从1952年到1953年, 在全国范围内开展了一场以反对旧司法观点和改革整个司法机关为主要内容的司法改革运动。作为建国初期各项社会改革运动的一部分, 它上承中国共产党新民主主义革命时期法制建设的成果与经验, 下启中华人民共和国法制建设的新阶段, 是中国共产党领导下的法制建设整个历程的关节点。因此, 关于此次司法改革运动的回顾与思考, 对于加深我们对中华人民共和国法制建设发展历程及其发展取向的理解, 是大有裨益的。

一、关于司法改革的必要性

相对于建国初期的其他大规模社会改革运动而言, 司法领域的改革在1952年至1953年司法改革运动进行之前, 确实是社会改革运动中的薄弱环节。从1950年开始, 在土改、镇反、“三反”、“五反”等运动中, 各地司法机关积极参与, 在打击反革命残余势力、巩固人民民主专政、稳定社会秩序等方面发挥了重大的作用, 但司法机关本身也在运动中暴露出了一些问题。鉴于此, 在当时的政务院政法委员会的指导下, 中央五个政法机关即政务院政法委员会、司法部、法制委员会、最高人民法院及最高人民检察署[1]组织了四个视察组, 于1952年5月中旬, 分别前往华东、中南、东北、西北及华北山西、平原等地, 着重视察各地人民法院的情况, 同时又召集各大行政区的司法、行政工作负责人开会。经过一个多月的工作, 搜集到许多资料, 根据这些资料, 发现各地司法机关确实存在不少的问题, 这些问题主要表现在以下几个方面。

(一) 思想方面的严重不纯

在建国初期, 由于以国民党六法全书[2]为中心的旧法观点的影响未得到有力清除, 加上新的法律体系尚不完备, 不少问题的处理缺乏明确的法律规范, 在当时的司法干部队伍中确实存在思想比较混乱的问题。不但不少留用的旧司法人员旧法观点相当严重, 而且一些党政领导干部也对旧法的本质认识不清, 如有些学过旧法、用过旧法的干部, 认为“法律是超阶级的, 必须离开政治”, 才能表现“大公无私”;有的认为新法是由旧法脱胎而来, 故可“批判使用”等等。[3]在法院的领导方面, 由于受旧法观点的影响, 一些党政领导干部不但长期使用旧司法人员, 而且在干部的使用上以“旧法基础”为衡量标准。有些地方在考虑司法干部时, 偏重于找旧司法人员, 工作上也依靠这些人。据当时中南区的视察报告, 甚至有把旧司法人员当成骨干的。[4]这就使旧法观点与旧作风得以蔓延。在具体的审判工作方面, 也存在着比较严重的问题。由于旧法观点的存在, 有的法院把不法资本家盗骗国家资财的案件当作民事纠纷来处理;部分审判人员在处理婚姻案件时偏重于维护旧的婚姻制度, “做了封建势力的辩护士”[5]等等。

(二) 组织方面和政治方面的严重不纯

这主要表现为人民法院从国民党司法机关接收下来的旧司法工作人员中混进了一些反革命分子、坏分子和蜕化变质分子。在建国以后, 除了解放区的部分法院以外, 全国大多数法院是在解放战争取得节节胜利并迅速发展的形势下, 派出少数干部接管国民党原有旧法院的基础上建立的, 对旧的司法人员采取了“包下来”政策, 基本上未进行认真的组织整顿和思想改造, 有些解放较晚的地区甚至是原封不动的旧法院, 因此许多法院的审判人员中旧司法人员占有很大比重。据当时统计, 全国各级人民法院干部共约2万8千人, 其中有旧司法人员约6千人, 约占总人数的22%, 他们大部分充任审判工作。特别是不少大、中城市及省以上人民法院的审判人员中, 旧司法人员更占多数, 如当时的上海市人民法院104名审判员中有旧司法人员80名;天津市人民法院220名审判员中有旧司法人员97名;沈阳市8个区人民法院共26个审判员中有旧司法人员23名;最高人民法院中南分院审判员16人中有旧司法人员13名。[6]这就造成组织上和政治上的严重不纯。如当时浙江、福建、苏南三个省人民法院和上海市人民法院旧司法人员1259人中, 反动党团、特务骨干分子占到66.1%。[7]少数留用的旧审判人员中, 尚有个别的现行反革命分子。太原市人民法院旧司法人员中的反动党团、特务分子甚至占到了旧司法人员的83%。[8]

