·中国土地政策改革课题组历时两年半，对广东、江苏、浙江、北京、四川、重庆、安徽、河南、陕西九省（市）进行翔实调查，形成了反映中国土地制度现状的第一手实证研究报告

·调查发现，政府垄断土地一级市场隐藏着巨大的财政和金融风险，侵害农民的土地财产权益，危及整个社会的稳定和国民经济的可持续发展

·调查建议：必须改革“城乡分割”的土地制度，减少政府对土地一级市场的垄断，实行土地的“同地、同权、同价”，确保农民以土地参与工业化和城市化的权利

自1978年中国走上改革开放之路以来，土地在从计划经济向市场经济的重大转型中扮演了极其重要的角色——它是中国农民增收、农业增长的关键保障；它成为中国城市快速扩张及工业高速发展的重要工具；它关乎地方政府融资及财政和银行部门的成长与稳定；它被视为引发社会矛盾和权益纠纷的“导火线”——更进一步讲，它将作为中国解决“三农”问题和保障经济社会可持续发展的突破口。

自2003年至今，在两年多的时间里，国务院发展研究中心组织长期研究中国土地问题的专家，组成“中国土地政策改革课题组”，进行翔实的田野调查，形成了长达16万余字的报告。

调查组旨在全面了解土地作为一种重要的生产要素，在国民经济成长中的表现。调查地点既涵盖了广东、江苏、浙江、北京等正在经历快速工业化和城市化的东部地区和大城市郊区，也包括由“西部大开发”激发起来的重庆、陕西等西部地区，还有正在谋求崛起的河南、安徽等中部地区。

调查组发现，尽管这些地区由于经济发展水平的差异和政策支持方式的不同，在土地市场发育、土地利用结构、土地功能等方面存在差异，但它们在土地制度及其问题上的相似性要高于差异性——主要表现为：在城乡分割的二元土地制度下，当农村土地转化为城市建设用地时，政府垄断着土地的一级市场。土地经由政府一级市场的垄断，介入国民经济成长的全过程。低价征用的土地成为高速城市化和工业化的驱动器；土地出让收入成为地方政府财政收入和公共投资的重要来源；土地抵押成为城市基础设施和房地产投资的主要融资工具。

但是，政府垄断土地一级市场并非一本万利，不仅损害了农民的权益，有碍于社会稳定，而且隐藏着巨大的财政和金融风险，危及整个国民经济的可持续发展。

为此，必须改革土地制度，统一、平等地对待城市和农村土地，采取稳健的步骤整合城市和农村的土地市场，减少政府对城市土地一级市场的垄断，并从法律和制度上保障土地的“同地、同权、同价”，确保农民以土地参与工业化和城市化的权利。

由于报告篇幅较长且具有专业色彩，《财经》征得作者许可，将三份报告改写为一篇，提取其核心事实和发现及其政策建议，以飨读者。

本课题组主持人为李剑阁、蒋省三；负责人为韩俊；课题组长刘守英；参加调研成员有蒋省三、刘守英、叶剑平、周飞舟、王小映、李青、张严龙、张琳。本报告由蒋省三、刘守英撰写，《财经》记者常红晓改写。

——编者

扩张的城市，消失的土地

上世纪90年代的十年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，被占耕地共有2138万亩

20世纪90年代中后期以来，中国经济处在高速成长阶段，这依赖于工业化和城市化的“双引擎”拉动。

数据显示，1998年至2003年，中国工业产值以及投资维持着9.83%和14.14%平均增长率的高增长；与此同时，城市化率从1998年的30.42%提高到2003年的40.5%.

