作者简介：唐大杰，赛意企业研究所研究部主任，武汉大学财税与法律研究中心客座研究员

受出生率下降、人口老龄化和经济机构变化的影响，我国养老保险的可持续发展出现困难。社科院世界社保研究中心的《中国养老金精算报告2019-2050》显示，养老金到2035年将耗尽累计结余，之后将出现入不敷出现象，我国养老保险将出现可持续性危机[ 由于我国社保体系中的养老保险设计过于复杂，本文以社会保险制度下的城镇职工基本养老保险为主要讨论对象。]。

宪法规定国家建立健全社会保障制度，退休人员的生活受到国家和社会的保障。国家解决养老保险可持续问题，为国民提供必要的社会保障是国家责任。因此，实现养老保险全国统筹成为急迫任务。在统一规则和程序下的全国统筹，实现基本养老保险的统一收支，参保人的缴纳和领取可以在全国无障碍完成。全国统筹能最大限度放大社会保险互助共济功能，按照大数法则，在整个社会的范围内统一筹集和调剂使用资金，依靠全社会的力量均衡负担和分散风险，社会保险覆盖范围越大，抵御风险的能力也就越强[ 何文炯：《社会保险须增强互助共济性》，《中国社会保障》，2017年 第9期]。其积极意义有三：一可以平衡基金收支，增强养老保险的可持续性；二能提高参保人权益便携性，有利于劳动力自由流动；三为实现社会福利的普适化、全覆盖的总目标奠定基础。

党的十九大提出“尽快实现养老保险金全国统筹”的要求。2020年全国基本养老保险实现了省级统收统支。李克强总理在今年的政府工作报告中提出，2021年将推进基本养老保险全国统筹，完善全国统一的社会保险公共服务平台。在十四五期间内，实现基本养老保险全国统筹。

在笔者组织的研讨会上有学者指出，在近年加速实现全国统筹的过程中，也遇到了不少问题，具体表现在：（1）现行统筹制度下地区间缴费负担不公，责任分担失衡，损害制度的公平性。（2）地区之间的保险基金不能互相调剂使用，大大弱化了养老保险互助共济的作用，制约基本养老保险制度的可持续性，各级财政的负担不能解决。（3）养老保险权益的转移接续困难，提高了地区间尤其是省际间人力资源流动的交易成本，降低了制度的效率。（4）目前多数的省级统筹名不符实，大多省份采取缴纳省级调剂金办法，实际上仍然是市级统筹，制度碎片化现象严重，管理成本高昂。（5）省级统筹是省级政府管理养老保险资金，中央政府承担养老保险收支缺口补贴的机制，是一种责、权、利不衔接的管理体制，蕴含着道德风险。（6）低级别统筹不利于集中资金开展投资运作，基金保值增值难，威胁到整个制度的可持续性。

这其中，地区间财政关系和养老保险权益的流动性损失是关键问题。

养老保险权益存在流动性损失，转移接续问题亟待解决

参保人员因在不同的养老保险项目间进出，或在不同的统筹区域间流动而失去养老保险权益，便产生了流动性损失。

职工在甲地工作，公司在甲地参保，如果该职工转换到乙地工作，就会产生养老保险的跨地区转移接续问题。目前，职工的转移接续还存在较多障碍，办理手续比较麻烦，造成了养老保险的权益损失。德国和加拿大的数据实证分析均表明，“流动性损失”使劳动力的流动性降低，且养老金流动成本越高工作转换或流动的可能性越低[ 路锦非、王桂新：《养老金权益流动性: 西方脉络、中国图景与政策实践》，《复旦学报》，2019年第5期]。这种“流动性损失” 降低了劳动者的流动意愿，导致雇员因此放弃流动的机会，进而阻碍人力资本流动，影响经济的活力。

我国基本养老保险的转移率极低，只有 15% 左右[ 褚福灵：《职工基本养老保险关系转移现状的思考》，《社会保障研究》2013 年第 1 期]，而大多数流动人口转续不成功则只能被迫断保，一度引发大面积的“退保潮”。2017年，中国断保5500万人，基金少收入5300亿元。从2010年到2017年断保少缴达24000亿元。这种为了获取流动自由干脆放弃养老保障的激烈做法，从反面证明了养老保险制度对劳动力流动的负面影响[ 同注3]。有海外学者研究发现，在中国流动劳动者养老金计划的极低参与率的主要原因是对养老权益流动性的担心，即缴费多年后流动或返乡能否获得回报，有超过50%的未参与样本是出于这一担忧[ Nielsen I．，Nyland C．，Smyth Ｒ．，Zhang M．＆Zhu C．J．，“Which Ｒural Migrants Ｒeceive Social Insurance in Chinese Cities? Evidence from Jiangsu Survey Data，”Global Social Policy 5(2005):353–81．]。