(三) 作风方面的严重不纯

由于以上组织上和思想上的严重不纯, 直接造成了司法干部队伍作风方面的严重不纯。其一, 旧司法人员中有贪赃枉法行为的很多。许多未经改造的旧司法人员把持着法院的审判权, 利用职权贪赃卖法、敲诈勒索。据当时上海、南京、杭州三个市人民法院和苏南全区的统计, 在法院系统的贪污分子中有59.52%是旧司法人员, 而在全体旧司法人员中50.09%有贪污行为。[9]华北区张家口市一个旧司法人员勾结法警在一年中贪污受贿达52起。[10]其二, 在审判方法和工作作风方面, 由于旧法观点和旧司法作风的存在, 许多司法人员沿袭着孤立办案、手续繁琐、刁难群众等衙门作风。在审判工作中借口“管辖”和“程序”等为难群众, 或者不调查研究, 单纯“坐堂问案”、“主观臆断”。对群众耍态度、打官腔、任意训斥或进行恐吓的行为也比较常见。有的地方则存在着严重的特权思想和违法乱纪的恶劣作风, 例如随意拘押当事人、打骂群众、包庇罪犯等等。这一切引起了群众的不满, 当时的群众甚至称当地的法院为“伪法院”, 有的则说是“共产党法院, 国民党掌握”。[11]

因此, 在当时的历史条件下, 基于以上问题的存在, 为了巩固人民民主专政, 使司法机关更好地为国家建设服务, 进行司法改革就成为一种必然的选择。

二、贯彻思想改造和组织整顿相结合的方针

1952年6月上旬中共中央指示各地司法机关, 在“三反”运动中应同时进行司法改革。福建省是全国最早进行司法改革的省份, 它在1952年5月初就已经开始着手进行司法改革工作。1952年5月, 福建省、市人民法院召开福州市临时人民司法代表会议, 提出了处理“三反”运动中贪污枉法的司法人员、彻底整顿省市人民法院、加强巡回审判和陪审制度、整顿和改革区乡调解委员会等改革措施。[12]福建省的经验为此后全国司法改革运动的开展提供了借鉴。1952年6月中旬, 华东地区召开大区政法工作会议, 在全国率先着手进行司法改革。6月中下旬, 中央政法委员会及司法部、最高人民法院经过调查和召开关于司法工作的会议, 向中共中央报告了司法机关存在严重问题的实际情况, 同时报告了福建省进行司法改革的经验。7月6日, 中共中央发出指示, 要求各地重视福建省的经验, 对法院组织上和思想作风上不纯的情况, 有步骤地彻底加以改造。[13]7月9日, 中共中央再次强调, 各级法院, 凡未经彻底改造者, 均须彻底地加以改造和整顿, 各级党组织应立即制订计划, 指派工作组进行典型试验, 分期分批改造和整顿所有的法院, 同时调训新的司法工作人员。[14]7月16日, 中央司法部又设立了中央司法改革办公室, 负责推动与指导全国的司法改革运动。各大行政区及各省也相应设立了司法改革办公室, 指导当地的司法改革工作。7月后, 东北、西北、华北、中南和西南各大行政区也先后行动起来, 此后, 司法改革运动在全国普遍展开。

这次司法改革运动是反对旧法观点和改革整个司法机关的运动, 它的目的是“要求彻底改造和整顿各级人民司法机关, 使它从政治上、组织上和思想作风上纯洁起来, 使人民司法制度在全国范围内能够有系统地有步骤地建立和健全起来, 以便完全符合国家建设的需要”。[15]作为建国初期国家政权建设的一部分, 司法改革运动“是巩固人民民主专政和保障国家建设的重要措施, 它不单是人民法院内部人员的调整问题, 而且是一个肃清国民党反动和旧法思想和旧司法作风残余的问题”。[16]因此, “贯彻思想改造和组织整顿相结合的方针”, [17]有针对性地对全国的司法机关 (重点是各级人民法院) 进行思想上的改造和组织上的整顿, 以解决司法机关存在的思想不纯、作风不纯、组织不纯及政治不纯等问题, 是司法改革运动的中心内容。

