摘要: 信息公开作为应对风险社会的重要手段，在突发公共卫生事件治理中发挥着关键作用。《传染病防治法》与《突发事件应对法》关于信息公开的规定存在冲突与缺陷，是导致行政机关无法正确选择适用法律，从而延误疫情信息公开的重要原因。上述两部法律构成新的一般规定与旧的特别规定之间的冲突，在应急状态下很难按照《立法法》第94条规定的裁决机制解决，应该在合宪性秩序下优先选择适用《突发事件应对法》。突发公共卫生事件的信息公开需要兼顾行政效率与权利保障，因此应该遵循统一领导、及时准确、风险沟通与隐私保护原则。为了增强信息公开的可操作性，主张建立政府主导的多元主体协同规则、完善时间动态调整规则、强化信息有序共享规则、明确信息内容分层规则。现行《传染病防治法》第38条的规定，已经不足以应对风险信息公开的需要，应该从信息的发布主体、原则与内容等方面，完善疫情信息公开机制。
关键词: 突发公共卫生事件；信息公开；法律冲突；《传染病防治法》的修改；
一、问题的提出
现代社会面临的风险无处不在，从SARS到新型冠状病毒感染肺炎（以下简称“新冠肺炎”）等突发公共卫生事件的发生，反映出我们身处不确定性的风险社会之中。“风险可以被定义为以系统地方式应对由现代化自身引致的危险和不安”，[1]新冠肺炎引发的公共卫生风险无疑会对公民的生命安全等法益造成侵害、对社会秩序产生冲击。在这种公共危机状态下，政府几乎来不及行动，信息缺乏或信息不可靠，人和物受到威胁。[2]面对风险，政府必须立即采取措施进行调控，来预防不确定性的危机发生和控制公共卫生事件造成的不利后果。信息公开作为应对风险社会的重要手段，在突发公共卫生事件治理中发挥关键作用。突发公共卫生事件的疫情信息本质上是风险信息，集合了不确定性、复杂性与变化性等特征。政府及时准确地公开疫情信息，不仅有利于保障公众的知情权、增强公众对抗危机的积极主动性，而且可以遏制谣言、稳定社会秩序、实现有序公共治理。
然而，此次新冠肺炎疫情的爆发深刻揭露了政府突发公共卫生事件信息公开机制的缺陷和短板。法治的实践不仅是对国家治理能力的考验，而且是对法律自身的检测仪。按照《传染病防治法》19条的规定，省级人民政府有权发布传染病预警信息；该法第38条规定，省级人民政府卫生行政部门有权自行公布或者是经国家卫建委授权公布本省的疫情信息。按照《突发事件应对法》第43条、第44条、第45条与第53条的规定，县级以上各级人民政府都有权公布传染病预测信息和分析评估结果、危害警告信息、防患建议信息、事态发展和应急处置信息。很显然，上述两部法律关于疫情信息公开的权力主体和内容是相冲突的。由于执法依据的冲突，导致执法实践中信息公开的不作为与滥作为。2019年12月8日，新闻就报道出武汉不明原因肺炎的病例，而武汉市卫健委于12月31日才首次通报27例不明原因肺炎疫情，此时距离首例疫情出现达22天，此后至次年1月12日的12天内，武汉市卫健委未公布一例新增病例。在这期间的34天内，湖北省政府和武汉市政府都没有公开任何疫情信息。由此可见，此次武汉疫情信息公开是延误的，其原因除了法定主体不作为外，疫情信息公开的法律规范冲突也是重要因素。那么究竟哪些行政主体有权公布疫情信息呢？由于现行法律规范对疫情信息的公开缺乏体系性的原则约束，导致政府部门公布的信息不准确、公布的范围不明确、公布的内容侵害了公民的隐私等问题。如武汉市卫健委在前期公布的关于疫情“不会人传人”“可防可控”的消息，经后期检验是不准确的。这些不准确的信息导致社会各主体无法及时预防，引发疫情迅速扩散，造成巨大灾难。在应急状态下，公众的知情权不受限制，因为被告知和了解突发事件信息是公民自我防控的基本前提。[3]为了有效控制政府在疫情暴发时的信息公开权，保障公众的知情权，增强政府信息治理水平，疫情信息公开应遵循什么原则呢？是否需要明确的规则指引？在疫情治理实践中，很多个人隐私信息，如身份证号、住址、电话、私密行程等遭到不正当泄露，而信息的全面公开又是疫情防控与追踪密切接触者的客观需要。那么为了维持公共安全和权利保障的平衡，疫情信息公开的范围和边界在哪里？
基于此，本文从规范现状的角度分析《突发事件应对法》与《传染病防治法》的冲突及其合宪性调控方法，提出突发公共卫生事件中信息公开的统一领导原则、及时准确原则、风险沟通原则与隐私保护原则，构建政府主导下的多元主体协同规则、信息公开的时间动态调整规则、风险共担的信息有序共享规则、功能适当的信息内容分层规则，并总结完善《传染病防治法》第38条的修改建议。
二、突发公共卫生事件中信息公开的法律冲突及其协调
作为法律的调整对象，突发事件、紧急事件和危机事件在语词含义和具体内容上并无差别。[4]本文所称突发公共卫生事件是指突然发生的，可能造成或已造成不特定社会公众生命健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病等事件。突发公共卫生事件必然导致政府的危机管理，法律则赋予政府紧急行政的应急处理权。[5]法律作为现代法治国家的规范工具，国家权力应该受到法律的约束并在法律授权的范围内活动。一旦权力脱离了法制的边界，必然导致裁量权的滥用与人权的侵害。尽管政府在应对突发公共卫生事件中的信息公开权具有规范依据，但是存在适用主体和内容上的冲突，需要合宪性调控。
（一）突发公共卫生事件中信息公开的法律规范依据
按照凯尔森的规范等级体系理论，法律是一种强制性的规范秩序，并且这一秩序在法律的创制和适用过程中呈现出一种动态体系。[6]即基础规范是实在法秩序中其他规范据以创制的依据，在法律体系中具有最终效力，宪法作为一国法制体系中的基础规范，决定着其他制定法等一般规范的创制，由此形成一个动态的规范等级体系。在我国的宪制体系中，对于突发公共卫生事件中信息公开的法治基础，形成了以《宪法》为根本法，以《突发事件应对法》与《传染病防治法》为基本法，以《政府信息公开条例》《突发公共卫生事件应对条例》《国家突发公共事件总体应急预案》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等为补充规范的有机关联的法秩序体系。
