一、战略机遇的内涵发生了重要变化

2020年初暴发的新冠疫情，为全人类按下了暂停键。新冠疫情不仅是百年来全球最重要的公共卫生事件，还恰逢旧世界秩序的瓦解和新世界秩序的萌芽。客观上讲，新冠疫情让世界的演化加速，标志着世界秩序正式进入重建阶段。

中国疫情暴发较早，防控相对很成功。面对疫情，中央确定了疫情防控第一的底线，确保人民群众生命财产安全，以“六保”作为2020年全年工作的总基调，取得了举世瞩目的成绩。2020年第二季度中国经济已经开始反弹，全年有望保持2%左右的正增长，有望成为全球主要经济体中唯一保持正增长的国家。

疫情防控和经济增长的成绩，为中国赢得了宝贵的思考时间。展望未来五年，我国经济处于重要的战略转型期。能否适时启动重大经济改革，找到新的经济增长模式，启动新一轮高质量的、可持续的经济增长，不仅事关“十四五”的成绩，还事关党的中长期目标的实现，事关能否在2035基本实现现代化、在2050年全面建成社会主义现代化。

历史洪流如逆水行舟，不进则退。外部环境和内部环境都瞬息万变，战略机遇的内涵在发生变化。冷静的思考和坚决的行动，是中华民族伟大复兴的必要条件。

二、中国发展阶段的基本判断

中国经济发展的现状，是思考未来战略的逻辑起点。目前，中国人均GDP约为10000美元，大约是2000年的10倍，是同期美国的1/6，日本的1/4，比世界平均水平略低。 [2] 这组简单的数据包含了三层信息：

第一，新世纪以来，中国经济获得了长足发展，从一个“人口大国，经济小国”成长为“人口大国，经济大国”，目前已经是世界第二大经济体。

第二，中国依然是发展中国家，人均GDP依然略低于世界平均水平，发展依然是中国经济的主题。

第三，中国的收入水平，离发达国家依然有很大的差距，产业升级、提高收入还有很大的空间。

对于这三层信息，我们要有一个基本的、正确的解读。这个解读既是对过去经验的总结，也有助于思考未来的发展战略。

首先，新世纪以来，中国经济发展的主要驱动力量是克服各种困难和阻力，实现大规模的工业化。对外加入世界贸易组织，加入国际商品市场大循环，对内启动住房商品化改革，带动基础设施建设，同时带动大件消费品等国内消费市场的发展，是过去20年中国经济的基本驱动力。这种驱动力，可以简要概括为“对外入世，对内房改”。

其次，中国虽然已经是第二大经济体，但依然是发展中国家，人均收入甚至略低于世界平均水平。中国是人口大国，幅员辽阔，国内经济发展很不平衡，城乡差距、地区差距很大。城乡和地区差距，既是问题，也是机遇，说明未来经济进一步增长的空间很大。如何用城市带动乡村，用先进地区带动落后地区，既帮助落后，又扶持先进，实现互惠互利、高效发展，是需要认真思考的问题。需要防止的是简单补贴落后地区，补贴低收入人口，不要让落后地区成为先进地区的负担，而是要实现高效协同发展。

最后，中国的收入水平还有巨大的提升空间。中国目前是世界的工厂，拥有世界上最全的工业门类，在世界产业链中占有重要位置。但是，中国面临着产业升级的巨大挑战。只有通过产业升级，提高中国企业的附加值，才能进一步提高收入水平。

三、中国经济转型的底层逻辑：从工业化到城市化

中国经济的现状，特别是结构性特征，蕴含着未来经济发展的大方向。中国经济有两大基本结构性特征。

第一，在产业结构上，中低端制造业发展较快，高端制造业和现代服务业相对滞后。进一步发展的方向是进行产业升级，发展高端制造和现代服务业。

第二，在空间地理布局上，城市化总体水平依然比较低，而且城乡差距很大，城市之间的差距也很大。进一步发展的方向是提高城市化水平，并且提高城市的质量，以高质量的城市化带动农村，带动落后城市。

