范化。党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的决定》(以下简称《决定》)指出，中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。《决定》把我国的根本制度、基本制度和重要制度分为十三项(党的领导制度体系，人民当家作主制度体系，中国特色社会主义法治体系，中国特色社会主义行政体制，社会主义基本经济制度，社会主义先进文化制度，统筹城乡的民生保障制度，共建共治共享的社会治理制度，生态文明制度体系，党对人民军队的绝对领导制度，“一国两制”制度体系，独立自主的和平外交政策，党和国家监督体系)，治理能力分为四项(系统治理、依法治理、综合治理、源头治理)，中国特色社会主义法治体系是十三项制度中的一项，依法治理是四项治理能力中的一种。(12)因此，笔者认为，中国特色社会主义法治体系是治理体系(制度体系)中的一种基础性制度，依法治理能力是四种治理能力中的一种基础性能力。所谓基础性制度，是指其他十二项制度在一些方面需要借助法律的认可或制定，方可制度化、固定化、规范化、权威化；所谓基础性治理能力，是指其他三种治理能力都离不开依法治理能力的保障。

坚持中国特色社会主义法治道路有五大原则要求：必须坚持中国共产党的领导，必须坚持人民主体地位，必须坚持法律面前人人平等，必须坚持依法治国和以德治国相结合，必须坚持从中国实际出发。这其中只有“坚持法律面前人人平等”是与国际社会法治公理相通的，其他四点都是中国特色的体现。这表明中国特色社会主义法治道路是一条不同于西方的法治道路。

三是贯彻中国特色社会主义法治理论。党的十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经为中国法治理论建设的基础性、根本性问题定下了总基调：坚持党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国与以德治国相结合，坚持从中国实际出发。2017年5月，习近平视察中国政法大学时指出，要加强法治及其相关领域基础性问题的研究，对复杂现实进行深入分析、作出科学总结，提炼规律性认识，为完善中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家提供理论支撑。他还说，法学学科体系建设对于法治人才培养至关重要。我们有我们的历史文化，有我们的体制机制，有我们的国情，我们的国家治理有其他国家不可比拟的特殊性和复杂性，也有我们自己长期积累的经验和优势，在法学学科体系建设上要有底气、有自信。要以我为主、兼收并蓄、突出特色，努力以中国智慧、中国实践为世界法治文明建设作出贡献。对世界上的优秀法治文明成果，要积极吸收借鉴，也要加以甄别，有选择地吸收和转化，不能囫囵吞枣、照搬照抄。[8](pp.176-177)当前，中国法学界及有关政府部门都在按照习近平提出的要求，对中国特色社会主义法治理论进行提炼概括、分析研究。

第二，党的领导为全面依法治国提供组织保证。众所周知，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。党把依法治国确立为治国基本方式之后，法治建设队伍就成了决定因素。为此，2017年1月，中共中央印发了《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》(以下简称《意见》)并发出通知，要求各级党委和政府加强对《意见》实施的组织领导，各地区各部门采取有效措施，把《意见》提出的各项任务落到实处。《意见》强调，要努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。为此，一要加强思想政治建设。二要加强履职能力建设。三要加强纪律作风建设。四要加强政法领导班子和领导干部队伍建设。把忠诚可靠和知法懂法作为必备条件，选好配强政法领导班子，健全从严管理监督政法领导干部的制度体系，加强干部培养锻炼，提高解决实际问题、驾驭复杂局面的能力。五要健全职业保障体系：完善工资待遇制度，形成向基层一线办案人员倾斜的激励机制；健全依法履职保护机制，依法严惩暴力袭警抗法等妨害执法司法的违法犯罪行为；落实抚恤优待政策，加强政法干警医疗保障，加快推进法官、检察官、人民警察参加工伤保险制度，切实保障干警休息权；加大基层保障力度，建立人财物向基层倾斜的政策保障体系，取消不合理考评指标，切实减轻基层负担。(13)鉴于《意见》中许多政策措施需要由中央有关部门协调落实，中央政法委将加强组织协调，明确任务分工。各级党委政法委也要结合本地实际，及时研究制定分工实施办法，明确各项政策措施的进度安排。对《意见》中提出的“探索建立政治督察制度”“建立党委政法委纪律作风督查巡查机制”“探索实行荣誉退休制度”“探索实行资深优秀政法干警延迟退休、志愿服务制度”等具体措施，要在深入调研基础上先行先试，及时总结试点经验，提出具体实施意见。