地方政府间财政博弈造成养老保险流动中的制度性障碍

在“分灶吃饭”的财政体制下，普通的劳动力自由流动被地方财政博弈所绑架。在养老保险的转移接续中，现行制度设计使得流入地负债、流出地获利，扭曲了流入地和流出地政府的行为，事实上存在地方政府间的养老责任推卸现象。难怪会频频出现以阻碍养老保险关系转入为目的的地方“土政策”。

对迁出地而言, 一旦劳动者转走养老保险关系或者退保, 他们的统筹基金就留在了当地 , 同时也缓解了未来该地养老的负担 , 可以从中受益。对迁入地而言, 政府则不愿轻易接纳一个未曾对当地统筹基金做过贡献 ,却要当地来承担养老责任的参保人。对那部分责任不清而数额较大的基础养老金 ,每个统筹地区都不愿承担 。政府这一“经济体”对基本养老保险关系转移的制度壁垒也就应运而生[ 杨风寿：《我国社会保险关系转移和接续问题研究》，《中国人口·资源与环境》 2010 年 第 20 卷 第 1期）]。

由于存在这个坚固的地方利益壁垒，真正实现全国统筹的难度实难预料。反思多年来艰难推进的省级统筹，虽然出台了数十个政策文件，但实施并不顺利，至今也仅实现了省级的“统收统支”，而这个“统”的内涵还十分模糊。

社保管理体制漏洞，也成为全国统筹的障碍

不可忽视的是各地养老保险管理部门存在管理不善，工作人员违法犯罪行为屡见不鲜的现象。有的工作人员利用工作之便，伪造参保人身份，骗取退休金。

2013年王某某利用任某县城乡居民社会养老保险管理中心副主任的职务便利，采取伪造863人虚假养老保险名单的方式骗取国家养老保险金。（河南省新乡市中级人民法院刑事判决书<2014>新中刑一终字第138号）

承德市社会保险局综合科科员白某某，2010年6月份至2013年初，白某某虚构多人已在丰宁满族自治县社会保险局投保的事实，利用虚假的基本养老保险关系达248人。（河北省承德市双桥区人民法院刑事判决书<2018>冀0802刑初30号）

还有的工作人员以所在职务为幌子，欺骗不合资格人员参保，诈骗巨额资金，造成严重不良社会影响。黑龙江省高级人民法院刑事裁定书（2016）黑刑终155号记述了某区社保局王某等人诈骗92人，非法获利600多万元的犯罪事实。在司法裁判文书网上与社保相关的贪污犯罪、社保诈骗犯罪相关案例有21宗。

2019年9月29日人社部发出《职工基本养老保险关系转移接续有关问题的补充通知》中列举了一些不法行为——“欺诈骗保、失职渎职等行为”，“地方违规出台一次性缴纳养老保险费政策”，“社会保险经办机构工作人员违规操作、提供不实书面承诺书、参与伪造相关法律文书等材料”，这也间接承认了地方管理部门中存在的种种问题。

由于我国养老保险制度设计主动权一直下沉到区县级，在收支管理、养老金待遇以及养老金投资管理，基层政府有极大的自由度。从上述的违法犯罪行为可以看出，在政府治理能力薄弱的基层更容易滋生腐败和犯罪行为。如果在完善制度建设，打击违法犯罪，清理虚假账户和骗保以前，匆忙实现全国统筹，会掩盖地区养老保险设计和管理上的弊病，掩盖管理部门的腐败，制度漏洞，相当于要为过往不完善的治理埋单。

借鉴欧盟经验实施分段统筹，消除劳动力自由流动的障碍

一般认为，养老保险的全国统筹是包括统收统支、统一规范待遇、统一平衡基金收支的“大统筹”。而上述全国统筹的难点，主要表现在“统一产品”上，即由全国统一制定收支标准、养老待遇，以及养老保险基金的全国统收统支。笔者认为，若要实现全国养老保险的大统筹，应首先放弃“统一产品”和“统收”这个最大的难点，而是采取“四两拨千金”的方法，先解决养老保险的权益流动性损失问题，实现平滑的转移接续和养老金“统支”。