司法改革的步骤各大行政区一般都是先进行典型试验, 并结合运动在省市一级司法机关逐步展开, 然后自上而下推向各专区、县司法机关。在具体进程方面, 大体包括如下阶段:

(一) 针对思想不纯和作风不纯问题, 进行思想改造阶段

反对旧法观点与旧法作风是思想改造的中心环节, 当时主要是从批判旧法观点入手, 进行思想动员, 组织学习马克思列宁主义和毛泽东思想的国家观和法律观, 同时批判司法工作中的“衙门作风”, 要求司法干部加强为群众服务的意识, 改进工作作风, 树立“人民利益第一”的观点, 以便使司法干部认清旧法观点与旧法作风的危害性, 划清思想界限, “清除一切非无产阶级的思想作风”。在思想改造中, 实行了“内查外揭”的方法, 把群众检举揭发和司法机关内部的检查批评结合起来, 开展群众性的思想教育活动, 如当时的华北区各地就通过人民代表会议、干部会、当事人座谈会等宣传形式, 公开平反案件, 大张旗鼓宣传发动群众检举。全区共召开各种会议3600余次, 直接参加的区、村干部及群众共726人, 内部和外部检查出的问题45000余件, 其中群众检举的有27000件, 真正收到了“内外夹攻”的效果。[18]

(二) 针对组织不纯和政治不纯问题, 进行组织整顿阶段

这包括组织处理和组织调配两个方面。组织处理方面, 在旧司法人员未经彻底改造和严格考验不得做审判工作、旧司法人员中的坏分子要从审判部门清除出去的大原则下, 针对不同的情况作不同的处理。对于在“镇反”、“三反”中发现“有罪恶者”, 依法惩办;对于“恶习甚深不堪改造者”, 则清除出审判部门, 同时给以适当安置, 以使之有生活出路;对于在历次运动中没有发现有什么问题, 思想和工作表现平常的“尚可改造者”, 加以训练后改做法院中的技术性工作或调到其他部门工作, 并继续加以改造;对于在解放后思想工作都表现较好的, 则继续留用, 其中留用的旧推、检人员[19]原则上一般调离原工作地点[20]。组织调配工作一般放在组织处理完成之后进行。就是在惩办少数“坏分子”, 调动一些犯有错误或不称职的旧司法人员的基础上, “把大批优秀的干部和工人、农民、青年、妇女等调到人民法院中工作”[21], 以彻底改变各级人民法院的组织成分。

(三) 在思想改造和组织整顿的基础上进入建设阶段

建设阶段在当时被看成是“运动的结晶阶段, 运动的成果, 将经过这一阶段的工作, 从思想上、组织上、制度上巩固起来”。[22]在建设阶段, 各地司法机关总结过去司法工作的经验, 进行了制度建设, 制定了许多新的制度 (如陪审制、巡回审判、召开当事人座谈会、集体调解、组织调解委员会等) , 并按照“国家任务需要和便利劳动人民的原则”, 改革法院的机构, 如当时的华北区许多法院就根据案件的性质, 改设反革命案件、劳资公私争议案件、婚姻案件、普通民事刑事案件等庭。[23]在此过程中还进行了清理旧案、积案并处理新收案件的工作。为了有效完成这项工作, 当时的华北各地组织了清案委员会, 派出清案工作组, 联合区、乡干部及群众中的积极分子组织清案队伍, 顺利地解决了15万多件案件。[24]