首先，在宪法层面，由于宪法必须保持一定的开放性和流动性，适时地回应社会现实的变迁，所以并没有对紧急状态下的信息公开做明确规定。我国《宪法》仅仅通过第67条、80条、89条中的部分款项对“紧急状态”作了原则性规定。紧急状态条款规定在全国人民代表大会常务委员会、国家主席和国务院的职权性条款之中，对权力机关和行政机关具有规范效力。对立法机关而言，根据宪法委托，这一宽松模糊的条款给予立法机关足够的自由裁量空间，尚需制定具体的法律规定来细化相关规则，以应对重大突发社会事件的治理需求。对行政机关而言，要求行政应急职权的行使应遵循宪法紧急条款所宣示的价值理念和精神。[7]也就是说要遵守法治原则，限制行政权与保障公民基本权利。另外，《宪法》第27条与第41条规定了公民对国家机关及其工作人员的监督权，而政府信息的公开透明是公众监督知情权行使的必要条件和客观要求。所以即使是在突发公共卫生事件中，政府也有信息公开的宪法义务。
其次，在法律层面，部门法是宪法的具体化，立法机关在宪法的约束下，通过制定法律来具体化宪法以形成部门法秩序。[8]我国法律中普遍规定了“根据宪法，制定本法”，宪法作为国内法秩序中的最高规范，是其他法律规范的制定依据。虽然我国并没有根据《宪法》的紧急状态条款制定统一的紧急状态法，但是也将其内容分散式的规定在各个子分类领域。在公共卫生防治方面，涉及突发公共卫生事件信息公开的主要是《传染病防治法》。该法第19条规定了传染病预警制度，国务院卫生行政部门和省级人民政府有权发布传染病预警信息。第38条第1款规定了传染病疫情信息公布制度，表明国家负有公开传染病疫情信息的法定义务。该条后两款进一步细化了传染病疫情信息的公开规则，即国务院卫生行政部门和省级人民政府卫生行政部门定期公布各自管辖范围的疫情信息，传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布疫情信息，并可以授权省级人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的疫情信息。第三款规定了信息发布的及时、准确原则。在应急管理方面，《突发事件应对法》按阶段详细规定了突发事件的信息公开体系。该法第43条规定县级以上地方各级人民政府应当依法发布相应级别的警报并宣布进入预警期；第44条与第45条规定发布警报进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当向社会发布以下信息：反映突发事件信息的渠道，与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，可能受到突发事件危害的警告，避免、减轻危害的常识与咨询电话，有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；第53条规定履行统一领导疫情防控工作的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。
最后，在法规规章等规范性文件层面，则详细规定了突发公共事件信息公开的具体规则。《政府信息公开条例》第10条规定了县级以上各级人民政府及其部门应当主动公开突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。《突发公共卫生事件应急条例》第25条规定国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息，必要时，可以授权省级人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。国务院制定的《国家突发公共事件总体应急预案》专门规定了信息发布的原则、内容和形式。卫生部制定的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第32条规定了国务院卫生行政部门和省级人民政府卫生行政部门的疫情信息发布权，并且细化了疫情信息的发布内容。
（二）《传染病防治法》与《突发事件应对法》关于信息公开的冲突
根据上述规范依据，突发公共卫生事件中信息公开的的法定主体包括国务院卫生行政部门、省级人民政府卫生行政部门、县级以上地方各级人民政府，公开的内容范围包括疫情信息、预警信息及其他防患建议信息、应急处置信息，疫情信息发布时间要求及时准确。但是在此次新冠肺炎疫情防治实践中，各有权主体并没有按照法律规定及时发布权威信息。其原因除了政府不依法履职之外，主要是由于全国人大常委会制定的《传染病防治法》与《突发事件应对法》关于信息公开权规定的冲突，导致行政机关无法正确选择适用法律。
对于突发公共卫生事件中的信息公开事项，《传染病防治法》是旧的特别法，《突发事件应对法》是新的一般法，两部法律之间的规定存在冲突。不同的法律对同一调整对象作了不同的规范性要求，这是法律冲突的最明显特征。[9]从突发公共卫生事件信息公开的权力配置上看，《传染病防治法》规定的权力主体是国务院卫生行政部门、省级人民政府卫生行政部门和省级人民政府，而《突发事件应对法》规定的权力主体是县级以上地方各级人民政府，所以信息公开权的主体不一致。从突发公共卫生事件信息公开的内容范围上看，《传染病防治法》仅规定了预警信息和疫情信息，《突发事件应对法》则详细规定了突发事件预测信息和分析评估结果、危害警告信息、防患建议信息、事态发展和应急处置信息，所以信息公开权的内容和程度不一致。故《传染病防治法》与《突发事件应对法》对同一调整事项的规定存在冲突。不同的法律规范调整社会关系的范围和角度不一样，特别规定是调整某种特殊社会关系的法律规范，一般规定是为调整某类社会关系而制定的社会规范。[10]特别法是对一般法的的具体化和特定化，或者说是对一般法的限缩和修正，二者之间在构成要件上有重合、交叉关系。《突发事件应对法》是调整自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等所有突发事件的法律，《传染病防治法》是专门调整由传染病的发生与流行导致的公共卫生事件的法律，二者构成一般法与特别法的关系。所以二者之间的冲突是特别法与一般法的冲突。“法律必须是稳定的，但又不能静止不变。”[11]所以法律为了适应社会生活的变化需要作出适当调整，而法律的变动可能引发新旧法律的冲突。法律变动时间的确定应该以法律实质上发生变更的时间为准，在法律形式和内容变更相分离时，应以内容变更为准。[12]《传染病防治法》于1989年制定，后经2004年修订完善了传染病预警信息与疫情信息公布制度，尽管2013年再度修改，但并未修改信息公布相关内容，所以《传染病防治法》中关于信息公开事项的实质变动时间是2004年。而《突发事件应对法》于2007年制定生效，相对于《传染病防治法》的规定而言，是新法。所以二者之间的冲突也是新法与旧法的冲突。综上，关于突发公共卫生事件中的信息公开事项，《突发事件应对法》与《传染病防治法》构成新的一般规定与旧的特别规定之间的冲突。