第三，党的领导为全面依法治国提供思想保证。习近平新时代中国特色社会主义思想是当代马克思主义中国化的最新成果，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南。2017年10月，党的十九大通过了关于《中国共产党章程(修正案)》的决议，将习近平新时代中国特色社会主义思想写入党章。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将习近平新时代中国特色社会主义思想写入《中华人民共和国宪法》。

四、依法治国是党实现长期执政的制度保证

笔者认为，依法治国和从严管党治党相结合、执纪和执法相贯通，是党实现长期执政的制度保证。前几年在香港工作时，一些记者曾经问过笔者，外国的执政党都有明确的执政期限，你们中国共产党的执政期限是多少年？我回答说，我们党是长期执政党，多长呢？那就是直到我们党实现了最低和最高纲领。最低纲领是建立、完善和巩固中国特色社会主义。邓小平指出，我国还处在社会主义初级阶段，巩固和发展社会主义制度需要我们几代人、十几代人，甚至几十代人坚持不懈地努力奋斗。[9](p.379)

怎样才能长期执政呢？这当然需要政治、经济、文化等许多方面的措施，但法治无疑是其中不可缺少的重要举措。早在20世纪80年代初，邓小平就在题为《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。[10](p.333)人类历史经验告诉我们，只有法治最有利于长治久安。法治严则国兴、法治弛则国衰。“人存政举，人亡政息”的人治是无法实现长治久安的。因此，党中央反复强调，要实现科学执政、民主执政和依法执政的统一，在此基础上实现党和国家的长治久安。所谓依法执政，就是党要紧紧抓住制度建设这个带有根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法治化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。[11](p.38)依法执政与科学执政、民主执政之间是辩证统一的：科学执政要求人们按照科学发展规律，经常注意研究少数人的意见，真理一开始往往掌握在少数人手里。民主执政是要通过一定的说服、示范工作，把一开始掌握在少数人手里的真理转变为多数人的共识。依法执政就是要把多数人的共识转变为法律和制度。

中国共产党长期执政面临的最大考验就是“拒腐防变”。党的十八大以来，围绕如何从严管党治党、拒腐防变，以习近平同志为核心的党中央主要从以下六方面做出努力：一是抓思想从严，坚持用马克思主义中国化最新成果武装头脑、凝心聚魂，用理想信念和党性教育固本培元、补钙壮骨，着力教育引导全党坚定理想、坚定信念，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。二是坚持和落实党的领导，引导全党增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，着力落实管党治党责任，不断增强各级党组织管党治党意识和能力。三是抓执纪从严，坚持把纪律挺在前面，严明党的政治纪律和政治规矩，保证全党团结统一、步调一致。四是抓治吏从严，坚持正确用人导向，深化干部人事制度改革，破解干部任用“四唯”(唯票、唯分、唯GDP、唯年龄)取人难题，着力整治用人上的不正之风，优化选人用人环境。五是抓作风从严，坚持以上率下，锲而不舍、扭住不放，着力解决许多过去被认为解决不了的问题，推动党风政风不断好转。六是抓反腐从严，坚持以零容忍态度惩治腐败，“老虎”“苍蝇”一起打，着力扎紧制度的笼子，有效遏制腐败蔓延势头。[12](pp.16-17)

在上述举措中，笔者认为最有创造性的是如下三条：

第一，从严治党抓早抓小，依法执政断后抓大。所谓抓早，就是要在一些党员沦为罪犯之前就出手救治，让其终止错误，不要走上犯罪道路；所谓抓小，就是要从违反道德的细枝末节抓起，从小事抓起，就可以防止大错发生；所谓断后，就是指某些党员屡教不改，有了犯罪行为，那么法律定当严惩不贷，绝不姑息；所谓抓大，就是当一些党员的行为从道德范围内的错误演变为法律上的违法犯罪时，必定依法处置，特别是要依法管住“关键少数”(高级领导干部和各个单位的一把手)。党纪抓早抓小，法律断后抓大，依规治党和依法执政衔接无缝，相辅相成、相得益彰。