到1953年2月, 全国性的司法改革运动基本结束。1953年4月召开的第二届全国司法会议, 对司法改革运动进行了全面总结, 标志着司法改革运动的正式结束。通过这次司法改革运动, 基本上达到了改造思想和整顿组织的目的。首先, 广大的司法干部受到了教育, 进一步认识到旧法观点和旧司法作风对国家和人民的严重危害, 从思想上认识到新旧法律和新旧司法的原则性区别, 并开始认识到树立为人民服务的好作风的重要性。许多旧司法人员逐步转变了思想和作风, 后来成为好的司法工作人员。[25]其次, 通过组织整顿, 清除了少数混进司法机关的反革命分子、违法乱纪分子和其他“不堪改造”的坏分子, 调进了一批“经过革命斗争锻炼和考验的干部和在各项政治运动中涌现出来的群众积极分子[26], ”基本上改变了司法机关的组织成分, 使司法机关的干部队伍在政治上和组织上纯洁起来。仅据华东区的不完全统计, 新补充到司法机关的即有2100多人。[27]再次, 由于在司法改革运动中依靠群众的帮助清理了大批积案, 改判了一些过去错判的案件, 同时继承和发展了老解放区人民司法工作的传统, 创立了便利人民、联系群众的审判和诉讼制度, 这就密切了司法机关与群众的联系, 为此后的法制建设奠定了一定基础。

三、几点结论:基于对历史的宏观考察

(一) 司法改革运动秉承了中国共产党一贯的法制建设思想

从1927年根据地革命政权开始建立, 中国共产党领导下的法制建设就已经开始了。经过抗日战争时期和解放战争时期的进一步发展, 新民主主义革命时期的法制建设取得了一定的成果与经验, 这些成果与经验在许多方面为中华人民共和国成立之后的法制建设所吸收和借鉴, 成为中华人民共和国法制建设的基础。在新民主主义的法制思想中, 最重要的一条就是要“破旧立新”, 要在破除旧法统的基础上建立新的法律体系, 因为按照马克思主义的法律观点, 国家是阶级的产物, 法律是国家表现权力的工具, 法律自然也是阶级的产物, 所以, “在打碎旧的国家机器的同时, 要废除旧法律及其司法制度, 建立崭新的有利于加强和巩固人民民主专政的法律和司法制度”[28]。1949年2月, 中共中央发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》[29], 明确指出:“人民的司法工作, 不能再以国民党的六法全书为依据, 而应该以人民的新的法律作依据。”中共中央在全国解放前夕明确宣布这一政策, 就为中华人民共和国成立之后的法制建设确立了基本指导原则。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届会议通过的《共同纲领》第17条也明确规定:“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度, 制定保护人民的法律、法令, 建立人民司法制度。”[30]1952年至1953年的司法改革运动, 正是继承和实践这一法制建设思想, 以便“改革上层建筑中司法制度这个重要组成部分, 使之适合于新的经济基础”[31]。

(二) 司法改革运动是建国初期社会改革的一个组成部分

在建国初期, 中国共产党领导进行了土改运动、抗美援朝运动、“三反”、“五反”运动等社会改革运动, 通过这些社会改革运动, “一泄无余地荡涤了旧社会的污泥浊水, 使中国的社会面貌、社会风尚起了极大变化”[32], 给中国带来了“革故鼎新”的新气象。既然按照马克思主义的法律观点, 法是统治阶级意志的表现, 是上层建筑的重要组成部分, 那么旧社会的法律就是地主阶级、资产阶级意志的表现, 是他们统治和压迫人民的工具, 因此“必须把它废除, 在旧的废墟上建新房子, 而不能只是把旧房子加以修葺”[33]。通过改革运动的整肃, 使作为政权重要组成部分的司法部门呈现出焕然一新的面貌, 以巩固人民民主专政, 使司法部门更好地为即将到来的国家全面建设服务, 应该说是司法改革运动的本质目的所在。这种无形的政治价值在当时的历史背景下是无法以今天的眼光去简单评判的。司法改革运动的进行不仅是对司法机关的整肃, 也是对当时法学体系的一次全面改造。在批判旧法观点的基础上, 以马克思主义、毛泽东思想为指导的法学体系开始逐步建立, 法律教学、法学研究和法制宣传等都逐步开展起来, [34]这包括成立政法院校、编写法学各部门的讲义和教材、陆续出版一些有关法学的刊物和译著等等, 这对于在司法改革运动的基础上培养社会主义的司法人才、繁荣新中国的法学研究和法律教育事业、促进新中国的法制建设, 具有重要意义。