（三）合宪性秩序下《传染病防治法》与《突发事件应对法》的冲突协调
由于《突发事件应对法》与《传染病防治法》之间的冲突属于新的一般规定与旧的特别规定的冲突，无法按照《立法法》第92条规定的“特别规定优于一般规定”与“新的规定优于旧的规定”来确定适用，只能依据《立法法》第94条的规定予以解决。该条规定“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”通过文义解释可知，“不能确定如何适用时”是“裁决”的前提条件。那么何为“不能确定如何适用时”？根据最高人民法院制定的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会既要》，[13]“新的一般规定”没有明确“旧的特别规定”是否继续适用时，即为“不能确定如何适用时”。如果遵循这种司法解释的话，由于《突发事件应对法》并没有规定《传染病防治法》中信息公开的事项是否继续适用，所以行政机关应依法提请裁决。然而该运行机制存在多方面的缺陷，首先，现行制度设计中并没有规定裁决程序的启动规则，导致可操作性较弱；其次，立法者通过事后裁决方式解决个案法律适用纠纷，实际上是为自身制定的不确定性法律规范背书，损害了法的安定性和普遍性；最后，在紧急情况下，若由行政机关按程序提请裁决必然耗费大量时间，不利于及时有效的公开信息，何况风险信息的公开更强调时效性。
通过反向论证，“不能确定如何适用时”才进入裁决程序，那么“能够确定如何适用时”就无需裁决。但是否能够确定如何适用以及如何可能呢？通说观点是适用“旧的特别规定优于新的一般规定”。德国学者认为“较新的一般法律只在适当的解释中表明废除旧的特别法律时方优于旧法（否则旧法仍作为特别法或例外规定继续有效）…任何新法律的立法者在未明确表示废除或优先于现行法律时，即意味着立法者欲把新法作为现行法的补充。”[14]也就是说，原则上是旧的特别法律优于新的一般法律适用。英美国家的普遍实践是，后制定的一般法不废止前特别法。[15]我国台湾地区受特别法优先原则的限制，在“中央法规标准法”第16条中规定“法规对其他法规所规定之同一事项而为特别之规定者，应优先适用之。其他法规修正后，仍应优先适用。”此条也涉及到旧的特别法优于新的一般法原则。我国学者也认为应确立“旧特别法优于新一般法”的冲突解决规则，以维持法律适用的统一。[16]如果按照这种适用规则，此次新冠肺炎疫情治理过程中的信息公开规范依据应是《传染病防治法》。然而，该法中信息公开的主体位阶较高，上报、授权程序冗长繁琐，导致疫情信息发布滞后，应急处置能力不足。此次武汉疫情治理过程中，就暴露出了武汉市政府适用该法无权及时有效公开信息的弊端。并且该法中信息公开的范围较窄、内容模糊、操作性低，不利于保障人民的知情权，更无法全面预防和应对疫情。
其实应该跳出法律冲突的部门法思维，站在整体法秩序视野中实现法律适用的合宪性优选。“规则可以像金字塔那样按低级到高级排列，当规则发生冲突时，高级规则控制低级规则。”[17]宪法是凝聚价值共识的规范载体，确认共识性的正义观念，所以宪法秩序是法律冲突协调的最高准则，可以发挥“法律的法律”之功能。实证法的竞合与冲突很大程度上与解释问题交织在一起，应该从立法目的和保护法益等方面综合考量，选择符合宪法的解释方案进行适用。[18]按照阿克曼的“紧急状态宪法”理论，必须设计一种新的宪法框架，一方面允许行政机关采取措施来应对紧急状态，另一方面要避免对公民权利的永久限制。[19]我国宪法中的紧急状态条款，也揭示了行政机关维护公共安全的职责与保障公民权利的义务。《传染病防治法》与《突发事件应对法》的立法目的都包括保障人民生命健康和公共卫生安全，这是立法者对宪法价值具体化的表现。但是何者更符合宪法的精神，更有利于实现突发事件的立法目的呢？就信息公开事项而言，《突发事件应对法》规定的信息公开权力主体级别下放至县级人民政府，相较《传染病防治法》确立的省级政府而言，其权力位阶低、权力范围广，省去上报环节，更有利于属地及时公开信息，提升了公开的效力，为行政机关保障公共安全提供充足的权力资源。而且《突发事件应对法》规定的信息公开内容的范围全面具体，可操作性强，能够最大程度地满足公众知情权，及早有效预防风险，保障公众生命健康权。所以《突发事件应对法》关于信息公开的权力配置更有利于实现立法目的，更符合基本权利的宪法保障诉求。而且应急状态下的权力不仅要在法治框架内，更应当受到宪法秩序的约束。宪法是一切国家机关活动的权力来源，应急的权力亦来源于宪法，不能本末倒置使应急可以废弃宪法。[[20]《突发事件应对法》关于政府信息公开的义务更符合宪法关于应急状态下行政机关对公共安全和权利保护双重价值诉求的精神。综上，依据宪法的原则和精神对个案适用的规范的导控功能，行政机关应该依据《突发事件应对法》公开疫情信息。
三、突发公共卫生事件中信息公开的原则
“原则具有规则所没有的深度——份量和重要性的深度”，[21]当制定法之间存在矛盾或漏洞时，原则可以作为执法行为遵循的基本准则。执法者之所以可以选择法律基本原则作为裁决依据，乃是因为原则体现了公平、正义等价值追求，适用原则有利于实现个案正义。各地方行政机关在疫情防控工作中，可以依据原则制定相应的信息公开指南。原则的选取建立在一定的价值基础之上，突发公共卫生事件的信息公开与普通政府信息公开的价值目标有差异。政府信息公开是实现人民当家作主民主权利的需要，[22]《政府信息公开条例》规定了政府信息公开的公正、公平、合法、便民原则。而突发公共卫生事件的信息公开不仅涉及到政府信息公开，还要公开个人信息，在公共利益的目标导控下，需要兼顾行政效率与权利保障，维持权力与权利的协调平衡，据此建立以下原则。
（一）统一领导原则
