2020年突如其来的疫情，打乱了即有的世界经济和社会生活秩序，全球产业链、供应链和价值链快速重构，在中美贸易摩擦加剧，多国曾一度限制粮食出口，局部地区因疫情出现“战时”的大背景下，确保14亿人口大国的粮食安全必然上升到治国理政的第一要务。2020年底的中央农村工作会议制定了系列保粮增收措施，新上任的中央农办主任、农业农村部部长唐仁健明确表示，农业农村系统已立下“军令状”，务必确保2021年粮食产量稳定在13000亿斤以上，并力争稳中有增。具体说来，就是要“稳口粮，稳大豆，增玉米”，做到主要粮食作物的“两稳一增”。粮安则国稳，全球大疫未克之下，中国的粮食够不够吃牵动着每一个人的敏感神经。如何正确看待当前中国的粮食安全问题，需要从2015年提出的农业供给侧结构性改革说起。
一、粮食“三高”倒逼农业供给侧结构性改革
2014年以来，中国经济从高速增长进入到中速常规增长的“新常态”，经济发展从原来的重数量扩张到更加注重质量和优化结构的模式转变。在宏观经济供给侧结构性改革的大背景下，2015年底中央农村工作会议首次提出“农业供给侧结构性改革”，强调改革的重点是“去库存、降成本、补短板”。2003年到2015年，中国粮食产量成功实现“十二连增”，从2003年的43070万吨增加到2015年的62143万吨，增长了近2亿吨。2015年全国粮食产量比改革开放时的1978年翻了一番，人均粮食占有量达到了452.1公斤，远高于国际粮农组织（FAO）建议的人均粮食占有量400公斤的保障水平。中国粮食产量保持多年增长的同时，其他农副产品如肉类、蔬菜、水果产量也大幅度增加，保障了粮食高自给率和国内农产品市场的有效供给。但是，通过财政补贴刺激粮食生产，代价也是巨大的。
（1）自2015年始，粮食呈现生产量、进口量和库存量“三量齐增”现象，国内粮食供求结构性矛盾非常突出。2014年和2015年我国大豆进口分别高达7140万吨和8169万吨，占到当年粮食进口量的65%以上。同期玉米库存积压严重，多年提升小麦托市收购价，国内小麦价格高于国际市场，严重影响到了下游粮食加工企业的生产运营，企业大面积亏损。国内稻谷和肉类产量大幅度增长的同时，我国从国际上进口的优质稻米和肉类也在增加。优质农产品需求旺盛，但供给不足不充分，新时代农业的主要矛盾从总量不足转变为普通农产品供过于求和优质农产品供给不足并存的结构性矛盾。
（2）财政补贴负担越来越重，粮食生产效益下降。与欧美等国相比，我国农户经营规模小，不具有比较优势。近年来国内劳动力工资、生产资料价格上涨，粮食生产成本普遍上升，在国际农产品价格“天花板”约束下，粮食生产效益下降。2014年我国玉米每亩综合成本1064元，同期美国玉米每亩综合成本只有697元，进口玉米到港价低于国内价。通过财政补贴激励农民生产粮食的政策给财政带来了巨大压力。粮食积压在仓库里，除了增加保管费、资金占用利息外，粮食还会陈化和霉变，造成资源浪费。
（3）资源环境压力。中国地处全球灌溉带，粮食生产中的70%来自于灌溉地，但中国水土资源不匹配，南方水多人均耕地面积少，北方人均耕地面积多人均可用水资源量少。南北经济发展差异带动中国粮食生产区域布局变化，粮食生产主体逐步北移，形成“南水北调”、“北粮南运”的产销格局。华北平原、关中平原、松辽平原等平原区在粮食生产中的份额逐年上升，而这些地区粮食生产需依赖于地下水资源进行灌溉。西北、华北、东北地区粮食、蔬菜、水果等高耗水农作物播种面积大幅度增加，使得地下水资源严重过度开发利用，地下水位下降过快，沙漠化、荒漠化问题突出，化肥、农药过量施用，生态环境受到影响。
二、农业供给侧结构性改革，实质是一场减谷物，增果蔬茶行动
