党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国,持续深入推进司法体制改革,以司法责任制为核心的基础性改革取得实质性进展。虽然员额法官较改革之前的法官总数有所减少,但司法人力资源向审判一线更加集中,院庭长办案比例也显著提升,审判力量进一步增强。但即使如此,长期困扰人民法院的“案多人少”问题并没有得到根本缓解,需要通过深化司法体制综合配套改革,系统地从制度上加以解决。从近年来人民法院受理案件的总数可以看出端倪,2006年各级人民法院受理案件810.9万件,2014年受理案件1566.2万件,2015年受理案件1952.6万件,2016年受理案件2305.2万件,案件增幅巨大。2017年案件仍然延续了大幅增长态势。在公正审理案件的同时,实现高效结案,让当事人及时感受到公平正义,是各级人民法院追求的共同目标。而破解案多人少难题,是实现这一目标的重要前提。
针对案多人少问题,要靠改革的办法解决,而不能简单靠增加人员。改革的办法,主要是指体制创新和技术革新。因此,解决案多人少,主要有3条路径,一是通过体制创新,优化资源配置,提高纠纷解决质效；二是通过提高法院工作人员特别是审判人员的素质和能力,提高工作质效；三是通过加强智慧法院建设以及信息技术与审判全面融合来提高办案效率。笔者拟从深化司法体制配套改革、优化审判资源配置的角度,从七个方面分析解决案多人少问题的制度化综合配套改革思路,以供改革决策时参考。
第一,对部分民商事案件设置调解前置程序。《最高人民法院关于深化多元化纠纷解决机制改革意见》提出探索建立调解前置程序,探索适用调解前置程序的纠纷范围和案件类型。要求有条件的基层人民法院对家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷,在征求当事人意愿的基础上,引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解。关于调解前置程序的设置,需要站在社会纠纷解决的全局高度去谋划,要有大调解的思维,充分发挥基层人民调解的作用,对于婚姻家庭、相邻关系等民间纠纷,可探索设置人民调解前置程序,但要注意保护人民群众的诉权。在之前的纠纷解决中,设置过若干调解前置程序,具有一定的强制性,被指责限制诉权,后逐渐废止。为保护人民群众的诉权,建议设立人民调解前置程序时,设定一个期限,超过期限群众即可到人民法院起诉,进而解决限制当事人诉权的问题。未来修改民事诉讼法时,可建立法定调解前置制度,改变需要当事人双方同意方能启动调解的做法,规定特定类型的纠纷实行法定前置调解,非经调解不得进入诉讼,如劳动争议、交通事故赔偿、医疗纠纷、环境污染纠纷等。当然,前置调解并非“强迫调解”,只是要求当事人先走调解程序,调解不成再进入诉讼。
第二,赋予行政机关对相关民事争议解决和处理的权力。党的十八届四中全会提出,健全行政裁决制度,强化行政机关解决与行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。我国行政机关处理民事纠纷制度有着长久的历史,积累了比较丰富的经验,对于及时解决民事纠纷,维护社会经济秩序,保障社会安定起了重要作用。行政机关处理相关民事纠纷具有优势,可以及时有效地解决当事人之间与行政业务相关的民事纠纷,而且行政机关处理民事纠纷程序简便、迅捷,有利于减轻当事人诉累及经济负担,也有利于调动行政机关工作人员的积极性,促使其依法行政,提高行政管理效率。为便于行政机关处理相关民事争议,建议全国人大在未来立法时概括赋予行政机关这一权力,支持行政机关对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件开展行政调解工作,支持行政机关通过提供事实调查结果、专业鉴定或者法律意见,引导促使当事人协商和解,支持行政机关依法裁决同行政管理活动密切相关的民事纠纷。对于行政机关处理的民事争议结果不服的,可以分别不同处理方式提供救济途径:对于调解不成或不能达成和解的,可直接向人民法院提起民事诉讼,对行政主体的裁决行为不服的,可以考虑在行政诉讼中设置“当事人诉讼”,行政机关不必作为一个必须到庭的当事人参加诉讼,但要受法院裁判的约束,且作为曾经的纠纷处理者应当将调查取证的材料移送到法院。
第三,完善民间行业组织的调解职能。党的十八届四中全会提出,加强行业性、专业性人民调解组织建设。随着我国改革进入攻坚期和深水区,社会稳定进入风险期,各种矛盾纠纷多发易发,影响社会和谐稳定。特别是在医疗卫生、劳动争议、环境保护等行业、专业领域的矛盾纠纷,如果不及时化解,将会影响社会稳定。进一步加强行业性、专业性人民调解工作,积极推动人民调解向这些领域延伸,依法及时化解矛盾纠纷,充分发挥人民调解在社会矛盾纠纷调解体系中的基础性作用,对于创新社会治理体系、提高社会治理能力,维护相关行业领域正常秩序、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定具有重要意义。2016年,司法部、中央综治办、最高人民法院、民政部制定印发了《关于推进行业性、专业性人民调解工作的指导意见》。为充分发挥行业组织的调解作用,可针对部分民商事案件,设置行业组织调解前置程序,行业调解不成功的再向法院起诉。为防止前置程序成为妨碍诉权行使的障碍,有必要设置调解的期限和相关配套制度。