统一领导原则是指突发公共卫生事件中信息公开的权力配置，应该由政府统一指挥、统一协调。《突发事件应对法》第4条规定了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”“统一领导”强调的是权力的集中行使，“属地管理”规范的是央地职能分工的权力配置，综合起来就是中央事权由中央统一领导，地方事权由地方统一领导。将应急状况下的信息公开权集中于各级人民政府，由地方政府统一领导卫生、防疫、检验等部门收集的疫情信息，有利于提升政府效能，促进信息充分流动，实现信息治理的有机协调。国家紧急权力在制度设计上应当是一种“宪制的集权”，即是一种有限的、受制约的集中性权力，既保障国家有足够的能力采取各种必要的措施应对危机，又能够对该权力施加有效的监督和制约。[23]如果将这种权力分散到各个部门，过度强调各个职能部门的分工，容易导致部门主义和碎片化治理，无法实现信息的统合协调。
此次新冠肺炎疫情信息发布迟滞与应对不力问题，主要就是由于“上传下达”的科层制管理缺陷与部门化的“条条”治理体制壁垒。按照《传染病防治法》的规定，疫情信息发布权属于国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门的权力，各地方行政部门层层上报至国家卫健委，由国家卫健委将新冠肺炎列为乙类传染病并采取甲类传染病的预防、控制措施之后，疫情信息才得以公开。在这种治理结构下，部门之间信息的流动不畅通，上级部门并不了解当地的客观形势，很难做出准确的判断，导致信息治理效力低下与功能弱化。而且平时状况下的“条条”与“块块”权力配置分属不同体制，权力之间互不干涉、互不衔接，突发事件发生后，若由卫生行政部门统筹信息治理与预防控制措施，无法实现与其他部门的有机协调与无缝衔接。另外，按照《突发事件应对法》的规定，县级以上各级人民政府也有疫情信息发布权。那么在政府和卫健委都有权发布信息的情况下，难免发生多元主体在信息公开内容上的冲突。从行政主体的角度上看，只有保证信息公开主体的特定性，才有利于信息传达的高效性，保证信息公开的统一性，避免行政机关公开信息时出现“内部打架”情形。综上，应该优化现行应急信息管理体制，由地方各级人民政府统一领导疫情信息公开，各部门将收集的信息集中报送给政府，由政府统一公开。
（二）及时准确原则
《传染病防治法》《突发事件应对法》与《政府信息公开条例》等都规定了政府信息公开的及时准确原则，[24]有必要进一步界定及时与准确的内涵和外延。突发公共卫生事件往往瞬息万变，政府及时发布疫情信息是保障公众知情权的应尽义务，也是迅速应对突发公共卫生事件的客观需要。公共信息的准确性有利于树立政府权威，不准确的信息容易误导公众，甚至导致政府陷入“塔西佗陷阱”。[25]由于疫情信息的不确定性与人类认知能力的有限性，及时与准确之间可能存在潜在的矛盾，此时应该将及时性作为优位价值，并在后期的准确性调控中纠正前期的失误信息。
“文明的风险一般是不被感知的…文明的风险是需求的无底洞。它们无法满足，是无限的和自我再生的。”[26]由于风险的不确定性和不可控性，在治理过程中需要提前预防。突发公共卫生事件的处置必须在一定的时效内进行，否则会导致事态的升级或后期处理上难度的加剧。[27]为了实现高效治理，信息公开的及时性要得到保证。及时性原则要求政府在疫情发生后及早公开疫情发展动态、预防和应对措施相关信息，发挥信息公开的应有价值，避免丧失时效。关于及时性的判断标准，并不是说越早越好，需要引入专家进行风险评估，考量疫情公布之后可能引发的社会恐慌与疫情本身导致的危害之间的利害关系。如果评估发现公布疫情不会引发不适当的社会恐慌或者疫情导致的社会危害巨大，则应该立刻公布。而且在及时公布信息的同时，要保证紧急行政措施的同步性，对于危害及时止损，防患紧迫后果的扩散。所以疫情信息公开的效率是第一位的，只有政府主动及时地公开信息，才能提升政府公信力，及时引导公众采取预防措施，稳定社会秩序。此次新冠肺炎疫情信息的公开就极为不及时，导致延误最佳治理时机，引发公共危机。准确性原则要求公开的疫情信息真实无误，保证信息来源的权威性。错误的信息会误导公众陷入错误的认知，从而无法有效应对疫情。在武汉疫情暴发初期，武汉市发布的关于疫情“不存在人传人”与“可防可控”的错误信息，导致大量人员离汉，将疫情散播到省外各地。在疫情发生初期，各种非正式信息可能会迅速传播，政府通过权威渠道发布准确的信息，有利于抑制“假冒伪劣”信息的扩散，谣言也将不攻自破。传染病是一个不断发展的过程，对其的科学认识需要随时更新，所以准确性原则也要在变化中不断调试。
关于及时与准确之间的矛盾，由于疫情信息的风险属性，政府需要积极采取措施进行事前风险预防，所以在原则上，及时优位于准确。针对疫情信息的性质而言，对于经过调查形成的事实性信息应该确保公开的及时性，对于经过行政判断形成的结论性信息应该确保公开的准确性，因为事实性信息的及时公开有助于公众自我决策，而结论性信息涉及到价值权衡需要一个成熟的决策过程。总之，事实性疫情信息应在第一时间对社会发布，建立在事实信息基础上做出决策的结论性信息可以在时机成熟时再予发布，[28]这样有利于保证及时与准确原则在事实与结论之间的协调平衡。
（三）风险沟通原则
风险沟通指个体、群体和机构之间对信息和观点的交互活动，不仅传递风险信息，还包括各方对风险的关注和反应以及对信息发布官方在风险管理方面的政策和措施的互动。[29]从政府权力调控实践上看，面对复杂的、不确定的公共卫生风险，政府的权力和能力都是有限的，单向的信息流动已经很难满足风险信息的治理需求。从更深层次的原理上看，社会主义国家建立的理论基础是假定国家利益与社会利益、个人利益在根本上是一致的基础上，公民的权利相对于国家的权力而言，是一种共同利益一致基础上的共同参与、分享权。[30]所以为了应对风险，保障公共健康，社会系统中的每一个组织都有义务参与风险治理，分享风险信息。协商治理是当前规避和化解风险的重要治理路径和运作机制，有必要充分发挥其他社会主体的协同效应，通过各个系统的沟通协作，实现风险信息治理的功能耦合。突发公共卫生事件中信息公开的风险沟通原则是指政府系统、医疗卫生系统、新闻媒体系统、企事业单位等系统、社会公民之间针对疫情的发展状况、治疗方案、防控措施等信息进行充分的沟通，实现信息的全面共享，提升突发公共卫生事件的防控能力。