(三) 司法改革运动是新中国法制建设的关节点, 对此后的法制建设产生了深远影响

之所以说司法改革运动是一个关节点, 是因为以司法改革运动为标志, 对旧法观点和旧司法作风进行了全面的否定和批判, 并对司法机关进行了组织上的彻底整顿, 在此基础上, 开始了新中国法制建设的全新历程。1953年4月召开的第二届全国司法会议, 其主要任务之一就是总结司法改革运动的经验, 在此基础上推动新中国的法制建设。根据司法改革运动的经验, 许多地区建立健全了人民调解委员会, 开展民间调解工作。各级人民法院普遍建立了人民接待室, 处理大量的简单纠纷。逐步建立了巡回审判制度, 并开始建立健全铁路巡回法庭、水运沿线的专门法庭等等。到1954年初, 全国共建立了3795个巡回法庭、11个铁路和水上运输法院。[35]这些制度经过此后尤其是新时期以后的发展与完善, 仍在司法工作中发挥着重要作用 (其中最为显著的是人民调解制度) 。

在司法改革运动完成对旧司法人员的组织处理之后, 进行了司法机关的组织调配工作, 就是在司法改革运动摧毁旧法制的基础上, “各地即应选调一批政治上可靠并有一定工作经验和文化程度经过训练即可称职干部, 将来并应选择人民陪审员中的工人农民、复员的解放军军人、进步的知识分子加以短期训练后充任审判员, 以健全各级人民法院, 首先是基层法院的组织”[36]。这种重视“政治纯洁性”、“立场坚定性”的司法工作人员组成模式, 是当时“革命法制特色的新中国法制体系”[37]的一部分。但是由于以这种方式选拔的司法干部大都缺乏专门的法律知识而且文化偏低, 给司法制度的健全带来了诸多负面影响。这一问题直到新时期的司法改革开始之后才逐步得以解决。

四、一点思考:关于司法改革运动与新中国法制建设

司法改革运动在批判旧法观点的过程中, 确实有简单化、片面化的倾向, 如在批判国民党六法全书可以全盘沿用、全盘继承的错误观点时, 偏向了全盘否定法律文化遗产的另一极端, 法律的一些科学原理和概念如“法律面前人人平等”、“司法独立原则”等也遭到了批判, 从而“在一定程度上动摇了人们对法律的信仰, 而成为十年动乱期间法制遭到严重破坏的重要原因之一”[38]等等。但是如果把司法改革运动放在新中国法制建设进程的宏观历史背景中去考察, 或许能让我们有不同于此的思考。

传统中国本来就重人治、轻法治, “法律从来都是君主个人用以治世的工具, 是君主政治权威的一部分”[39]。1912年以后的中国社会虽然发生了“根本性的转变”, 但这种转变更多的是制度层面, 那种无形的中国式法律传统却一直长存不消, 这也是1949年以前中国的法制现代化一直无甚大建树的根本原因。而建国初期司法改革运动之后持续了三四年时间的法制建设的“黄金时期”[40], 主要得益于巩固政权和社会变革的“需求”推动。到了五十年代后期这两方面的“需求”开始大幅度减弱后, 整个法制建设开始处于一种“动力缺失”状态, 中国的法制传统却“一如继往”地发挥着影响, 于是法制建设转而萎缩以至倒退、走下坡路。[41]因此, 从深层次讲, 司法改革运动的潜在错误偏向及其后中国法制建设的曲折, 是中国法制从传统走向现代必经的阵痛。而“文革”中对法制建设的严重破坏, 则可以说是几百年甚或几千年中国法制传统与中国法制现代化进程之间冲突的全面爆发。没有这种阵痛和爆发, 可能就没有今天对中国法制建设的深刻反思和理性认知。如果以历史的态度把新中国法制建设的历史看作一个前后相继、不可分割的过程[42], 那么可以说, 1978年以前法制建设之大不幸, 未必不是今日中国法制建设走上正常发展轨道之大幸。

注释

1[1]当时为了精简机构, 这五个政法机关实行合署办公。

2[2]国民党的六法全书, 是国民党政府宪法、刑法、民法、商法、刑事诉讼法、民事诉讼法的总称。

3[3][5]北京市人民政府党组关于司法改革运动工作总结向市委并中央华北局的报告[A].中共北京市委重要文件汇编, 中共北京市委政策研究室, 1953, 151.

