党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，规划了我国未来经济社会发展包括工农城乡关系的新走向，具有深远的意义。推进农村宅基地制度改革是深化农村改革的重要内容。
一、改革开放以来我国城乡关系的演进
新中国成立以后，为了为工业化提取资金，我国实行的是倾斜的发展战略，即农业向工业倾斜、农村向城市倾斜，其核心政策工具之一就是工农产品价格剪刀差。严瑞珍教授等（1990）对1952~1987年间的工农产品价格剪刀差进行了研究，结果表明，其绝对值大体上相当于同期全国预算内固定资产投资总额。一般认为 ， 20世纪末期到21世纪初期 ， 工农产品价格“剪刀差”逐渐变得微不足道了（孔祥智、何安华，2009），但在体制转型的特殊时期 ， 我国农民仍然以“暗税”的方式为国家经济建设作出了巨大贡献， 包括提供廉价劳动力（高强、孔祥智，2014）和土地资源贡献（何安华、孔祥智，2015）。不仅如此，上个世纪80年代中期以后，农民负担问题开始显现，此后愈演愈烈，1990年，仅全国农民人均村提留、乡统筹就达到上年农民人均纯收入的7.88%，还不包括其他负担。尽管国务院三令五申要减轻农民负担，但1994-1996年，全国农民人均负担的村提留和乡统筹占上年人均纯收入的比例仍然分别达到4.81%、4.92%、4.66%（宋洪远等，2000）。而且，“九五”时期（1996-2000年），农民人均收入增长速度呈下降态势，更加剧了这一时期城乡关系的恶化，从而诱发了21世纪初期的农村税费改革以及一系列旨在改善工农城乡关系政策的出台。
2000年3月，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽以省为单位进行农村税费改革试点，并要求其他省、自治区、直辖市选择少数县（市）进行试点。2002年11月，党的十六大提出统筹城乡经济社会发展的理念，成为新世纪以来我国工农城乡关系改善的起点。2004年12月中央经济工作会议作出了“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的判断，是此后实施的农业“四大补贴”和一系列其他惠农支农政策的理论基础。从2004年起，每年的中央一号文件都聚焦在“三农”，并包含着一系列真金白银的惠农政策。2007年10月召开的党的十七大首次提出城乡经济社会发展一体化的理念；2012年11月召开的党的十八大提出工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”，推动城乡发展一体化；2017年10月召开的党的十九大提出了乡村振兴战略，要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。十六大以来，从城乡统筹到城乡一体化再到城乡融合，标志着党的执政理念的转变和对城乡关系认识的深化，并推进了一系列旨在调整城乡关系的政策措施，如农业补贴政策、农产品价格支持政策、新型农村合作医疗、农村社会保障体系建设、农村低保体系建设等。截至2020年底，随着全面小康社会的建成，城乡基础设施和公共服务之间的差距已经明显缩小，城乡关系达到了一个新的阶段（孔祥智，2020）。
二、城乡融合战略下新型城乡关系的构建
《建议》提出要“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。其内涵可以理解为：第一，农业和工业以及其他非农产业是互相促进的关系。十九届五中全会提出的“工农互促”的理念，超越了国民经济部门平衡表中农业和其他相关产业之间的要素联系，包括农业为其他产业的发展提供优美的环境；工业和其他城市产业为农业的发展提供超前理念，并起到示范效应。由于总体上工业的技术进步超前于农业和其他产业，因此，这种理念和示范效应对于现代农业的发展具有十分重要的作用。第二，城市和乡村互相补充，互为条件，不存在谁比谁优越的问题，乡村再也不是落后的代名词。从目前江浙等发达地区的城乡关系看，乡村是城市的后花园，为城市提供可以信赖的农产品和休闲娱乐的优美环境；城市则为农村提供农民生产和生活必需的现代工业品。在现代化背景下，一部分农民选择生活在城市，一部分城市居民选择生活在农村，城市和乡村生活、生产条件接近，互相融合，边界趋于模糊。第三，工业和农业、城市和乡村你中有我，我中有你，协调有致，融为一体。城乡要素市场化配置的体制机制障碍逐渐打破，城乡要素实现平等交换，双向流动。在未来的发展中强调乡村资源要素全部价值的实现，挖掘乡村多种功能，改变农村要素单向流出的局面，实现城市和乡村的融合发展、共同繁荣。