为了有效解决成员国公民跨成员国流动带来的社会保障权益的便携性问题，欧盟于2004年简化了解决成员国公民在欧盟区内的流动养老保险的有关规定，实施“社保开放性协调机制”。该规定的核心是落实同等待遇原则，确保流动人员在不同成员国内享有与其他人员同等的养老金权利，实现最便利的权益转移。其主要遵循三项原则：

一、在从业地参保。成员国公民在从业地参加养老保险并缴费。当成员国的公民从成员国A到成员国B就业时，将退出A国的养老保险，参加B过的养老保险。二、一地参保原则，同一时间内只参加某一国的养老保险。三、期限累加原则。某项养老金权益对受益人的资格条件有规定时，主管机构应把受益人在其他成员国的缴费年限、居住年限或工龄等考虑在内。凡参保人有缴费记录的成员国，都需承担与参保人在该国的缴费期限相应的养老金责任。（见下表）

邓飞北根据European Communities(2005)相关内容整理制作，引自：邓飞北，《便携性损失与农民工养老保险制度创新》[ 邓飞北：《便携性损失与农民工养老保险制度创新》，文献来源：社会保障问题研究——和谐社会构建与社会保障国际论坛论文集 2007.]）

美国的部分大企业针对企业年金权益的便携性问题，成立了企业年金联合结算中心portability cleaning house，自发形成了权益流动市场。

我国应借鉴欧盟经验，尽快实施“分段统筹模式”，采取一地参保、期限累加、分段计算统一支取的原则，保障参保人权益，消除劳动力自由流动的障碍。

什么是分段统筹？简要地说就是：同一时间内只承认一份保险，分段的多地保险期限累加，达到法定参保年限（15年）后有权统一领取养老金，各地按比例支付养老金。也就是把养老保险“产品化”，将每一个地区相对独立的养老保险视作一款产品，参保人的缴费期限可视同为购买了一定份额的保险产品。而他的“投资回报”则是这些分段购买产品的总和。

在分段统筹模式下，参保人的跨区域流动不需要办理转移接续关系，“流出方”社保机构不需要向“流入方”转移资金、结清保险权益，只需承担参保人退休后的部分支出责任，其比例为缴费年限的占比。全国所有社保机构都承认参保人在全国范围内参保的年限。只要多个参保阶段的时间合计达到15年（180个月），即可满足条件。待参保人达到退休年龄后，可以在其任何一个参保地申请领取养老金。养老金的计算方法是，每个参保地的养老金与时间比例的乘积相加数。

国家社会保险公共服务网站在 2019年9月15日正式上线。随着互联网、信息技术高速发展，国家有能力实现一个平台的统一办理，全国统一社保卡号，对应一人一个养老金银行账户。而各地支出方也有能力通过网络平台，向参保人账户支付退休金。

诚然，分段统筹仍未解决各地养老保险可持续性问题。地方养老保险的可持续性危机，是地方经济综合表现的结果，也是地方政府社会治理能力的反映。强制全国统筹，可能会让经济发展良好，基金盈余的地区蒙受损失，借以换取短期平衡，但实质上并未解决社会治理、经济发展的根本问题。但这已超出了本文的叙述范围，笔者无意展开。

养老保险全国统筹几乎牵扯了养老保险制度改革的全部问题，想要毕其功于一役似乎不可能。而采取分段统筹模式，可以较小的代价顺利解决养老保险的转移接续问题，维护参保人的基本权益。制度设计者们可以转而将关注重点放到系统性改革设计上来。

延迟退休、充实个人账户、平衡地区和身份待遇差异、发展第三支柱甚至医疗保险改革等都是社会保险的重点，也都是难点。养老保险的缺口不管是隐性债务还是转轨成本，都不应该简单归结为上级财政部门直至中央政府兜底解决。而应该用产品化视角，采取独立的市场化运作进行化解，以便在社会保险制度总体改革方案下实现独立运作，收支有据，精算百年，将我国的养老保险建成全民信赖的美好生活的压舱石。只有这样，才能顺利实现十四五规划的要求，“改革完善社会保险制度 ，加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”。

（本文首发于《中国改革》2021年第3期）