面对国内社会主要矛盾变化和国际不确定性增加，我国适时提出了“要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。构建新发展格局的战略选择具有自主性和长期性，将带来经济社会各领域新变化，也将对世界经济环境带来深刻影响，这些变化对国家治理能力提出了新要求，需要重点提升国家治理效能，更好发挥政府作用。
新发展格局下经济社会发展新特征
新发展格局下国内外经济社会表现出新特征，首先是我国进入新时代后全面深化改革进入新阶段，解决我国经济结构性问题成为工作重点，此外，全球失衡下的结构性矛盾带来的不确定性和不稳定性加剧，我国经济社会发展面临的外部环境恶化。
具体来看，一方面，随着改革开放事业的推进，我国取得了举世瞩目的经济发展奇迹，各级政府在加强市场建设的同时也成为重要的市场主体，但近年来我国经济社会的结构性矛盾日益凸显，全面深化改革推进高质量发展成为时代选择。同时，国内经济结构性矛盾也限制了扩大开放的深度和广度，成为对外开放的重要制约因素。随着我国社会主要矛盾发生变化，国内经济工作重点也逐渐从“摸着石头过河”转向“顶层设计”，这需要发挥好政府在全局谋划中的统筹能力，通过加强“顶层设计”完善社会主义市场经济体制，建成高标准市场体系，推进重点领域改革尤其是产权制度改革和要素市场化配置改革，进而畅通国内大循环，这对推进国家治理体系和治理能力现代化的要求更为迫切。
另一方面，随着全球失衡加剧，全球多层次矛盾不断激化，带来了经济体之间的权责失衡和全球贫富差距的扩大，全球经济不确定性增加，经济增长动力不足，世界主要发达经济体进入经济衰退阶段。与此同时，全球社会变得更加不稳定，逆全球化声音增大，由此带来的贸易摩擦和地缘政治冲突成为世界难题，时刻威胁着人类生存发展安全，也对全球治理新模式需求增加。而且全球化使得国与国之间各领域联系更为紧密，局部风险经过传递后正逐渐上升为全球性风险，风险传染性不断增强。突如其来的新冠肺炎疫情使全球经济社会受到巨大冲击，产业链和供应链受到重创，全球经济格局正发生深刻变化。在这样的背景下，构建新发展格局既需要增强我国经济发展中应对风险的能力，更需要提升协调解决各方面矛盾、消除发展阻力、激发增长动力的能力，以建设更高水平开放型经济新体制，这需要不断优化国家治理，推进国家治理体系和治理能力现代化，提高国家治理效能。
高效能国家治理是构建新发展格局的基石
新发展格局带来的新变化表现为长期性、动态性、系统性和复杂性，需要政府发挥好统筹国内国际两个大局的能力，使高效能国家治理成为构建新发展格局的基石。
在新发展格局中，畅通国内大循环需要提升国家治理效能。首先，畅通国内大循环需要打通生产、分配、流通、消费等各个环节，这就需要充分发挥中央、地方和各方面积极性，加快各领域改革创新，打破制度性市场分割，打通行业间和区域间的堵点，以高效能国家治理为经济转型发展注入强劲动力。此外，国家治理效能提升是社会主义市场经济的内在要求，畅通国内大循环的重点工作之一是持续优化营商环境，需要政府加强自身建设，建设服务型政府，从“想做什么就做什么”到依法行政，推动政企分开、政资分开、政事分开和政社分开，建设高效便捷的政务服务体系，强化政府公共服务职能，降低行政成本，提高各级政府服务经济发展的效能，推动政府从全能型、管制型向服务型、法治型政府转变。当前我国经济发展面临的是结构性矛盾，供给侧结构性改革和需求侧改革都需要政府积极有为引导经济发展，提高国家治理效能就是增强经济社会发展的“掌舵能力”，推动经济发展实现行稳致远。
在新发展格局中，畅通国际大循环进而实现国内国际双循环更需要国家治理效能的提升。我国正从商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，制度的有效供给和实施是一项系统工程，从试点到推广涉及经济社会发展的方方面面，需要高效能国家治理带来高质量制度供给。我国构建新发展格局，旨在掌握中长期发展主动权，推进全方位对外开放，在更深层次上融入全球经济，进而推动构建开放型世界经济和人类命运共同体，带动世界各国走向共同繁荣，这也离不开高效能的内政外交能力，在日益复杂的国际形势下发出中国声音，总结中国发展经验，为世界发展贡献中国智慧，需要具有国际视野同时深刻理解中国实践的专业化国家治理团队。历史经验表明，国家治理能力是一个国家实现持续发展的保障，也是实现安全发展的基础，尤其对于转型经济体而言，更需要国家治理能力的高效发挥，凝聚合力推动经济“爬坡过坎”，新发展格局的形成需要高效能国家治理保驾护航。
新发展格局下国家治理效能提升需要动态思维和系统观念
新发展格局的构建具有动态性和系统性，作为构建新发展格局的基础力量，提升国家治理效能也应具有动态思维和系统观念，在改革创新上应更具前瞻性、全局性、战略性和整体性。