无数案例证明，少数党员“破法”，无不始于“破纪”。只有把纪律挺在前面，坚持纪在法前，才能克服“违纪只是小节、违法才去处理”的不正常状况。执纪和执法相贯通，是中国共产党创造的一种新事物。习近平指出：“党的十八大以来，我们探索出一条长期执政条件下解决自身问题、跳出历史周期率的成功道路，构建起一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系，这条道路、这套制度必须长期坚持并不断巩固发展。”[13](p.547)对于这里所讲的权力监督制度，笔者认为，这套制度的显著特点之一是执纪在前，执法司法断后，做好纪法贯通。所谓执纪和执法贯通，首要的就是坚持纪严于法、纪在法前、纪法分开，既要着重强化日常管理和监督，抓早抓小、防微杜渐，释放纪律的强力震慑和刚性约束，让党员少犯错误少违纪；又要保持高压惩治不放松，树立法律权威，使干部少违法少犯罪，真正把纪律挺在法律前面，切实防止一些“好同志”沦为“阶下囚”，注重过程管理。

第二，建立健全巡视巡察制度。这一制度借鉴了中国古代御史监察制度，把党内监督和群众监督相结合，赋予了巡视制度新的活力。

巡视巡察是一种综合监督。它与纪检监督、组织监督、法律监督、审计监督、社会监督和行业监管有效结合，是体检式的全面监督。

巡视巡察是一种自上而下、力度最大的监督。习近平指出，中央给了巡视组“尚方宝剑”，巡视组是“钦差大臣”，是“八府巡按”(巡按之名，起于明代，非固定职官，临时由朝廷委派监察御史担任，分别巡视各省，考核吏治——作者注)，不管级别有多高，谁触犯法律都要问责，都要处理。[12](p.178)中央明确规定查办腐败案件以上级纪委为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，减少纪委在查处案件时的顾虑。中央要求省区市党委书记和中央部委部长(主任)、国家机关部门党组(党委)书记对巡视发现的重点问题，要点出具体人头、提出具体意见，不能点个卯、表个态就完事。

巡视巡察是问题导向监督，有的放矢。2014年1月23日，习近平在中央政治局常委会听取2013年下半年中央巡视组巡视情况汇报时的讲话中指出，要以问题为导向，派出“侦察兵”，哪里反映声音大、问题多，就派到哪里去侦察，就像公安系统的110、路面巡警制度，要在创新机制上下功夫。落实全覆盖要求，形成更大震慑力。[14]在这方面，巡视巡察还创立了专题巡视巡察形式，它的特点是闻风而动(有点类似古代的风闻弹事)，出其不意，哪里有反映就奔向哪里。[12](pp.202-203)

巡视巡察重点监督“关键的少数”。“关键的少数”主要是两类人，一是高级干部，二是各单位的一把手。习近平在党的十八届六中全会第二次全体会议上的讲话中指出，加强和规范党内政治生活，加强党内监督，必须从领导干部特别是高级干部做起。这是由领导干部特别是高级干部执掌重要权力的特殊地位所决定的，也是由领导干部特别是高级干部发挥示范作用的特殊职责所要求的。(14)全会通过的准则(指《关于新形势下党内政治生活的若干准则》)、条例(指《中国共产党党内监督条例》)都突出了高级干部这个重点，对其提出了更高的标准、更严的要求。可以说，这是两部党内法规的鲜明特色。下一步，党中央还打算制定一个高级干部贯彻落实准则的实施意见，把一些原则性要求进一步具体化。

巡视巡察坚持“回头看”，不获全胜，决不收兵。2014年10月16日，习近平在中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组关于2014年中央巡视组第二轮巡视情况汇报时的讲话中强调，要加强“回头看”。巡视过的31个省区市，不是一巡视了就完事，要出其不意，杀个“回马枪”，让心存侥幸者感到震慑常在。通过“回头看”，一方面切实督促落实整改责任；另一方面对新的问题线索深入了解，可以形成更大威慑力。[14]