4[4]董必武.关于整顿和改造司法部门的一些意见, 董必武政治法律文集[C].法律出版社, 1986, 229.

5[6][8][9][11]史良.关于彻底改造和整顿各级人民法院的报告[J].新华月报, 1952 (9) :33.

6[7]中共中央华东局关于华东政法工作会议的报告[J].斗争, 中共中央华东局, 1952 (154) :2.

7[10]华北局转发华北行政委员会党组关于司法改革工作的报告[J].察哈尔建设, 中共察哈尔省委建设编委会, 1952 (115) :5.

8[12]福建日报[N].1952-5-22.

9[13]中国共产党历史大辞典 (社会主义时期) [Z].中共中央党校出版社, , 1991, 18.

10[14]中共中央关于彻底改造和整顿各级法院的指示[J].华南通讯.中共中央华南分局办公厅, 1952 (45) :1.

11[15][17]必须彻底改革司法工作 (社论) [N].人民日报1952-8-17.

12[16]史良.关于彻底改造和整顿各级人民法院的报告[J].新华月报, 1952 (9) :34.

13[18][23]华北区司法改革运动总结[J].建设, 中共中央华北局建设编委会, 1953 (219) :8.

14[19]指旧中国培养和任用过的推事 (法官) 、检查人员。

15[20]董必武.关于改革司法机关及政法干部补充、训练诸问题[C].董必武政治法律文集, 法律出版社, 1986, 234-235.

16[21][24][27]人民日报[N] (3) :1953-1-28

17[22]中共中央中南局文件辑存[C], 中共中央中南局办公厅, 1954 (9) :2656.

18[25]当代中国丛书编辑部编辑.当代中国的检察制度[C].北京:中国社会科学出版社, 1988, 56.

19[26]俞敏声.中国法制化的历史进程[M].合肥:安徽人民出版社, 1997, 147.

20[28]谢觉哉.在司法训练班上的讲话[A].谢觉哉文集[C].北京:人民出版社, 1989, 642.

21[29]韩延龙、常兆儒.中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编[C].北京:中国社会科学出版社, 1981 (1) :85-87.

22[30]中共中央文献研究室编.建国以来重要文献选编[C].北京:中央文献出版社, 1992 (1) :5.

23[31]韩延龙.中华人民共和国法制通史[M], 中共中央党校出版社, 1998 (上) :222;当代中国丛书编辑部编辑.当代中国的检察制度[C].北京:中国社会科学出版社, 1988, 56.

24[32]王海光.从革命到改革[M].北京:法律出版社, 2000, 215-216.

25[33]谢觉哉.放下臭架子, 甘当小学生[A].谢觉哉文集[C].北京:人民出版社, 1989, 652.

26[34]李仲达.毛泽东法律思想和实践[M].西安:, 陕西人民教育出版社, 1989, 227.

27[35]杨一凡、陈寒风.中华人民共和国法制史[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社1997年版, 第224页。

28[36]第二届全国司法会议决议[J].建设, 中共中央华北局建设编委会, 1953年编印, (219) :1。

29[37]徐显明、刘瀚.法制社会之形成与发展[M].山东人民出版社, 2003 (下) :894.

30[38]张晋藩.20世纪中国法制的回顾与前瞻[M]中国政法大学出版社, 2002, 298.

31[39]尹伊君.社会变迁的法律解释[M].北京:商务印书馆, 2003, 210.

32[40]信春鹰.中国的法律制度及其改革[M].法律出版社, 1999, 14.

33[41]徐付群.五十年代末法制建设滑坡原因新探[M].中共党史研究, 1998 (5) .

34[42]夏锦文就认为, 从社会变迁尤其是文化变迁的角度来考察, 从建国初期以司法改革运动为中心的“第一次司法革命”, 到改革开放以来的“第二次司法革命”, “都充分借鉴和吸收了人类司法文明的精华, 渗透着鲜明的现代司法精神和浓郁的时代气息”。参见徐显明、刘瀚主编:《法制社会之形成与发展》下册, 山东人民出版社2003年版, 第721页。