政府的经济职能不是一成不变的，而是与时俱进的，这是由经济社会发展带来市场环境变化所决定的，构建新发展格局的动态性决定了国家治理效能提升需要动态思维。在构建新发展格局的过程中，国内外经济结构和发展水平将处于动态变化，对政府职能的需求也是动态变化的，这需要不断调整政府职能适应经济社会发展需要，这也意味着国家治理效能提升是一个动态发展的过程。市场如同一个动态演化的生态体系，随着新技术的广泛应用和经济发展程度的提升，市场能够更高效满足社会需求的同时，经济结构和市场环境也变得更为复杂，不断带来新的问题，对政府职能提出新的需求。因而，政府的经济职能将随着市场环境和经济结构的变化而变化，并反作用于市场环境和经济结构，两者相互作用，形成双向动态演进的过程。新发展格局的形成和完善是一项长期任务，期间内外部经济环境都处在快速变化之中，这需要政府不断改革创新以适应经济社会发展需要，引导经济社会良性运行。
历史经验也表明，技术进步是推动政府职能转变的关键力量，过去两个世纪工业革命带来了经济结构的深刻变化，并改变着原有的经济社会关系，同时带来了新的治理难题，政府不断完善政府职能，并建立新的机构应对变化，使得政府职能随着技术进步同市场一样也处于动态演化状态。此外，构建新发展格局意味着更大范围更宽领域更深层次地融入世界经济，进一步扩大中国对外开放程度，这也“倒逼”政府加快职能转变，营造良好营商环境，提高国内市场吸引力，国内外发展需求的动态变化也对国家治理能力不断提出新需求。构建新发展格局意味着要直面外部风险，且外部风险冲击形式相比过去将更为复杂，对国内经济社会的冲击力度也更大，这对国家妥善应对外部风险带来了新挑战，要求政府不断发现新问题，未雨绸缪提高抗风险能力。
新发展格局的构建也是一项系统工程，需要坚持系统观念，构建新发展格局的系统性决定了国家治理效能的提升需要系统观念，提升国家治理效能有助于提高防范化解系统性风险的能力，增强经济系统稳定性。当前，全球政治经济格局处于高速变化中，技术更新迭代速度呈现指数级变化，这意味着构建新发展格局需要在制度供给上更具有前瞻性。一方面，需要从系统发展角度进行前瞻性思考，加大对基础创新和战略性新兴产业的投入力度，在中美贸易摩擦中，华为的前瞻性给我们上了生动的一课，在新发展格局下需要越来越多像华为一样的企业，这就需要国家在科技创新领域发挥好激励引导作用；另一方面，需要从系统安全角度进行前瞻性思考，识别未来潜在风险并重点防范，增强应对突发事件的能力。构建新发展格局涉及经济社会方方面面，尤其是在构建国际大循环中将面临全球各方面的新约束，需要从全局进行谋划，统筹好国内国际两个大局，从战略上进行布局。随着全球一体化的深入，全球产业链和供应链将更为复杂，全球各个节点之间的交互作用不断增强，需要各级政府挖掘本土优势，善于在危机中育新机、变局中开新局，更好激发各个主体的主动性和积极性。国家治理效能提升更重要的是在实施上，新发展格局对系统观念有了新要求，需要发挥好政府在资源整合和方向引导上的重要作用，构建新发展格局需要各方面统一思想和目标，从整体上推进形成合力，尤其要加强基层工作落实能力。
新发展格局下国家治理效能提升需要弥补政府“缺位”、谨防政府“越位”以及减少政府“错位”，从而有效发挥政府作用
新发展格局下国家治理效能提升有赖于正确处理好政府的边界问题，深化改革推动政府职能转变，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。政府和市场不是割裂的，而是相互统一的，政府作用的有效发挥有助于市场有序健康运行，市场的有序健康运行为政府作用有效发挥提供良好环境和畅通的政策传导渠道。未来我国提高国家治理效能的工作重点在于深化行政体制改革，使政府在经济社会发展中不“越位”、不“缺位”，合理分配公共资源化解政府“错位”，并能及时“补位”。
国家治理效能提升需要弥补政府“缺位”，这要求我们进一步强化宏观管理职能，提高政府管理能力和风险应对能力，有效应对市场失灵问题。首先，政府应适时弥补市场不足，营造良好的市场环境。公共产品供给是政府最根本的职能，发挥好政府在市场中的作用，包括基础设施的供给，如“铁公基”等硬性基础设施，以及制度和交易平台等软性基础设施，不断消除各项交易成本，在新发展格局下畅通国内大循环还需要把握科技前沿，不断推进“新基建”，并发挥政府在基础创新尤其是涉及国家安全的重大科技创新上的作用，形成良好的创新土壤。其次，不断消除市场的无效率，如当前我国科技领域面临巨头垄断，影响公平竞争环境和中小企业创新动力，造成市场效率损失，需要加强政府在反垄断上的能力。构建新发展格局需要坚持新发展理念，加强对经济主体的外部效应治理，如环境问题等。构建新发展格局需要政府发挥好收入分配调节作用，做好转移支付，有效缩小区域间、部门间和居民间收入差距，提高居民的消费能力和需求带动供给的能力。最后，需要建立健全防范化解重大风险体制机制，提升应对突发公共事件的能力，弥补政府维护经济发展安全上的“缺位”。市场和政府作用发挥都是有成本的，政府的成本是以财税制度为支撑，财税制度本身又对市场经济带来某种扭曲，产生额外成本，因而确定政府边界的关键在于从全社会角度考虑成本收益。