2016年，我国农作物和粮食播种面积都达到历史高点，分别为25.04亿亩和17.88亿亩。粮食产量自2012年达6亿吨以上后，多年保持在6.5亿吨的高水平，2015年达到了6.61亿吨。综合国内外粮食和主要农产品供求形势，2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的若干意见》对农业供给侧结构性改革进行了全面部署，明确指出，“增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾亟待破解”；“粮食作物要稳定水稻、小麦生产，确保口粮绝对安全，重点发展优质稻米和强筋弱筋小麦，继续调减非优势区籽粒玉米，增加优质食用大豆、薯类、杂粮杂豆等。”
2016-2019年四年间，全国农作物播种面积调减1513万亩；粮食作物播种面积调减4750万亩。三大谷物方面：2016年，稻谷播种面积4.61亿亩，2019年下降到4.45亿亩，减少1579万亩；2016年小麦播种面积3.70亿亩，2019年下降到3.56亿亩，减少1407万亩；2016年，玉米播种面积6.62亿亩，2019年下降到6.2亿亩，减少4350万亩。以2019年稻谷、小麦、玉米亩均单产分别为471公斤、375公斤和421公斤计，2019年稻谷、小麦、玉米因种植面积调整产量分别减少743万吨、528万吨、1828万吨。另外，四年间薯类种植面积下调149万亩，油料399万亩，烟叶273万亩。
2016-2019年四年间播种面积增加的主要作物有豆类、果园、蔬菜、茶园和花生，分别增加2681万亩，2040万亩，1964万亩，573亩和278万亩。其中，果园、蔬菜和茶园三类作物播种面积四年间净增4577万亩，与粮食播种面积调减数基本相当。
2015年始，在各级政府支持下，很多企业下乡流转土地，农地流转租金普遍在500-1000元之间，大城市郊区有的高达2000元以上。高土地租金必然促使企业调减粮食种植，增加果蔬茶以及生产各种生态、有机高端农产品。2016年，全国水果产量2.44亿吨，2019年增长到2.74亿吨，四年间增加了近3000万吨。2019年，全国人均水果占有量达到了195公斤，人均每天可供1斤多水果，常见的苹果、柑橘、梨、葡萄、香蕉等品种产量大幅度增长，果农产品销售不畅烂在地里的报道多有所闻。蔬菜和茶叶产量也大幅度增加，形成了新的产能过剩。
2018年国家实施大豆振兴计划，主要在东北把调减的玉米种植面积改成了大豆种植，每年增加了几百万吨食用大豆供给。
过去几年，在减少种粮补贴、支持土地流转、土地休耕、贫困地区产业脱贫（不少是林果蔬种养）等系列政策推动下，农业供给侧结构性改革，演变成了一场减谷物增果蔬茶的行动。
三、政策制定和执行一刀切是粮食供求大起大落的主因
连续几年调减谷物种植面积的累积效应在2020年逐渐显露出来，在中美贸易摩擦和疫情影响下，更是加剧了市场波动。2020年以来，国内玉米供需偏紧，市场价格大幅上扬，从2019年末的1700-1800元/吨上涨到2021年初的2500-2600元/吨，高点已突破3000元/吨，创下历史新高。2020年上半年小麦价格一路上涨，在国家加大政策性小麦市场投放力度的引导下，下半年小麦市场行情趋稳。由于玉米价格大幅度上涨，小麦、玉米价格倒挂，饲料厂家采购小麦替代玉米作饲料，小麦价格也略有上升。2020年稻谷市场基本平稳，供需没有出现大的波动。据海关数据，2020年1-11月，我国累计进口大豆9280万吨，进口小麦800万吨，进口玉米800万吨，我国从国际市场进口粮食达到了新高。农产品供求结构性矛盾在短短三年的时间从“粮多果少”变成了“粮少果多”。