这两大特征看起来复杂，其实有一个共同的抓手，就是进一步城市化。一方面，通过城市化可以促进创新，培育市场，同时提高效率，节约成本，发展高端制造业和现代服务业。另一方面，通过城市化可以促进要素的合理流动，减小城乡差距，促进区域协调发展。

发展高端制造业和现代服务业有很多措施，包括产业政策、财政政策、金融政策。不容忽视的是，高端制造业和现代服务业终究依靠创新，依靠人才，依靠市场力量的驱动，而城市是孕育市场、孕育人才的最好平台，会助力形成创新高效的生态系统，这是高端产业最重要的土壤。离开了健康的创新生态系统，高端制造和现代服务业的发展就会缺乏持久的动力。

城市生态系统可以促进人才、资金、技术等要素的合理流动，减小城乡差距，促进区域协调发展。2019年8月26日召开的中央财经委员会第五次会议，强调在新形势下，要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局；要发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

这次会议指出，新形势下区域经济发展的基本指导思想，是合理分工、优势互补，发挥各地区的比较优势。这里需要避免的是追求低水平上的平等，失去对高水平发展、对经济效率的追求。对中国这样的发展中大国而言，发展才是硬道理，发展是解决一切问题的大前提。通过提高社会生产力水平，做大社会财富总量，才能真正照顾落后地区。

客观上，我国的经济发展分为上下半场：上半场是工业化，下半场是城市化；上半场是以工业化带动城市化，下半场是以城市化带动进一步的工业化。这一上下半场的分割，有客观的历史原因。

我国是后发国家，在经济起飞的早期可以通过引进先进国家的工业技术和经验，实现快速的工业化。1998年启动住房商品化改革，2001年加入世界贸易组织，这一内一外两大措施加速了中国的工业化；工业化的发展，带动了城市化，这是经济发展上半场的基本动力机制。这一时期的城市化是被动的，是被工业化带动的。而且，由于户籍制度的约束，基本公共服务的不配套，城市化是滞后于工业化的。工业化超前，城市化滞后，是目前我国经济发展的一个基本特征。

随着收入的提高和初级、中级工业化的基本形成，后发优势的力量开始消退，更加需要依赖自发的创新动力。这时候，城市作为创新生态系统的作用就越来越重要。只有在城市的创新生态系统中，交易成本才会不断降低，人才才会层出不穷，创新才会不断发生，我们希望的高端制造和现代服务才会有坚实的基础。城市不仅能留住人才，还能不断孕育人才，是人力资本的最好容器和摇篮。

从产业角度看，高端制造业和现代服务业是一体的。高端制造离不开高质量的创新、研发和售后服务，这些可以归入现代生产性服务业的范畴。现代服务业还包括教育、医疗、通信、娱乐等生活性服务业。不管是生产性服务业还是生活性服务业，都离不开城市特别是大城市的发展。中小城市和偏远乡村是不可能大规模发展顶尖的生产性服务业和高质量的生活性服务业的。

因此，经济进一步发展的大方向，就是推进城市化，增强中心城市和城市群的经济和人口承载能力，促进资金、人才、劳动力等生产要素在更大范围内的流动，优化资源配置，让城市成为人才、创新、科技的摇篮，提高全社会的财富创造能力的同时，促进收入更加合理地分配。

四、“二次房改”与“二次开放”并举，推动新一轮经济增长

思考当前的改革措施，要借鉴过去的成功经验。面对新冠疫情，面对大幅的经济减速，理想的政策，是在促进短期经济复苏的同时，夯实长期经济增长的基础，这同时有利于长期社会综合治理的改善。

2020年已经出台的政策，可以分为三类。一是以保障民生、扶持中小微企业、帮助抗疫企业为主的政策，这些政策可以帮助缓解经济病痛，但是谈不上从根本上培育长期经济发展的潜力。二是扩大基建的政策，这些政策可以对抗短期经济下行，同时对长期增长潜力也有好处。但是，目前我国基础设施存量已经比较大，基建扩张空间不大，扩张太快容易形成低效建设，操作不当容易产生副作用。三是支持科技产业的政策。科技进步是未来产业升级的核心，这类政策的方向毋庸置疑。但是科技产业依赖于技术进步和产业自身的发展规律，速度不可控。科技战略主要是长期发展战略，需要防止依赖长期战略解决中短期问题。