第四,在严格落实立案登记制的前提下进行必要的起诉条件审查。实施立案登记制,确保符合法定条件的起诉“有案必立,有诉必理”,并不是说法院不进行任何审查,只是不进行实质审查,起诉形式要件的核对仍然是前提。目前,民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法、国家赔偿法等法律和司法解释已经对民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行申请和国家赔偿申请的受理条件作出明确规定,在立案环节要认真落实这些规定要求,进行必要的形式审查,防止因实行立案登记制而走向另一个极端,疏于形式审查,造成审判资源的浪费。因此,既要坚持立案登记制这一基本原则,防止设立土政策非法限制人民群众的诉权以及因过度审查和实质审查而越俎代庖,同时必要的形式审查仍是不可或缺的。
第五,探索赋予人民法院派出机构独立审级功能。2016年,全国基层法院的派出法庭承担了大量案件审判任务,这些案件如果都进入到二审程序,当事人的诉讼成本和人民法院的司法成本会显著增加。要充分立足我国国情,在进行深入调研、充分论证的基础上,关注在基层法院设立上诉庭来审理针对人民法庭裁判上诉案件的相关研究。无论中国古代还是在国外,同一个法院设置不同的审判组织完成不同的审级,是客观存在的,也是可行的。特别是随着司法体制改革的不断深入推进,司法责任制得到认真实施,人民法庭也有审判团队,可以独立办案,基层法院不能干预案件审理。而且在派出法庭一审,到基层法院二审,也能方便群众诉讼,减轻群众诉累。因此,在基层法院设立上诉庭审理派出法庭审理后上诉的二审案件,在理论上并无障碍,在实践中也是可行的。
第六,采取有力措施完善级别管辖制度。我国民事诉讼法按照案件性质、简繁程度、影响范围三个因素,确定民商事案件管辖法院,以保证诉讼的顺利进行和审判质量,也为当事人选择受诉法院提供依据。但是,随着经济社会的发展,现行民商事案件级别管辖制度逐渐暴露出一些不足:案件标的额虽大但案情简单的民事案件增多的趋势日益明显,继续单纯地按照标的额划分级别管辖,将会增加当事人诉讼成本,也会使高级人民法院陷入繁重的案件审理工作中,难以发挥指导下级法院工作的职能；婚姻、家庭、交通事故等民事案件,纠纷发生地法院调处矛盾具有便利和优势,以标的额划分级别管辖不利于纠纷的化解等。因此,《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》提出,进一步改革民商事案件级别管辖制度,科学确定基层人民法院的案件管辖范围,逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法。《最高人民法院关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》明确提出,婚姻、继承、家庭、物业服务、人身损害赔偿、名誉权、交通事故、劳动争议等案件,以及群体性纠纷案件,一般由基层人民法院管辖。要认真落实意见和通知要求,结合司法实践进一步加强研究,进一步健全级别管辖制度。
第七,充分发挥各级法院审判监督庭的作用。随着经济社会发展和人民群众法治意识的增强,人民法院受理案件数量连年攀升。从法院级别来看,案件增长幅度在不同级别法院之间呈现“倒三角”特征。最高人民法院案件涨幅最高,特别是近两年,2015年最高人民法院受理案件同比涨幅为42.6%,地方各级法院涨幅为24.7%；2016年最高人民法院受理案件同比涨幅为42.3%,地方各级法院涨幅为18%。案件连年大幅上涨给法院带来新挑战。设定审级制度的目的,一是监督纠错,保障当事人合法权益；二是统一法律适用。基层法院侧重纠纷解决职能,关注事实问题；上级法院偏重法律统一适用功能,更加关注法律问题。因此,一般来说,法院层级自下而上法官人均办案数量应当越来越少,审理内容愈加精简。但是,目前“倒三角”的增长态势不仅给高级人民法院和最高人民法院带来巨大的办案压力,而且影响了当事人权利救济的实效性。解决这一问题的思路是,充分发挥法院审判监督庭的作用,当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的可到原审法院审监庭申请再审,对再审结果不服的,可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。这样一来,通过不断加强中级、高级法院的审判监督职能,促进纠纷在法定程序内得到妥善解决,实现实体正义与程序正义的统一,努力实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标。
法制日报2017年11月22日