依法治国、依法执政是落实从严治党的有力措施，执政党的党风问题关系党的生死存亡。从严治党包括两层意思，一是依规治党，二是依法制裁违法行为。依规治党虽然可以把党纪挺在前面，抓早抓小，但党纪处分是一种“资格罚”，最严重处分也只是开除党籍。单靠党纪党规是难以遏制腐败势头的。要想震慑违纪违法行为，必须依靠法律的财产、自由乃至生命等方面的处罚。

依法治国是党实现对全体人民、各项事业有效领导的重要方式，党只有通过立法，才能对包括非党员在内的公民产生有效约束，真正实现领导。党是通过党章组织起来的团体，国家是按照法律组织起来的实体。党通过党纪党规约束自己的党员，国家通过法律约束自己的公民。党纪党规不能直接约束非党员公民，只有法律才能约束包括党员在内的全体公民。列宁也曾指出，共产党是不能在自己的代表大会上直接制定法律的。[15](p.64)1941年4月，邓小平在《党与抗日民主政权》一文中批评一些同志把党的领导解释为“党权高于一切”，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府的法令，甚至把“党权高于一切”发展成“党员高于一切”。他认为，党对政权的正确领导原则是指导与监督，“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策”。[16](p.12)因此，党要把自己的意志贯彻到全体人民中去，必须通过人民的立法机关，通过依法立法、民主立法和科学立法，把党的意志上升为国家意志(本质上也是人民意志)，才能对全体人民产生强制性的约束力。否则，党的要求对非党员来说只有号召力。

法治思维和法治方式是党应对重大风险的有效方式。党的十八大以来，党中央作出一个重要判断：今后一个时期可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。我们必须把防范风险摆在突出位置，既要有防范风险的先手，还要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，还要打好化险为夷、转危为机的战略主动战，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。[17](pp.9、15)近年来我们经受住了新冠肺炎疫情、香港修例风波等重大风险考验，证实了党中央上述判断的准确性。

综上，党的领导、人民当家作主、依法治国有着不可分割的逻辑统一关系。党的领导意味着国家的统一、民族的团结和社会的稳定，这是人民当家作主、依法治国的前提条件和根本保证；人民当家作主是党执政的宗旨，是检验党是否做到处处时时代表人民的制度，人民当家作主通过坚持党的领导充分实现人民利益；依法治国和依规治党相结合、执纪和执法相贯通是党长期执政的制度保证。党的领导、人民民主是依法治国实现良法善治的基础。一句话，党通过支持人民当家作主，领导人民当家作主，通过依法治国实现良法善治。

①参见郝铁川：《法治随想录》，中国法制出版社2002年版，第151—153页。

②参见刘飞：《关于亨廷顿政治秩序论的几点思考》，《云南行政学院学报》2014年第2期；《弗朗西斯·福山：疫情可能产生积极的政治结果，比如自由民主的重生》，http://news.sina.com.cn/w/2020-06-16/doc-iirczymk7216334.shtml。

③参见《饮冰室合集·文集》之五，中华书局1989年版，第2—5页。

④参见孙中山：《建国方略》，生活·读书·新知三联书店2014年版，第369页。

⑤参见费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社2019年版，第30—35页。

⑥参见《中国共产党历次党章汇编(1921-2017)》，中国方正出版社2019年版，第65、71、78页。

⑦参见《中国共产党历次党章汇编(1921-2017)》，中国方正出版社2019年版，第86页。

⑧参见郝铁川：《秩序与渐进——中国社会主义初级阶段依法治国研究报告》，法律出版社2004年版，第5—20页。

⑨参见中共中央党史研究室编著：《中国共产党90周年(新民主主义革命时期)》，中共党史出版社、党建读物出版社2016年版，第3—10页。

⑩参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。

(11)参见中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第151页。

(12)参见《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2019年版，第1—47页。

(13)参见《中共中央印发〈关于新形势下加强政法队伍建设的意见〉》，http://www.gov.cn/zhengce/2017-01/18/content_5160989.htm?ivk_sa=1024320u。

(14)参见《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》，http://cpc.people.com.cn/nl/2016/c64094-28814120.html。