3月5日，李克强总理在2019年政府工作报告中把养老保险改革内容放在减税减费的章节中，提出下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例至16%，并稳定现行的征缴方式，搁置了去年社保由税务部门征缴的安排。总理接着又要求加快推进养老保险省级统筹改革。相比去年，养老保险的统筹级别和紧迫性也有所降低。一方面，政府为了激发企业活力，减轻企业负担，直接降低养老保险的费率；另一方面，却放缓了养老保险的改革步伐。这样的安排到底意味着什么？

一、中国的养老保险改革面临空前复杂的困难

当前，中国的养老保险改革正面临空前复杂的困难。养老保险的管理分散、统筹层次低，导致共济性差，福利成本过高；养老金待遇地区间差异过大，养老保险存在身份差异、职业、户籍差异；面对人口结构性变化，养老基金收入增长减缓，支出增幅上升，预计到2030年出现收不抵支；养老基金的个人账户空转，参保人缴费遵从度低，脱保现象有上升趋势；社会保障基金管理的制度混乱，投资效率低下，养老保险制度可持续性受到质疑......这里的很多问题彼此因果的，有些因素叠加发酵，严重损害了政府提供全民福利的信用，严重障碍了中国社会保险的深层次改革。

《中华人民共和国宪法》规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”国家有责任为公民提供必要的社会保障。养老保险、医疗保险等社会福利是现代国家对公民的义务，是国家合法性的基础之一。

可持续性受到质疑

宏观层面看，根据人社部提供的数据，截至2018年全国基本养老参保人数达到9.42亿人，覆盖率进一步提高。职工养老和城乡居民养老两项基金总收入为53953.39亿元，同比增长18.2%，两项基金总支出47081.94亿元，同比增长16.5%。期末结余57073.45亿元。比去年增长了13.69%。静态来看，养老保险基金结余在扩大，养老保险的支付是有保障、可持续的。

根据L Wang,D Béland等（2014年）对中国养老金“缺口”的研究发现，养老基金逐年快速增长，直到2045年出现拐点，当年养老基金缺口达到32729.2亿元最高峰，2045年之后缺口逐年减少。

近几年的全国基本养老保险收支都是依靠财政补贴维持平衡的。根据刚刚由全国人大审议通过的《2019年财政预算》，财政对社会保险基金的补助已达到16776.83亿元，相当于2008年的10倍。其中对基本养老保险基金的补助从2010年的1910.35增长到2017年的4641.7亿元，复合增长率达到11.74%。如果撇除财政补贴因素推算，2018年当期结余为-2561.5亿元，到2022年为-5335.8亿元。可以说，养老保险基金运营的前景并不乐观。

地区差异巨大

养老保险的省际差异巨大，逐渐呈现两极分化现象。据中国社会科学院世界社保研究中心发布的《中国养老金精算报告2018-2022》显示，省际之间养老保险基金不平衡的问题越来越突出，基金结余主要集中在广东、北京等东部地区，累计结余最多的7个省份占全部结余的三分之二，而辽宁、黑龙江等部分省份已经出现基金当期收不抵支的情况，基金运行面临较大压力。

养老保险基金累计结余规模示意图

资料来源：《中国社会保险发展报告2016》（杨一心 制图）

2018年，我国的经济形式错综复杂，经济下行压力继续增大。微观层面企业税负过高成为焦点问题。政府既要为激发微观经济主体的活力，减轻企业负担，从而稳定就业、保障民生，又要继续增加民生福利支出，保持国民福利稳定增长。本次全国人大的总理政府工作报告宣布居民基本养老金每年由70元增加到85元，政府养老金支出责任进一步加大。

二、公平、正义和可持续性受到质疑

目前我国养老保险因身份、职业不同而分为城镇职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度和机关事业单位工作人员基本养老保险制度三大制度板块。（见表：中国基本养老保险制度体系）