以史为鉴。我国不是第一次经历大幅经济减速，也不是第一次经历严重公共卫生事件。1998—1999年的经济大幅减速和2003年的非典疫情，可谓前车之鉴。当时为了对抗经济下行，我国推出了两大改革措施：一是对内推出住房商品化改革，以此带动基础设施建设和国内消费品市场的发展；二是对外加入WTO，扩大对外开放，加入全球商品流动市场。这两大改革，形成了对内对外的双轮驱动，为经济注入强大动力。

2003年，中国暴发了非典疫情，但是对经济总体影响不大。中国之所以能够快速走出非典疫情的影响，与当时的两大经济动能有关。对外，中国刚刚加入WTO不久，出口企业活力旺盛；对内，住房商品化改革刚刚启动，动能正在上升。两大经济动能合力，秒杀非典疫情的经济影响。

当下，中国经济动能不足，要想扭转不利局面，必须找到同等级别的对外、对内改革措施，既注入短期经济活力，又为中长期增长打下基础。

对外，要以“二次入世”的力度，扩大对外开放。

对内，要以“二次房改”的气魄，启动新一轮住房改革。

“二次入世”的政策抓手，是以新出台的《外商投资法》为基础，引进外商投资，扩大服务业开放，扩大金融业开放，引进国外先进生产要素，促进科技研发、智能制造、现代服务等行业的发展，发展高端制造和现代服务业。

“二次开放”的实质，是“向内开放”。过去的开放，是“向外开放”，是商品走出去，把国内的生产要素与国外的商品市场相结合，借此实现快速的工业化。这次的开放，是“向内开放”，把国外的生产要素引进来，与国内市场潜力相结合。现在中国经济的短板是国内服务业市场，包括科技研发和技术创新市场。市场在国内，就要求“向内开放”。

“二次房改”的政策抓手，是大规模建设安居房，让流动人口在城市里安居乐业，启动农民工市民化。每年兴建1000万套安居房，套均面积50平方米，套均投资100万元，每年直接投资10万亿元，一举解决短期经济增长问题。

时隔20年的“二次房改”，与“一次房改”既有历史的延续性，也有重要的区别（见表1）。过去的增长，以初级工业、中低端制造为龙头，以城镇化为载体；未来的增长，以智能制造、现代服务、科技研发为龙头，以都市化为载体。城镇化是城市化的初级阶段，都市化是城市化的高级阶段。

表1 “一次房改”和“二次房改”的区别

五、“二次房改”的短期、中期和长期战略利益

在对外“二次入世”的同时，对内启动“二次房改”，是一举三得的政策抓手，短期、中期和长期都有战略性的利益。

（一）短期看，能够快速复苏经济

安居房建设将带来大量投资。在大都市、都市圈和核心城市，每年兴建1000万套安居房，同时带动大量关联投资和生产，一举解决短期经济增长问题。初步匡算，每平方米要投资2万元，其中土地费用1.6万元，工程费用0.4万元。这是因为主要选址是在大都市、都市圈和核心城市，所以土地费用较高。

大都市、都市圈、核心城市是未来城市化的发展方向，投资的大方向不会错。每年浩浩荡荡的农民工大潮和春运大潮，就是这个发展方向的历史注脚。

党中央的会议文件，已经多次认可、确定了这一大方向。2019年8月的中央财经委员会第五次会议和2019年底的中央经济工作会议，都明确提出增强中心城市和城市群的经济和人口承载能力，“要加快落实区域发展战略，完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势”。

安居房建设，与“房住不炒”的政策基调高度一致，是坚持“房住不炒”的有力保障。安居房与房地产调控配合，可以很好地满足中低收入家庭和外来人口的居住需求。安居房会大量增加房屋供给，从根本上改变房屋供求不平衡的局面，抑制购房恐慌，从根本上杜绝炒房。