无论东、中、西部地区，城市化主要表现为政府主导的城市外延扩张。

浙江省规划部门统计，2000年至2004年五年间，城市面积扩张平均每年达126.4平方公里，是前五年的3.4倍。以义乌市为例，1988年建市时只有11.05平方公里，2000年城市面积拓展为27平方公里，至2004年则冲至50平方公里。

陕西省咸阳市1986年城市用地规模为18.5平方公里，到1998年已达48平方公里；2004年第四次修订的城市总体规划里，城区用地规模则为100平方公里，控制面积500平方公里。

与高速城市扩张并进的是土地大面积“农转非”。上世纪90年代的十年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，共有2138万亩耕地被占用。

“十一五”期间，国民经济仍将保持快速、平稳增长势头，城市化和工业化的进程还将处于较高的速度，未来五年新增建设用地总量超过90年代十年增长水平的趋势在所难免。如果再考虑退耕还林、退耕还牧还要减少耕地的因素，中央政府与地方政府在耕地保护与经济发展用地上的矛盾将更加突出。

“后1999模式”：政府征地全程解析

协议征地时，由用地单位和农民讨价还价；实施公告征地后，由国土部门代表政府直接去征地，农民所得下降了

伴随工业化和城市化的进程，土地“农转非”本是题中应有之义。但是，土地“农转非”

完全通过政府强制征用来完成，则是名副其实的“中国特色”。

所谓政府强制征用，是指在大多数省份，土地“农转非”主要通过政府高度垄断土地一级市场的方式来实现。即集体农地转为非农建设用地，一律只能通过政府征用。

从浙江省情况看，1999年至2002年全省批准建设用地总面积为172.58万亩（含耕地113.57万亩），其中新征用农村集体土地154.69万亩（其中耕地约为70%左右）。以绍兴县为例，大规模地征用国有土地是从1999年开始的。从1999年至2003年，共征地6.1万亩；在经批准使用的71892亩建设用地中，征用土地占75%.

在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量都高达40至50万亩，征用土地占建设用地的比重高的到90％以上，低的也到了75％。

无论是东部地区将更多的土地用于发展工业，还是中西部地区将更多的土地用于基础设施建设，原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间，并不进行直接的谈判和交易，地方政府垄断着农民集体土地从征地到供地的全过程。

在课题组所调查的地区，一般由所在县（市）的统一征地办公室（下称统征办）具体承担被征土地的“统一申报、统一征地、统一补偿、统一报批和统一供地”。即只要涉及农用地转为建设用地，就要先行办理农用地转用审批手续，用地单位向国土行政主管部门提出用地申请；在初审后，由县（市）统征办通知被征地镇（街道）、村的征地范围和面积。被征地的镇（街道）、村在接到通知后即通知土地承包者。

在征地通知发出后，由政府的统征办实行统一征地，组织用地单位与被征地单位共同进行实地勘丈，调查地上建筑物、构筑物及其附属设施情况，确定土地权属，审查被征地村基本情况，商议征地补偿、安置补助方案，编制《征用土地方案》。

征用土地补偿、安置补助方案经县政府批准后，用地单位按编制的《征用土地方案》向国土行政主管部门支付征地费用，再由统征办按照征用土地补偿方案向被征地单位、村民和其他权利人支付土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，国土行政主管部门将建设用地交付建设单位。

据咸阳秦都区国土局人士回忆，1998年10月30日以前，实施的是“协议征地”，也就是说，由用地者与所在村组直接见面，双方协商确定土地出让价格，国土部门在其中只起一个中介作用，那时农民得到的还多一些。

1999年新《土地管理法》颁布以后，为了加强耕地保护，实行用途管制，将土地审批权收归国务院和省两级政府，“协议征地”原则上变成了“公告征地”。

所谓“公告征地”，即其一，由国土部门代表政府直接去征地，从此用地单位和农民不再见面；其二，政府和被征地农民集体之间也没有什么可协商的，政府就是把要征的耕地面积以及应该给予农民集体的补偿告知他们而已；其三，政府从农民手中征得土地后，与用地单位签订供地协议。

从此，征地的过程，就变为政府根据用地的需求，以《土地管理法》为依据，从农民那里合法、强制地获得土地。由于农民无法参与，很多地方政府给予被征土地补偿时，只是把青苗和地上附着物补偿给农民，而把土地补偿费和安置补助费给村组集体，农民最后能落到手上的减少了。