身份、户籍、职业差异

从下表中可以看出，城镇企业职工和机关事业单位职工的养老金给付模式与城乡居民的养老金差异很大，退休后获得的待遇落差可能会形成社会汪洋里的一道鸿沟。

表：中国基本养老保险制度体系

（摘自李亚敏《中国基本养老保险的制度构建和政策研究》，2017）

转移接续可行性差

如果人员流动、跨地区就业，你的养老保险就会存在转移接续困难，你工作关系的迁入地如何认可你的缴费年限，如何转移账户里的资金等等都没有权威的、可行的方案。目前政府对跨区域养老保险关系转移接续的规范，都是以打补丁的方式制定政策。2009年、2010年分别对农民工参加基本养老保险和城镇职工的基本养老保险转移接续问题作出原则性规定，可操作性很低。比如统筹账户只转移12%的资金，这个比例的计算依据是什么，转出方有异议，转入方意见更大。城乡居民的基本养老金，由于只有“空账模式”的个人账户，在转续时只能就缴费年限进行规定。而政府给予的财政补贴计入了个人账户，在转续过程中，又要“充实”个人账户的资金并全部转出，这对于转出方也极为不公平。在实际操作中，各地的管理模式存在差异，转移接续的可行性一直很差。

养老保险在异地转续、地区待遇差异等方面的制度性缺陷还会障碍劳动力的自由流动，导致新的不公平。在当前国家如此重视就业的政策背景下，影响劳动力自由流动，影响就业的不利因素应该重点去除。

养老保险转移接续的制度性障碍增加了不公平、削弱了国家福利。现代国家基本都解决了跨区域转续问题，在欧盟这样的经济、政治共同体中出现过类似问题，也许他们的经验值得我们学习，我将另文阐述。

养老金替代率低

我国基本养老保险的目标替代率在 60%左右，同时世界银行建议如果退休后生活水平与退休前相当，养老金的替代率需要达到 70%以上。部分发达国家的养老金替代率水平较高，德国达到58.0%，法国58.8%，英国67.1%，美国76.2%，荷兰甚至达到90.7%。我国基本养老保险的替代率却是在不断下降的，目前大约只有 40%左右，并不能满足退休群体的养老需求，而企业年金覆盖范围非常小（不到1%），第三支柱的商业养老保险又尚未成型，因此我国养老体系的保障力度比较有限。尤其是在城乡居民基本养老保险方面，由于这类群体大多没有企业年金的覆盖，以2016年的人均年个人缴费额仅为200元，可见在未来保障方面也无法得到满足。另外，由于多年来基本养老保险现实的“双轨制”，城镇企业职工与机关事业单位工作人员在养老金替代率上存在巨大的差异。根据历年的《中国劳动统计年鉴》显示，2002年前者替代率为不到60%，后者竟达95%之多。随着社会保险改革不断发展，替代率双双下降，虽然绝对值降为40%（企业职工）和60%（机关单位），但实质差距还是保持在三分之一以上。

当然，替代率并不是衡量社会保障优劣的唯一指标。替代率仅是养老保险参保人对未来福利的预期，参保人关心的两个因素里，当期支付的养老保险恐怕更重要些，也就是购买这个预期福利需要支付的价格——保险费率。

费率过高

过高的缴费率一方面降低了企业的活力，同时也影响了个人的当期收入。不论是企业还是职工都认为，我国的养老保险费率过高是导致缴费意愿低、遵从度低、全社会覆盖率低的主要原因。我国的职工基本养老保险费率甚至高于瑞典（23.8%）等高福利国家，与国际上的主要竞争对手相比更是遥遥领先。李总理在今年的政府工作报告中提出下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例至16%。但即使企业负担费率调整到16%，总费率为24%，也仍是费率最高的国家之一。要彻底改变被动局面，必须要最大限度地降低养老保险的费率。（见表：部分国家的养老保险费率比较表）

部分国家的养老保险费率比较表

保险产品的特点是用当期的现金支付去购买一个福利预期。正如前文所述，我们的养老保险替代率较低，算是一个低福利的养老产品。但我们的保费价格却是遥遥领先。这就相当于用几乎最高的价格购买一项并不优质的服务，这样的产品不得人心也就可以理解了，何况还是强制购买的。

企业负担过重

中国企业承受了过重的税费负担。近十年来，由于世界经济进入调整阶段，中国传统制造业也在结构性调整中历尽艰难。土地、原材料、劳动力成本不断上升。2017年，中国财政科学研究院院长刘尚希主持的企业降成本调研报告中指出：2013到2015年，企业平均产值逐年下降，平均利润总额下降幅度远大于平均产值幅度，高达37.5%和14.3%。总成本费用（主营业务成本＋销售费用＋管理费用＋财务费用＋营业税金及附加）占收入比重在2013到2015年都超过100%，分别为109%、103.6%，138%，表明样本企业普遍亏损，企业面临的压力在2015年达到较高值，亏损程度加深，企业经营形势严峻。而接下来的三年，中国经济经历了周期调整、要素成本上升、国际环境变化等多重考验，下行压力继续加重。