大规模的安居房建设，可以帮助中低收入家庭实现财富积累，帮助全社会形成数量庞大的中产阶层，这是未来社会稳定的基础。

（二）中期看，能保障未来10~15年的经济增长和社会稳定

过去的经济增长方式不可持续，这早已成为共识。不推动基础性的改革，激发经济增长的新动能，就不能排除经济失速的可能性。不要以为经济下滑一定是渐渐地、缓慢地，没有新的动能支撑，经济下滑可能是断崖式的，可能会引发社会不稳定。

未来10年每年兴建1000万套安居房，其间的经济增长就有了保障。由此带来的直接投资和配套投资，以及产业联动效应，是未来10年经济增长的基本保障，将有力托住经济增长的下限。

同时，在对外开放的配合下，大力发展高端制造、现代服务、科技创新产业，将拔高经济增长的上限。双管齐下，则可以保住未来10~15年每年5%以上高质量的经济增长，到2035年经济再翻一番，为基本实现社会主义现代化打下坚实的经济基础。

（三）长期看，彻底打破城乡二元结构

未来10年每年兴建1000万套安居房，则可安置2亿农民工，把2亿农民工转变为新市民，加上其子女共新增约3亿新市民。同步进行的商品房建设和其他流动人口市民化，还将形成约1亿新市民。用10年时间，产生约4亿新市民，市民总量从现有的6亿增加到10亿，一举打破城乡二元结构，解决过去40年未能解决的历史遗留问题。

城乡二元结构是我国的基本社会结构。在渐进改革的过程中，城乡二元结构有其历史的合理性。随着经济发展和城市化的推进，城乡二元结构越来越成为社会进一步发展的阻碍，成为国家现代化的阻力，成为提高社会综合治理能力的负担。只有消解城乡二元结构，才有可能实现社会治理的现代化，才有可能实现党的中长期战略目标。

采取有力措施，消解城乡二元结构，将一举奠定中国现代化的基础；不消解城乡二元结构，国家治理现代化就是一句空话。

六、“二次房改”怎么改

“二次房改”的基本方向是引导农民工市民化，消解城乡二元结构。

“二次房改”的基本思路是“政策定方向，市场为主体”，即政策部门确定方向，让市场机制发挥作用，既保证方向的正确，也保证任务的实现。

“二次房改”的政策抓手，是在大都市、都市圈和核心城市大规模建设安居房，引导农民工市民化，完成从城镇化到都市化的历史转型。

初步考虑，作为“二次房改”抓手的安居房政策，有10个基本要点：

第一，购房资格：面向所有无房人口，以就业地缴纳社保为唯一标准，不歧视无户籍、无学位人口。

第二，户型设计：针对中低收入新市民群体，以40~60平方米的小户型为主，和商品房相互补充，形成完整的住房市场。

第三，房屋销售：用商品房的方式销售，加速资金回笼，形成资金闭环，而不要用租赁房的思路。租赁房的运行成本太高，而且不利于增加居民财富，藏富于民。

第四，购房贷款：遵守商业可持续原则，首付不低于20%，贷款利率可以适当优惠。

第五，城市选择：应主要选择在大都市、都市圈和核心城市，不能选择中小城市。以人口流入为标准，按照人口流入数量选择城市和分配安居房名额。

第六，区位选址：应在较好区位选址，便于新市民上班，不能在远郊区，否则会增加通勤成本，形成新的浪费。

第七，开发建设：应商业化运作，政府筹集土地和监管，优质大型房企主导开发。

第八，土地来源：把大城市内部的低效工商业用地、科研用地转化为安居房用地，并通过发行特别国债补充土地出让金，调动地方政府的积极性。

第九，社保跟人走：要把新市民社保转入落户城市的社保体系，社保资金统一划拨和管理。要采取“有档次之差，无身份之别”的渐进思路，逐步提高社保水平。

第十，大力兴建学校、医院、商业等配套设施，提高基本公共服务质量和可得性。

大城市的安居房建设，与小城市、乡镇的集中居住点建设并不矛盾。大城市的安居房是解决外出流动人口的市民化问题，集中居住点是解决留乡人口的集中居住、土地节约问题。

[1] 本文作者徐远系北京大学国家发展研究院教授。

[2] 2019年世界人均GDP为1.14万美元，美国为6.51万美元，日本为4.02万美元，中国为1.03万美元。数据来源：世界银行。