疫情信息公开是政府的法定权力，这项权力影响到行政相对方未来应对风险的条件和能力乃至生命安全法益。在风险社会中，行政机关作出与人民权益有关之行为时，应给与政府以外的主体更多的表达意见的机会，实现公共治理的民主互动。而且互联网时代治理的碎片化呼唤“包容性制度”的建构，必须充分发挥多元力量的作用，实现国家与社会的共建共享。根据商谈原则，公共地运用交往自由的资格，依赖于商谈式协商过程和决策过程的受法律保障的交往形式和程序。[31]在疫情信息公开过程中，政府应该开放公共言论市场，听取医学专业的判断、网络媒体的舆论、普通公民的意见和诉求等多元的声音，然后整合汇总形成强大的信息群。《突发事件应对法》第44条规定了政府组织有关部门和机构、专业人员等随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度等内容，为风险沟通原则提供了依据。通过政府与多元主体的协商沟通，一方面，丰富了信息的来源和内容，增加了信息的客观真实效果，使沟通对象能够及时全面认知风险并采取预防措施；另一方面，回应了公众的诉求，增强了应急措施的可接受性，强化公共治理的民主正当性和程序正义。
（四）隐私保护原则
“在危险时期，相对于自由关切，公共安全关切的砝码加大了，而公民自由缩减了。”[32]但偏向保护公共安全的同时，不得侵犯基本权利的核心领域。个人隐私是个人信息权利的基本内核，在疫情信息公开过程中不得受到侵害。《传染病防治法》第12条第1款规定：“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。”该条蕴含个人隐私信息的安全保护原则。突发公共卫生应对相关法律规范对疫情信息公开的范围缺乏明确规定，在未能区分哪些信息可以公开与哪些信息不能公开的情况下，有必要遵循隐私保护原则，维持信息公开与个人隐私信息保护之间的平衡，划清疫情信息公开的边界。
为了保护公共安全利益，在预防疫情扩散和治理疫情风险过程中公开疫情相关信息，必然会限制公民个人的信息权利。“凡是妨碍自由的事情都是错误的，任何方式的强制或强迫都是对自由的妨碍或抗拒。”[33]公共安全不能凌驾于个人权利之上，疫情信息公开不具有超过个人隐私保护的优位性。对于疫情中个人信息的公开，需要注重公益保护与隐私冲突的合比例性。比例原则要求信息公开涉及两种利益权衡时，选择一种最符合目的，而且损害另一种权利的手段也较小的方式。公开的个人相关信息应该有助于确定疫情传染源与传播轨迹，其他无关的身份性信息不应该公开，即使是疫情防控需要公开，也应该妥当保护涉及公民个人隐私的信息。应急状态下公民的个人信息权利可以受到克减，但是并不等于过度限制与无需保护，尤其是事关公民人性尊严的隐私信息需要受到特别保护。人性尊严作为基本权利保障的底线标准，为公民的隐私设定了不可克减的限度。在疫情防控过程中，很多地方政府无限度曝光武汉返乡人员的身份信息，包括家庭住址、身份证号码、手机号等信息，甚至悬赏搜集这些信息，这是对个人隐私的严重侵犯。个人隐私的保护还要求尊重个人信息自决权，除了政府疾病预防控制机构和医疗机构为了疫情防控需要外，任何主体未经信息主体同意不得收集使用个人信息。
四、突发公共卫生事件中信息公开的规则建构
原则的抽象性程度高和确定性程度低，如果缺乏具体规则的细化，必然导致原则的适用性变弱，进而不能有效规范应急状态下的信息公开权。《传染病防治法》《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》都没有就突发公共卫生事件中信息公开提供明确的适用规则。原则具有选择个案规则的导控功能和续造个案规则的定格功能，[34]所以有必要将突发公共卫生事件中信息公开的原则细化为可操作性的具体规则，为行政行为提供合法性指引。突发公共卫生事件中信息公开从危机管理的角度来看是一项系统性工程，而不同于简单的政府信息公开。结合法律规定与地方疫情治理实践，下面分别从信息公开的主体、时间、内容等角度构建明确的操作规则。
（一）建立政府主导的多元主体协同规则
随着风险社会的到来，公共危机的治理不仅仅依靠政府的主导作用，而且需要发挥社会多元主体协同共治的机能，建构一体多元化治理体系。传统的秩序法治陷入了一种“知性思维”，主张通过严格的政治性规则来约束行政相对方，阻碍其对行政管理秩序的破坏。[35]控权法治虽然侧重对公民权利的保护，但仍然是孤立地看待社会治理中的行政主体与行政相对人，二者的关系始终处于对立状态。治理时代的来临呼唤多元共治，回应型法治不同于压制型治理与自治型治理，强调法治的开放性和弹性，追求合作治理以更多地回应社会的需求。[36]那么在应对突发公共卫生事件过程中，作为信息公开法定主体的政府，在统一领导原则的导控下，就需要与其他部门、社会组织、公民等合作实现信息治理。
首先，在行政系统内部，应该以地方政府为主导，强化其他职能部门的专业协同定位，构建一体化的信息公开机制。发生重大突发卫生事件以后，当地政府应该统一调度各职能部门，相关职能部门则在职责范围内进行疫情调查与研判，将信息汇总上报给政府，由政府对信息进行筛查确信后统一公开。这种权力配置模式有利于保持信息公开的稳定性，增强信息公开的实效。此前，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部（以下简称“指挥部”）连续发布两则通告，[37]导致政府公开的信息朝令夕改，严重暴露了多元化信息公开的弊病，无法确保通过稳定的行政命令来应对风险。当然，由政府组建的临时指挥部统一领导，这种非常态化的应急管理机制应对风险的能力也是不足的，未来有必要在政府下设应急指挥部，建立突发事件的常态化治理机制。另外，为了防止“信息出自多门”，上级政府不宜直接通过“领导”的方式发布信息，而应在明确下级政府职责归属的条件下，对相关责任主体提出可行性建议。
其次，在行政系统外部，政府在信息“收集——公开——利用”的整个过程中居于统领地位，其他非政府主体可以在信息公开的前端扮演辅助角色，构建多元化的信息公开机制。按照美国公共卫生事件治理经验，政府必须成为一个国家公共卫生事件的规制主体，但与此同时应充分调动起其他的社会主体参与到整个公共卫生的服务中。[38]就信息收集主体而言，基于功能主义原则，政府的职能和专业性有限，其他主体可以充分发挥专业优势，提供与其职能相适应的信息，如医疗卫生系统、慈善组织、交通运输行业、物资生产供应企业等都应提供突发公共卫生事件相关信息。《突发事件应对法》第38条规定，“县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息”。所以其他非政府组织等社会主体可以在信息的收集过程中发挥功能协同机制，拓宽信息来源的渠道。由此，在权力与权利的协作中，发挥信息治理的资源协同效应。