咸阳市秦都区陈阳镇街道办的农民反映，1998年前采取协议征地时，由用地单位和农民讨价还价，一亩地还能得到8.4万元，其中有7.2万元可给到农民；实施公告征地后，农民所得下降到只有六七万元。

失地以后

让失地农民分享土地增值势在必行

对于中国农民来说，无论城市化和工业化给他们的未来带来什么，他们首先要面对的是失地。1999年至2002年，浙江全省被征地农民人数达170万人；1994年至2003年的十年间，陕西省累计失地农民约98万人。

绍兴县柯桥街道的变迁提供了一幅农民集体失地的活生生画面。

这个街道原来是一个典型的农业乡镇，1991年时共有17个村，12812亩土地。1991年年底，柯桥开发区启动。先是该镇福东村的516亩地全部被征光，接着是另外三个村子的土地于1993年被全部征光。其中福年村在1991年时还有576亩土地，到1992年时就只有117亩，到1993年时也被征光；红建村1991年时有501亩土地，到1992年时仅剩21亩，到1993年完全被征光；上谢桥村1991年时有362亩土地，1992年时还剩237亩，到1993年时也被征光。

随着柯桥开发区的延伸，企业和市场用地激增，其余13个村子的土地也被陆续征光。到2003年底，只有一个村还剩80多亩土地未被征用。

失地的背后是失权。按照现行法律规定，征用农民的土地，最高只能以征地前三年该土地平均年产值的30倍补偿。这意味着不管这些土地今后何种用途，价值如何，征用时只能按照农村土地的原用途给予补偿。

由于经济发展程度的不同，中西部地区失地农民的补偿标准要低于东部沿海发达地区。

东部沿海地区等省的征用耕地的补偿标准为：土地补偿费为被征用前三年平均年产值的八至十倍，安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。在经济最发达的一些县市，土地补偿和安置补助费最高也只有2.5万元左右，低的不到2万元。中西部地区对失地农民的补偿标准偏低，一半以上的失地农民生活质量明显下降。

据西部某省农村工作领导小组办公室对全省11个县（区）及432户失地农民生计状况的调查，2000年—2003年全省建设用地平均每亩耕地补偿2.077万元，其中，公路一般为每亩0.6万元，铁路一般每亩0.82万元，其他项目一般为每亩3.5万元，经营性开发项目一般为每亩6.5万元。

更让人吃惊的是，很多国家重点建设工程的征地补偿只相当于农民三到五年的人均收入。

该省2003年农民人均收入为1675元，而公路项目的征地补偿最高只有每亩6000元，仅相当于农民三年半的收入。铁路项目每亩补偿8200元，不足农民人均年收入的五倍。

据该省农办的一次调查，在调查涉及的766名失地劳力中，有35.63%仍在以农业为生，19.2%进入非农领域，18.9%的外出打工，还有26.2%的人赋闲在家。

如果依此比例计算，近十年来该省失地又失业的农民高达25万人。这些人失去赖以生存的耕地，而得到的补偿非常低，没有正常的收入来源，这是对社会稳定的潜在威胁。征地最为集中的省会城市，截至2003年底，全市被征用耕地17.78万亩，涉及155755户、693680人。

其中，完全失地的有32906户、119543人。

在东部地区，由于土地价值显化，农民土地权益意识增强，土地征用补偿价与土地出让价差悬殊，引发失地农民的不满和冲突。据浙江省国土厅信访室统计，2003年，农民土地权益纠纷已成为全省群体性上访之首位。

面对征地引发的群体性事件增加及社会矛盾激化，调查组也发现，在东部一些地区，政府在法律许可的范围内不断做出变通和让步，在这些地方性创新中，财产性补偿受到农民的欢迎。

最直接的办法是，调高土地年产值的标准。东部各省的许多地方都开始实行区片综合价补偿。浙江多个县市在2003年后均上调了实际补偿，达到平均每亩近3万元，超出1999年－2002年约2.3万元左右的均值；在个别地区，补偿达到3.8万元－4.2万元／亩。