国家治理效能提升需要不断谨防政府“越位”，这要求我们进一步深入简政放权改革，降低制度性交易成本，提高政府效率。政府职能的有效发挥不仅在于弥补市场失灵和市场缺陷，还在于对政府失灵问题的解决，深化行政体制改革，推动政府职能转变，包括简政放权、取消与经济发展不相适应的干预和管制等，提高政府效率，降低制度性交易成本。其一，进一步推进减税降费改革，有效降低中小企业税收负担，营造更加良好的营商环境，重点支持实体经济发展，让企业轻装上阵，使资源从虚拟经济向实体经济回流。其二，政府失灵的一个主要表现是行政低效率，由于政府工作人员终身雇佣属性和政府资源的公共属性，导致政府存在效率问题，需要加强事后评估机制建设，制定激励机制提高政府工作人员的工作效率。政府的低效率还表现在严重的财政赤字和地方债务问题，这也是当前我国面临的潜在经济风险来源，由于官员晋升的政绩更多来源于可见的政绩，而缺乏事前事中事后评估，忽视了发展过程中的成本代价，带来激励扭曲，地方债务蕴藏潜在危机，其中贵州省独山县等“政绩工程”带来的地方债务问题是典型案例。当前有的地方存在不同程度的“独山现象”，对经济发展的可持续性和防范系统性风险带来挑战，因此，应加快转变激励机制，适应构建新发展格局要求提高国家治理效能。其三，党的十八大以来，深入推进反腐倡廉取得巨大成效，但也出现了地方政府官员懒政怠政问题，使得部分地区经济发展缺乏活力。一个重要原因是法律制度不健全和政府职能不明晰，需要深入推进依法治国和依法行政，下放审批权，规范审批流程，减少行政程序和链条，明晰政府官员权力和责任，激发各级政府积极性。其四，谨防政府机构自我扩张和“政府乱作为”，在缺乏公众监督和事后评估下，政府“越位”成本可能超过市场失灵带来的损失，因此，需要把握政府干预尺度，建立事后评估制度，降低干预后遗症，如新垄断的产生等。随着经济全球化，科技进步和制度创新，市场机制不断完善，有的政府行为可以通过市场完成，同样需要进一步简政放权使政府退出竞争性领域，放松干预和管制。
国家治理效能提升需要政府动态调整减少政府“错位”，完善国家治理体系，及时“补位”，强化系统性治理观念，不断优化政府职能，有效应对社会发展变化。随着技术发展和全球化进程的加快，国与国之间的空间距离不断缩小，关联性和外部性增加，政府作用发挥表现出新特征。首先是全球性问题需要世界各国联合提供全球公共品，如打击恐怖主义、全球气候变化应对、全球传染病防治以及全球经济提振政策实施等，由于一国政策的“溢出效应”越来越明显，缺少国际合作将可能带来“以邻为壑”的恶性循环。因此，在新发展格局下国家治理效能提升需要适应这一时代变化，完善国家治理体系，强化系统性治理观念，加强国际政策合作与协调，在新发展格局形成中动态调整政府边界，有效应对经济社会发展变化，合理配置公共资源应对新问题新挑战，减少在国际治理中出现“错位”。一方面，要积极参与建立多双边区域投资贸易合作机制，推动新兴领域经济治理规则和国际金融治理规则制定；另一方面，以推动构建人类命运共同体为主线，推动完善全球经济治理体系，构建开放型世界经济。此外，随着科技发展和经济全球化程度的提高，新问题不断涌现，市场变得更为复杂，市场主体行为的外部性会被放大，如技术负外部性问题、全球性经济金融风险问题等，政府应重点解决此类外部性问题，将各行为主体造成的社会成本内部化，加强监管执法力度。新发展格局将深刻影响政府与市场的关系，随着现代市场经济体系的不断完善，市场会更有效地满足人们多种需求，未来政府职能应在加强监管和信息披露方面发挥更多作用，提高市场的有效性、公平性和透明性。同样，新型全球化过程中监管工具等政府干预外的经济政策工具越发重要。
国家治理能力提升是构建新发展格局的重要动力源，改革开放以来的实践经验显示，国家治理模式随着经济发展需要处于动态调整中，当经济发展面临某种制约瓶颈，政府为促进本地区经济增长会进行“倒逼式”改革，放松或消除面临的约束以实现经济持续增长，当面临新的约束时政府将进行新一轮的改革。当前，我国正处于“两个一百年”奋斗目标的历史战略交汇期，应重点推进国家治理体系和治理能力现代化，提升国家治理效能，为构建新发展格局持续注入强劲动力。
（作者为北京大学校长助理，北京大学经济学院院长、教授、博导）