农产品供求结构失衡是困扰我国粮食安全的世纪难题，实际上，早在1992年我国粮食就出现过“卖难”问题。当时提出发展“高产、优质、高效”农业，目标也是要改变农产品供求结构性矛盾。在1992-1998年间，粮食供给一波三折，先调减后调增。1996年在美国人布朗发出“谁来养活中国”的质疑下，中国政府发表《中国的粮食问题》白皮书作为回应，并加大粮食生产支持力度。1998年，我国粮食产量达到5.1亿吨人均粮食占有量410公斤的高水平。粮食产量增加，带来的又是粮食卖难。1998年10月，党的十五届三中全会通过的《关于农业和农村若干重大问题的决定》判断，我国粮食等主要农产品由过去的长期供给不足，变为总量大体平衡，丰年有余。2000年中央农村工作会议提出，实行战略性结构调整是新阶段农业和农村工作中心任务，认为调减粮食生产量，提高粮食生产质量，否则库存消化不了，农民售粮困难。但政策仅实施两年，全国粮食产量很快下降到4.3亿吨，人均粮食占有量不到333公斤，引起决策层和社会震动。2003年后，国家又开始制定各种政策刺激粮食生产，直到2015年粮食满仓，库存高企而引发新一轮的供给侧结构性改革。
回顾过去，中国粮食和农产品供求周期性的大幅波动，主要是政策制定和执行一刀切，行政过度干预市场所致。一说要战略性结构调整或是供给侧结构性改革，全国各个地区就同时、同向地进行结构性调整，都在缩减粮食生产而增加蔬菜和水果种植以及大力发展养殖业；没过几年，全国粮食又出现全面性的供给短缺，而蔬菜和水果产能过剩。历史经验一再表明，中国是一个区域差异性很大的国家，政策制定要赋予地方政府特别是省级政府更多权能，要让地方政府根据当地的资源条件制定更多符合当地农业生产的政策，不要全国各个地区同步运行，造成产业同构，加剧农产品市场波动幅度。有学者早就指出，新一轮农业供给侧结构性改革，应当严防各个地区同时缩减粮食生产面积而引发粮食供给不足，应当实行区域差异化政策，在稳定粮食产量的前提下提高特色和优质农产品生产。在一些经济发达地区，农业进行供给侧结构性改革，以提高品质、调结构为主；在一些经济落后地区、粮食主产区，人们生活水平还不高，还处于增量阶段，不能一味强调调结构、提品质。总而言之，农业政策要因地制宜，因地施策，这是最大的政治。
四、后小康社会粮食安全必须要有新思路
根据统计数据，2020年我国粮食总产量为13390亿斤，比上年增加113亿斤，增长0.9%，粮食生产再获丰收，产量连续6年保持在1.3万亿斤以上，只从供求关系看，我国“谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全目标是有保障的。但也需注意：从消费端看，2020年我国居民外出餐饮活动减少，食物消费量不比往年增加，主要粮食库存减少，种子用粮和工业用粮也没有大幅度增加，而在大豆、小麦、玉米、肉类、植物油进口都创历史新高的情况下，国内粮食价格和肉食品价格却持续上涨，其中原因，值得深究。
无论如何，上世纪80年代绿色革命完成以前，包括中国在内的全球粮食安全主要是技术层面的问题：由于农业科技水平低下，资源利用率和劳动生产率不高，粮食单产水平低，粮食供给不能满足大多数人基本的食物需求。粮食安全的基本矛盾是城乡居民要“吃饱”与粮食生产能力不足的“温饱型”社会矛盾。解决这个矛盾的基本策略是不惜代价地提高粮食产量，包括育种技术改进，增加化肥、农药施用量，扩大粮食播种面积，提高灌溉面积和灌溉率，增加农电供应等等措施，总之，政策目标是要把粮食产出来，以解决大量居民能量不足、营养不良的吃饭问题。然而，中国经过改革开放40年的发展，当前粮食安全问题已从“吃不饱”到“吃更好”的“后小康型”社会转变。粮食安全已不是一个简单的技术层面上的供求平衡问题，而是总量有保障，区域不平衡、品种不匹配、分配不均衡的经济社会问题。一些产区、一些品种销售不畅；而一些销区一些品种价格高企；一些富人营养过剩，如何减肥成了问题；而一些穷人营养不良，刚刚解决吃饱的问题。