（二）完善信息公开的时间动态调整规则
由于突发公共卫生事件的风险属性，其疫情信息的公开时间受到风险变化情况和风险认知能力的影响，所以普通的信息公开时限要求无法适用。现行立法对疫情信息公开的时间并没有作出明确规定，《政府信息公开条例》第26条规定政府主动公开的信息自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内及时公开，这个时限过长且不具有可操作性，若适用于疫情信息公开的话，必然贻误最佳防控时机。
在及时准确原则的指引下，突发公共卫生事件的信息公开是一个动态调整的过程，随着时间和风险的变化，应该不断更新信息公开的内容，保证社会主体充分识别风险。在突发公共卫生事件应对过程中，“任何确定和消除动乱的原因而进行的努力，…都是在探索、实验和错误中进行的。它必须在高度不确定的条件下作出决定。”[39]那么在这种不确定性环境下，政府对疫情信息的公开时间规则也应采取动态调整方式，以有效应对疫情的变化。具体而言，包括及时性、定期性与随机性规则。风险信息的时效性要求最高，突发公共卫生事件一旦发生就应该在第一时间公开相关信息，方便社会公众提前作好应对准备。尤其是在风险高速变化的前期，信息的公开要高度及时和频率集中。WHO在处理突发公共卫生事件时的经验值得借鉴，其往往会先客观陈述目前对某些事项的了解还知之甚少，但并不排除第一时间提醒公众予以重视。[40]但是从事件暴发到形成有效信息仍有一定时限，这个时间应该由法律明确规定，否则导致及时性要求落空。定期性规则要求按照固定的时间标准定期公开疫情信息，从而形成一种稳定的公开规则，有利于增强公众对政府危机治理能力的信赖。此次新冠肺炎疫情防控实践中的每日通报相关疫情信息，就可上升为一项常态化公开规则。当然，在未发生疫情的正常情况下，也应该在每年的季节性流感来临之际，公开相应的注意防患事项，以备不时之需。随机性规则要求根据形势变化，随时公开重大疫情信息及应对处理措施。由于疫情客观情况的变化，随时都会出现新的风险，而且对疫情的科学认知能力和防控应对水平也是无法预测的，所以随时公开机制有利于灵活应对风险。
（三）强化风险共担的信息有序共享规则
在不确定性的风险社会中，数据信息的自由流动是应对风险的有效治理手段。只有充分推动政府数据共享开放和开发应用，才能有效发挥政府数据的资源特性和公共物品属性。[41]单个社会主体掌握的信息是有限的，在疫情信息公开的前端，各社会主体协同参与信息的收集，经过政府统一汇总筛查之后就形成了权威的信息和数据集；在疫情信息公开的末端，政府则需要将原始的数据和信息向社会开放，供各社会主体有序共享，实现数据的社会化利用。
根据《欧盟一般数据保护条例》的规定，信息共享是指公共机关对信息进行收集后，按照一定标准存储，进而提供给数据服务企业，由后者对信息进行处理后，传输给机构与个体等用户加以利用。信息链理论表明，数据可提炼出信息，信息是“经加工的数据”。[42]信息与数据是可以实现动态转化的，政府不仅应向数据服务企业共享处理过的碎片化信息，而且要开放原始的整全性数据。2019年10月31日通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要“优化政府职责体系…加强数据有序共享，依法保护个人信息”，这一论断为政府数据共享指明了方向。政府在疫情信息公开的同时，可以将原始的疫情数据向数据服务专业机构开放，通过数据的市场化利用，释放信息资源开放的社会效用，有利于民众获取更精细化的信息服务。于是，政府和市场以信息数据为原料实现协同治理，便于共同应对疫情。[43]在此次疫情信息公开过程中，政府公布的信息都是碎片化的，很难直观地描述整个疫情变动历程。而“丁香园”等专业机构通过大数据技术的加工处理，提炼出数据背后的普遍性特征，对各类数据进行可视化处理，为疫情治理中的病源与感染人群进行精准画像，从而建立高效便捷的疫情监测和预警机制。这种转化的信息更全面清晰，不仅能够预测疫情的发展趋势，还能根据市场需求提供个性化服务。
但是疫情信息共享应有序进行，实现提升疫情信息共享的治理效应与保护个人信息安全的双重价值诉求。风险社会安全保障与隐私保护并重的法理共识和个人信息有序共享的理念具有内在一致性，个人信息的共享以不侵犯个人信息权为前提，应该尊重信息主体对个人信息所享有的权利。在疫情信息共享过程中，涉及到感染者的个人信息时，应当符合个人信息的安全保障标准。[44]按照《网络安全法》第42条的规定，“网络运营者不得泄露、篡改、毁损其收集的个人信息；未经被收集者同意，不得向他人提供个人信息。但是，经过处理无法识别特定个人且不能复原的除外。”一方面，疫情数据共享中的个人信息应当获得信息权利人的授权，保证个人信息的有序共享；另一方面，为了个人信息的去识别性，数据服务专业机构在利用原始疫情数据过程中，往往需要进行匿名化处理，防范个人数据的滥用。
（四）明确功能适当的信息内容分层规则
公法中的功能主义风格关注的是权力运行的功能与效率，[45]在功能适当原则的指导下，既能够限制行政权力的恣意，又能够良好地完成行政任务，实现理性化治理。突发公共卫生事件中信息公开的主要功能就是保障公民的知情权、有效预防风险、保护人民的权益，也有利于促进公民参与社会治理、共同抵抗风险。所以信息公开的内容就应该以社会公众为中心，凡是公众需要的信息就应该公开，无涉疫情防控的个人隐私不得公开。按照信息内容的重要程度，可以建立内容分层的公开规则。