有些地方政府还设计了一些让农民集体受益的办法，如给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配；有的村集体通过旧村改造，增大农民宅基地面积，让农民获得房租收入，是最具实效的补偿办法。

浙江多个县市在此方面颇有创新。在东部数省中，还出现了“以社保换土地”的办法。

垄断供地之弊

由于行政划拨土地和协议出让土地的非盈利性，能够盈利的经营性用地供应比重过低，政府垄断土地征用和出让并非一本万利

政府垄断供地，受到伤害的不仅仅是农民群体。

中国的建设用地供应，分为存量和增量两部分。增量部分，主要通过农地转为建设用地的供应，即所谓“一级市场”；存量部分即通过现有土地使用者之间的交易的供应，即所谓“二级市场”。

存量土地实际被现有土地使用者控制。中国改革之初至今，大量土地无偿或低价供应给国有企业或单位。这些使用者按规定补交一定的费用，在上交土地增值收益后，可以以市场化出让土地。因此，政府很难对“二级市场”上的土地实行垄断。

而在“一级市场”上，由于建设用地本来是政府从农民那里征来的，因此，政府很容易利用行政权力，对这类土地实现供应垄断。

政府作为所有者出让土地不外乎三种方式：或行政划拨，或协议出让，或招拍挂出让。

行政划拨主要针对公益性用地，基本无偿；协议出让主要针对工业用地，采取半市场化方式；招拍挂出让则是针对商业等“四类”经营性用地，实行完全的市场出让，价高者得。

调查发现，地区之间由于经济发展程度的差异，用地需求结构不一，土地供应结构呈现较大差异。东部地区的政府供地主要为了保证高速工业化和城市化对土地的需求，土地的市场发育程度提高；西部地区的政府供地主要用于保证重点建设项目和城市基础设施用地，土地市场发育程度低。

——以东部某省为例，1996年-2003年新增318万亩建设用地，用于城镇建设和工矿用地160万亩，占新增建设用地的50.2%，另外是35万亩交通建设用地和8万亩水利建设用地，分别占新增建设用地的10.9%和2.5%.其中，30%左右的工业用地以协议的方式供应，20%左右的商业等经营性用地全部通过招拍挂方式供应。

——以西部某省为例，1998年-2004年，全省公用设施、公共建筑和交通运输占地三项相加达到36%；该省两市以公共目的名义的供地占到45%以上。相比之下，工业用地比重偏低，全省1998年-2004年工矿和仓储用地占22.12%.

西部地区土地配置高度依赖行政手段，市场化程度极低。1998年-2004年，西部某省划拨用地占批准建设用地的比重高达45.1%.其中1999年-2002年，这一比重在50%以上，少数年份高达75.24%.1998年-2004年，全省共计协议出让土地2887.5公顷，占此期间批准用地总面积的39.57%，协议出让土地占批准建设用地的比重，由1999年的25.68%上升到2004年的46.68%.

在用于非公共目的的土地供应上，通过协议这种半市场化方式出让是其主要形式。甚至有的商业用地也是通过协议出让供应的。建设用地招拍挂从2001年才开始，2003年有所推开。

1998年-2004年，全省土地招拍挂面积仅占批准用地面积的4.77%，期间除了2003年达到9.64%，2001年、2003年和2004年分别仅为0.45%、3.44%和1.96%.

尽管东、中、西部地区在土地供应结构和市场化程度上存在差异，但是，由于行政划拨土地和协议出让土地的非盈利性，能够盈利的经营性用地供应比重过低，政府垄断土地征用和出让并非一本万利。

仅从东部地区来看，第一，对公共建设用地，比如道路、绿化、科教文卫用地等，政府通过划拨方式贴本供地。行政划拨占全省供应土地总量接近50%.在浙江绍兴县、广东佛山南海区，公共建设用地比重约占45%左右，其中道路占15%，绿化占10%－15%，配套设施占10%－20%.这些建设用地都是以划拨形式供应，政府财政要补贴大量资金。