2020年，我国脱贫攻坚战取得决定性胜利，绝对贫困得到根本性解决，全面小康社会如期建成，意味着全社会中已没有人存在“吃不饱”的问题。后小康社会保障粮食安全与温饱型社会最大的不同，是如何让低收入人群增加收入能吃得更好；让中等收入人群吃得更营养；让高收入人群吃得更健康。因此，后小康社会保障粮食安全必须要别于温饱型社会，得有新思路。总体而言，要坚持中央“藏粮于技、藏粮于地”的总方针，在确保18亿亩耕地红线不突破的前提下，要以更加开放的姿态，更加充分地利用市场价格机制，调剂农产品供求活动。政府要避免逆周期调控农产品市场，政策执行全国一刀切，加大农产品市场波动幅度，影响粮食安全。
在粮食安全概念上，一种做法是改为食物安全或营养安全，改变温饱型社会下“粮经饲”三元结构下的农业产业观为农业食品及相关产业的乡村产业观。现在有种观点认为，城市的功能是产业、科技知识聚集，乡村的功能主要是“粮食和农产品生产，生态环境保护以及乡村文化传承”，进而提出乡村振兴不是指乡村发展的错误观点。这是典型的温饱型社会粮食安全观思维。在后小康社会，城乡正在走向融合，不少新型城市的阳台、楼顶、地下室甚至办公室都可从事农业生产。在乡村，只有从产业发展、农业价值链提升的视角出发，通过龙头企业等新型农业经营主体带动农户种粮增收，才能保障低收入农民的粮食安全，改善其膳食结构。另外一种做法是保留“粮食安全”这个习惯提法，但赋予新的内涵，就是指食物或营养安全，不再简单强调谷物或大豆自给率。
从消费结构上看，我国每年进口的大豆，基本都用于榨取食用植物油和饲料，只是在统计意义上将其统计为“粮食”，同样是用于榨取食用植物油和饲料的油菜籽、花生等农产品在统计意义上将其统计为“油料”，更是混淆了粮食安全的本质，扰乱了国家各项涉农政策的科学制定。即使是被纳入“口粮绝对安全”的稻谷和小麦，由于不同群体收入差异，其意义也大为不同。口粮，词典上指一切入口的食品。将稻谷工业用粮排除在外，只是在食用范围内，大米除了用于常见的主食“粥、米饭、米粉外”，还用于酿酒、膨化食品、有机大米等收入弹性很高的高档品、奢侈品。不应该把市场价格高达100多元一公斤的大米纳入到“口粮绝对安全”的政策工具箱中，更不能认为保障一个穷人想吃两片火龙果的权利没有比保障一个富人吃一顿高档白米粥的权利重要。小麦也是如此。除了用于馒头、面条外，各种用于饼干、面包、月饼及烘焙食品的高收入弹性商品，都不应纳入“口粮绝对安全”的政策工具箱内，这是后小康型社会与温饱型社会粮食安全本质不同决定的，不能用解决温饱问题的粮食安全政策来指导后小康社会的粮食安全。用过时的思想观念去制定政策，必然造成资源错配，加剧粮食供求正常波动幅度，影响农业及相关产业安全和社会公平正义。
2020年年末，国家统计局公布了新的农业及相关产业统计分类办法，没有传统的“粮食作物”统计一项。在我看来，这是面向我国2035年和2050年农业农村现代化奋斗目标下做出的重大安排，需要高度重视，认真学习体会。分类将统计口径从传统的农林牧渔业生产环节，拓展到生产、加工、物流、营销、服务等全产业链的各个环节，很好地阐释了新的粮食安全观，对优先发展农业农村、促进乡村振兴具有十分重要的意义。
新统计分类包括大农林牧渔业、食用农林牧渔业产品加工与制造、非食用农林牧渔业产品加工与制造、农林牧渔业生产资料制造和农田水利设施建设、农林牧渔业及相关产品流通服务、农林牧渔业科研和技术服务、农林牧渔业教育培训与人力资源服务、农林牧渔业生态保护和环境治理、农林牧渔业休闲观光与农业农村管理服务、其他支持服务等10个大类、61个中类、215个小类。新的统计分类按照国际惯例，把谷物（包括稻谷、小麦、玉米）种植与薯类、豆类与油料种植并列，在统计分类上改变了以往将主要用于食用植物油和饲料的大豆从粮食种植中分离出来，而与同样用途的油料作物并列，可以使政策聚焦到油料产业和饲料产业这个影响我国农产品供求平衡和粮食安全的主战场上来。政策上除了保稻谷、小麦、玉米种植外，需要深入研究如何利用好南方上亿亩冬闲田，如何加强海外农产品生产基地布局，如何宣传科学营养膳食观念，减少居民不必要的油脂摄入量。毕竟，增加几千亩大豆播种面积，是解决不了我国大豆、饲料、肉类需要从国外大量进口的根本性问题。