现行法律规范并未明确规定突发公共卫生事件信息的范围和疫情信息的判断标准，《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第32条第2款仅规定突发公共卫生事件和传染病疫情发布内容包括：突发公共卫生事件和传染病疫情性质、原因，发生地及范围，发病、伤亡及涉及的人员范围，处理措施和控制情况，发生地的解除。这些内容当然可以纳入信息公开的范围，但仍需补充完善。首先，预案预警信息是第一位需要对外公开的，具体包括传染病预防控制方案和公众防范措施，传染病的发生、流行趋势以及影响其发生、流行的因素，在疫情暴发流行之前公开该内容有利于人民及早预防风险。其次，疫情信息是公开的关键，包括狭义的疫情信息与疫情关联人员信息。前者包括疫情性质、原因、诊疗方案、发生地及范围，这些信息的公开可以增加公众的风险认知能力；后者包括确诊、重症、疑似、死亡、治愈及密切接触者的性别、年龄、职业、活动轨迹等信息，公布这些信息有利于其他公众充分预防风险。再次是应急处置信息，包括处理措施、控制情况、解除时间以及相应解释性说明，这些信息的公布有利于公众做好应急准备，合理安排未来的生活。最后是其他功能性信息，包括就医渠道、物资供应、出行保障等公众必须知晓的信息，以及相关专业信息的解释性内容。公布前者是为了保障公众的基本生存需要，公布解释性信息是因为普通公民缺乏专业判断能力，通俗易懂的文字才具有可接受性，易于化解大众的恐慌。另外，个人敏感信息概念是联通个人隐私与个人信息的桥梁，个人信息中的“敏感”信息属于个人隐私。[46]为了保护个人隐私，疫情关联人员信息的公开需要“脱敏化”处理，保证个人身份的不可识别性。有学者认为健康信息、身份证件号码、通讯信息、基因信息、生物特征信息、地理位置信息、金融信息、政治意见等属于个人敏感信息，[47]结合信息公开内容的功能适当性，建议不得公开能够识别特定身份的姓名、身份证号、通讯方式和住址、生物特征等信息。
五、对《传染病防治法》第38条的修改建议
由于认知的有限性、社会的变化性与事实的复杂性，再完善的立法机制都难以保证法律规定的尽善尽美。良法仅仅是一种理想的法律状态，“制定法经常支离破碎、考虑不周并且不公正。”[48]尽管《传染病防治法》第三章专门规定了疫情报告、通报和公布制度，但更多的是规范疫情信息在政府系统内部的报告，仅仅通过第38条规定了疫情信息外部公开的主体。这种“内紧外松”的疫情信息公开体制在实践中已经暴露出各种弊端，亟待系统全面的完善疫情信息外部公开制度。而且鉴于《传染病防治法》与《突发事件应对法》的冲突，以及两法关于信息公开的内容规定缺乏操作性，为了应对风险社会中不确定性事件的信息治理需要，应该尽早启动修法程序，维护疫情信息公开法治的合宪性秩序。参照上文讨论的法律冲突协调方案、适用原则与运行规则，主要针对疫情信息的发布主体、原则与内容提出以下修法建议：
其一、在疫情信息发布主体方面，将《传染病防治法》第38条第2款和第3款合并修改为“县级以上地方各级人民政府定期公布本行政区域的传染病疫情信息。”作为第2款。理由如下：首先，降低疫情信息的发布主体级别，有利于发挥地方的权力能动空间，便于地方及时公布信息、采取应急措施，因地制宜的防患突发公共卫生事件；其次，将权力集中于各级政府，可以保证应急权力的统一高效运行，有利于协调整合多元信息资源，实现疫情信息的协同治理；最后，与《突发事件应对法》中信息公开的权力配置保持一致，避免法律之间“相互龃龉”。
其二、在疫情信息发布原则方面，将《传染病防治法》第38条第4款修改为“公布传染病疫情信息应当遵循统一领导、及时准确、风险沟通、隐私保护等原则。”作为第3款。理由如下：首先，现行规定仅有“及时准确性”要求，无法有效约束和规范信息公开权力的运行，构建完整的原则体系可以为执法实践提供方向指引；其次，在疫情防控实践中，由于缺乏风险信息防控的法治理念，导致信息发布主体权力冲突、权利的协同效应不彰、信息流动不畅，发布时间不及时、发布内容不规范等问题，遵循这些原则组合，可以避免疫情信息公开失策。
其三、在疫情信息发布内容方面，在《传染病防治法》第38条后增加一款“疫情信息的内容包括疫情的性质、原因、诊疗方案、发生地及范围，疫情确诊、重症、疑似、死亡、治愈及密切接触者的性别、年龄、职业、活动轨迹等信息，以及其他功能性信息。”作为第4款。理由如下：首先，本款中的疫情信息并不包括预警信息和应急处置信息，因为这些信息在该法其他条文中有规定，不宜整合；其次，现行法律对疫情信息公开的内容没有规定，导致权力裁量空间过宽，实践的结果是要么不公开或者乱公开；再次，明确疫情信息发布的内容，可以增强信息公开的可操作性；最后，之所以将这些信息界定为疫情信息，原因是符合功能适当的风险治理需求，能够有效助推疫情防控。
六、结语
为了应对突发公共卫生事件，防患化解重大风险，政府需要依法履行疫情信息公开职责。在现行法律体系中，由于《传染病防治法》与《突发事件应对法》的冲突，导致疫情信息公开的权力运作不规范，应该在合宪性秩序下优先选择适用《突发事件应对法》。为了有效约束和规范应急状态下的政府信息公开权，政府在疫情信息公开过程中应该遵循统一领导、及时准确、风险沟通与隐私保护等原则。鉴于法律规范的模糊，宜在原则的指引下，明确信息公开的多元主体协同、时间动态调整、内容有序共享与分层规则，实现风险信息的有效治理。此次疫情暴露了现行法律存在的矛盾和疏漏，法律本身也需要根据时代和实践的发展与时俱进，适应风险社会的法治需求。为此，有必要修改《传染病防治法》，完善重大疫情防控体制机制，推进国家公共卫生治理体系和治理能力现代化。
注释:
[1] ［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，张文杰、何博闻译，译林出版社2018年版，第7页。
[2] 参见［美］罗伯特·希斯：《危机管理》，王成等译，中信出版社2004年版，第8页。
[3] 参见汪进元、周维栋：《关于增修<突发事件应对法>中权利限制规范的立法建议》，载《法制日报》2020年3月18日第9版。
[4] 参见韩大元、莫于川主编：《应急法制论 突发事件应对机制的法律问题研究》，法律出版社2005年版，第234页。
[5] 参见王晓君：《政府危机管理法律问题研究》，山东人民出版社2008年版，第29—30页。
[6] 参见［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第19页。
[7] 参见王安鹏：《我国宪法上的紧急状态条款研究》，北京大学出版社2014年版，第148页。
[8] 参见张翔：《宪法与部门法的三重关系》，载《中国法律评论》2019年第1期。
[9] 参见董皞：《论法律冲突》，商务印书馆2013年版，第41页。
[10] 参见乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国法制出版社2000年版，第293页。
[11] ［美］罗斯科·庞德：《法律史解释》，邓正来译，中国法制出版社2002年版，第2页。