在社保入税，加强社会保险征管的政策压力下，企业如履薄冰，要知道法定的社保与公积金合计可超过职工工资的50%。过高的社保费率直接导致企业用工成本提高，对就业产生负面影响。根据国务院发展研究中心朱俊生教授的一项研究，制造业上市公司的社会保险缴费率变动与就业变动存在反向互动关系，企业社会保险缴费率增加1个百分点会导致就业人数下降3.84个百分点，社会保险的高缴费对就业存在挤出效应。

浙江大学公共管理学院张翔教授根据《中国私营企业调查》数据库2011年数据测算，如果做实缴费基数15%，则亏损企业数量会增加19.38个百分点，如果做实20%，则会再增加7.51个百分点。养老保险缴费率直接影响企业的营利能力。更有人推算，如果严格按照法定费率执行，中国的中小企业将被淘汰一半以上。

三、大幅度降低费率

养老保险改革的首要任务应是理顺目前“统筹等级低——高费率——低遵从度——低覆盖率——结余下降”这个恶性循环，应从调整政策的内在逻辑开始。笔者认为，要提高养老保险收入，实现可持续发展，必须先从提高企业、个人参保的遵从度和覆盖率着手。而提高遵从度，必应先降低养老保险的费率。低费率可以提高遵从度和覆盖率，做大养老保险的基础，达致养老保险基金增收的良性循环。

中国人民大学马光荣教授采用一个比较乐观的数据测算认为，实际缴费额与法定缴费额相比少了近一半，也就是实际费率是名义费率（28%）的一半，即14%左右。笔者利用公开数据进行测算的结果比较接近。

2017年城镇就业人员的参保率为68.93%，养老保险基金征收收入为33403亿元。根据城镇社会平均工资（74318元）和参保缴费人员（29268万人），可以测算出参保缴费职工总工资收入为217513.92亿元，因此城镇职工基本养老保险的实际费率为15.36%，只有名义费率（28%）的54.86%（合规度）。（因没有具体数据，无法测算缴费基数在社会平均工资3倍以上，以及灵活就业人数的缴费基数偏低等因素的影响。但此两因素互相对冲，估计对总金额的影响不大。）

测算降费空间

假定2017年城镇职工基本养老保险的实际费率为15.36%。按照2017年城镇职工基本养老保险征缴收入33403亿元推算，如果合规度提高20%、30%、50%，则实际费率分别为12.80%、11.81%和10.24%。

我们取最低值20%，设定年度征收收入不变，由于强化征管使得合规度提高20%的话（可能是增加了参保企业和个人，也可能是缴费合规度更高了，多个因素促成的综合合规度提高）实际费率为约为13%（12.80%）。如果按照国际上常用做法，提高个人账户比例到总保费的一半，则企业部分为6.5%，个人部分也是6.5%。

结论是，在税务征收社保的前提下，将养老保险的征收效率提高20%，如果将城镇职工基本养老保险费率企业部分从20%降到6.5%，仍可达到2017年的征收收入水平，降费率空间巨大。

四、结语

本文分析了城镇职工基本养老保险改革的复杂性，看到了一张支离破碎、漏洞百出的养老福利网。当前养老保险改革进入深水区，看似千头百绪、无从下手。但只要以大幅度降低养老保险费率为主导，其他诸如基金收入下降、全国统筹等问题都能看得到解决的曙光。

加强征管目的是要保持制度的公平性，提高养老保险的覆盖率和合规度，从而根本上解决养老保险的普惠、公平、可持续问题。这一切的前提是要把费率大幅度降下来（降至13%），同时政府和基金管理者要提高基金管理的透明度，降低基金运行的成本，提高投资效率。

一个全民信赖的、覆盖全体的养老保障安全网才是我们值得追求的未来。

【本文原载：财新2018年3月19日】原标题《更大幅度降低社保费率的可能》

（作者：唐大杰，赛意企业研究所研究部主任、武汉大学财税和法律研究中心客座研究员）