那么，如何构建这种新型工农城乡关系呢？2019年4月15日，中共中央、国务院颁布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出要重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，构建促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展的体制机制。实施城乡融合战略是构建新型城乡关系的前提和基础。按照十九届五中全会精神，主要从以下几个方面发力。
第一，在现阶段，要强化以工补农、以城带乡，通过制度供给强化城市资源向农业和农村流动，确保农业农村优先发展，促进农业农村现代化的实现。（1）财政资金要优先投向农业农村领域，保障“三农”资金需求。财政资金的投入可以起到四两拨千斤的作用，带动社会资金投向农业生产资料供应、农产品产业链延伸、农业农村基础设施建设等领域。（2）各类人才要优先配置于农业农村岗位。把乡村人才纳入各级人才培养计划予以重点支持，培养一批懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。通过探索定向培养、对口支援等方式，引导各类人才投身乡村振兴。实践中，一些地方探索城市医院医生、护士和中小学校、幼儿园教师到农村对口单位工作一年以上才能参评相关职称的做法，有利于缓解乡村人才短缺的局面，值得推广。（3）公共服务要优先安排到农业农村。在养老保险、医疗卫生、生活服务等领域推进城乡基本公共服务标准统一，实现从形式上的普惠向实质上的公平转变。
第二，实现农业高质量发展，提高我国农业竞争力。提高农业自身发展水平是构建新型工农城乡关系的基础。“十四五”时期，我国农业农村发展的外部环境将会更加复杂，要以机械化、自动化、信息化为核心推进农业现代化，提升农业竞争力，持续推进农业供给侧结构性改革。（1）切实保障粮食等主要农产品安全。中国人的饭碗要牢牢端在自己手里，并主要装中国粮。根据国家统计局公布的数据，2020年全国粮食总产量为13390亿斤，粮食生产再度丰收，产量连续6年保持在1.3万亿斤以上。但与此同时我国谷物等主要粮食的进口量也连年增加。这是需求导向的，同时也说明了确保口粮绝对安全的重要意义。（2）截至2019年底，我国农业综合机械化率已经超过70%。但这只是主要环节的机械化率，“十四五”期间，要在山区、丘陵等“薄弱地区”，甘蔗、油菜等“薄弱作物”，温室大棚、育种育苗等“薄弱环节”上下功夫，大力推进全面机械化。（3）进一步推进农业供给侧结构性改革。优化农业生产结构，适度调减市场过剩的农产品，特别是非食用农产品的生产。优化农业生产区域性布局，根据国家粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设指南，形成比较稳定的县级农业主导产业，并围绕主导产业延长产业链，提高农业竞争力。
第三，实施乡村建设行动。乡村建设要从实际出发，尊重农民的意愿，循序渐进，不搞一刀切，避免大拆大建。乡村要有地域特点、民族特点，不能千村一面，也不能照搬城镇模式。要建成宜居宜业的现代乡村，全面完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施。“十四五”期间要在农村改厕、生活垃圾处理和污水治理方面取得重大进展，全面改善农村生产生活环境。
第四，深化农村改革，进一步向改革要红利。“十四五”期间，相当一部分地区二轮承包将要到期，要按照新修订的《农村土地承包法》的要求，耕地承包期届满后再延长三十年，稳定农村土地承包关系，为农业现代化打下坚实的制度基础。进一步推进农村宅基地、农村集体建设用地和农村集体产权制度等方面的改革，为农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体的发展提供更大的制度空间。
（作者系中国人民大学农业与农村发展学院二级教授、博士生导师，转自：《中国农村经济》2021年第1期）