[12] 参见杨登峰：《法律冲突与适用规则》，法律出版社2017年版，第212页。
[13] 参见法[2004]96号：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。不能确定新的一般规定是否允许旧的规定继续适用的，人民法院应当中止行政案件的审理，属于法律的，逐级上报最高人民法院送请全国人民代表大会常务委员会裁决。
[14] ［德］G.平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第11页。
[15] 参见杨登峰：《法律冲突与适用规则》，法律出版社2017年版，第248页。
[16] 参见刘志刚：《法律规范的冲突解决规则》，复旦大学出版社2012年版，第104页；杨登峰：《法律冲突与适用规则》，法律出版社2017年版，第249页。
[17] ［美］弗里德曼：《法律制度 从社会科学角度观察》，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社1994年版，第46页。
[18] 参见［德］齐佩利乌斯：《法学方法论》，金振豹译，法律出版社2018年版，第57页。
[19] 参见张帆：《论紧急状态下限权原则的建构思路与价值基础——以我国<突发事件应对法>为分析对象》，载《政治与法律》，2020年第1期。
[20] 参见刘莘：《行政应急性原则的基础理念》，载《法学杂志》2012年第9期。
[21] ［美］德沃金：《认真对待权利》，信春鹰等译，中国大百科全书出版社1998年版，第47页。
[22] 参见周汉华：《起草<政府信息公开条例>（专家建议稿）的基本考虑》，载《法学研究》2002年第6期。
[23] 参见郭春明：《紧急状态法律制度研究》，中国检察出版社2004年版，第232页。
[24] 参见《传染病防治法》第38条、《突发事件应对法》第53、《政府信息公开条例》第6条。
[25] “塔西佗陷阱”是指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，都会被认为是说假话。
[26] ［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，张文杰、何博闻译，译林出版社2018年版，第18—22页。
[27] 参见王炎、汪进元：《110接处警事务的范围界定与运行原则——兼评<人民警察法（修订草案稿）>》，载《法学》2017年第12期。
[28] 参见王锡锌：《传染病疫情信息公开的障碍及克服》，载《法学》2020年第3期。
[29] 参见刘波、杨芮、王彬：《“多元协同”如何实现有效的风险沟通？》，载《公共行政评论》2019年第5期。
[30] 参见陈雄：《宪法基本价值研究》，山东人民出版社2007年版，第190页。
[31] 参见［德］哈马贝斯：《在事实与规范之间 关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第155页。
[32] ［美］理查德·波斯纳：《并非自杀契约 国家紧急状态时期的宪法》，苏力译，北京大学出版社2010年版，第11页。
[33] ［德］康德：《法的形而上学原理》，沈叔平译，商务印书馆2017年版，第44页。
[34] 参见汪进元：《宪法个案解释基准的证成逻辑及其法律控制》，载《中国法学》2016年第6期。
[35] 参见宋功德：《行政法哲学》，法律出版社2000年版，第20页。
[36] 参见［美］P.诺内特、P.塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会 迈向回应型法》，季卫东、张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第81页以下。
[37] 2020年2月24日上午，该指挥部发布第17号通告，其中部分内容规定，滞留武汉外地人可错峰分批出城。当天下午，指挥部又紧急发布第18号通告，宣布第17号通告无效。第18号通告规定，第17号通告“系市指挥部下设的交通防控组未经指挥部研究和主要领导同志同意发布的，现宣布该通告无效”。参见《武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部第17号通告》《武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部第18号通告》。
[38] 参见金成波：《美国联邦公共卫生规制体系及其对我国的启示》，载《中国行政管理》2016年第7期。
[39] ［美］德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，第266页。
[40] 参见世界卫生组织官网，https://www.who.int/zh.（最后访问时间：2020年2月10日）。。
[41] 参见张亚楠：《论政府数据开放立法的路径及其选择——以<贵阳市政府数据共享开放条例>为例》，载《中国行政管理》2020年第2期。
[42] 参见韩旭至：《信息权利范畴的模糊性使用及其后果——基于对信息、数据混用的分析》，载《华东政法大学学报》2020年第1期。
[43] 参见郑磊：《面对疫情，政府数据开放能做些什么？》，澎湃新闻网，https://www.thepaper.cn/.（最后访问时间：2020年2月2日）。
[44] 参见刘艳红：《公共空间运用大规模监控的法理逻辑及限度——基于个人信息有序共享之视角》，载《法学论坛》2020年第2期。
[45] 参见［英］马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第291页。
[46] 参见孔繁华：《政府信息公开中的个人隐私保护》，载《行政法学研究》2020年第1期。
[47] 参见胡文涛：《我国个人敏感信息界定之构想》，载《中国法学》2018年第5期。
[48] ［美］卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆2019年版，第5页。
作者简介：周维栋，东南大学法学院宪法与行政法专业博士研究生。
文章来源：《行政法学研究》2021年第4期。