如果赶上国家重点工程和铁路建设，倒贴更多。宣杭铁路征地6500亩，浙赣铁路征地16000亩，铁道部给予的土地补偿和安置费每亩14000元，其中包括所有规费，比浙江省规定两项最低补偿标准每亩还少4000元。余杭区政府倒贴8600万元，杭州市政府倒贴5600万元，义乌市政府倒贴13亿元。

第二，对工业用地，东部地区协议出让的土地大约占全部建设用地的30%左右。为了招商引资，政府以相当于土地的开发成本甚至低于成本价供应，期冀未来从入园企业获取税收。

据浙江省统计局对全省国家级工业园区的调查，全省平均土地开发成本每亩9.88万元，有些达每亩20万元，大部分工业园区由政府主导开发或授权业主开发，工业用地出让价格低于土地开发成本，平均出让价格每亩8.83万元，有近四分之一园区土地平均出让价格不及开发成本的一半。这种现象在上海、江苏、广东等地也普遍存在。

为了招商引资，各地竞相压低工业用地价格，导致工业用地协议均价近年来一直处于下降之中。浙江有些县市，从2000年到2003年，每平米工业用地协议价降了40元-50元。有的地方政府甚至出台最高限价政策，以低于土地成本出让。地区之间在招商引资上的竞争，直接演变成压低土地价格的竞争。

第三，对经营性用地，政府通过招拍挂方式市场化出让。经营性用地，主要是指商业、娱乐、旅游、商品住宅等各类出让土地。在东部大多数县市，经营性用地所占比重为20.5%，其中7.5%的商业和服务业用地基本通过市场招拍挂方式供地，但13%的住宅用地中，近一半是以经济适用房用地的名义，通过半市场的方式供地，还有一半是作为房地产用地通过市场出让。换句话说，经营性用地的市场化出让比重只有15%左右。

在东部地区的一些县市，近一半的公共建设用地通过政府贴本的行政性划拨方式供应，近三分之一的工业用地通过协议方式以等于或低于土地成本价供应，这样政府就将土地经营全部寄托在大约15％的经营性用地上。由于东部地区的土地市场价值较高，地方政府还可以用这15%的土地出让收入弥补85%的土地出让损失，勉强做到土地经营的账面平衡。

西部地区的情形就更加严峻。行政划拨或协议出让的比例更高，两者相加超过全部土地的90%以上。这些土地要么无偿划拨，要么按成本价出让或低于成本价出让，只有不到10%的土地是通过招拍挂出让。这意味着地方政府要用不到10%的土地出让收益，去弥补90%以上的土地出让损失，显然会给地方造成更大的财政压力。

“土地储备中心”功能异化

土地储备中心在真正实施土地储备时，基本上是以征用集体土地为主，成为政府将土地“低进高出”、实现利益最大化的工具

除了垄断供地，政府的另一个做法是，通过储备土地，成为土地的直接经营者。

政府储备土地是中国国有企业制度改革和城镇土地使用权制度改革的产物。1997年8月，杭州市在全国最早成立了土地储备中心，其主要意图是依靠银行贷款和财政拨款，收购破产或效益不高的国有企业的划拨土地，盘活闲置、低效利用的土地，解决下岗职工的生计和出路，推动企业改制。

1998年6月，国土资源部以内部通报的形式，向全国转发了杭州等地的经验；全国大小城市纷纷成立土地储备机构，其目的已超越为国企改制盘活土地资产，收储范围也扩大到市区内所有需要盘活的存量土地。2001年5月，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），强调“坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应”，要求“对已经列入城市建设用地范围的村镇建设和乡镇企业用地要按城镇化要求，统一规划、开发”。

文件中特别提到，“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。”

这个通知得到地方政府的积极响应。他们纷纷加大了土地的收储力度，将征用农民的集体土地纳入储备范围，新征用地取代城区存量建设用地成为入储的主要来源。

这些土地储备中心一般由政府财政注资启动，作为政府直属的事业单位。其职能是，受政府委托从事土地的收购、储备和出让前的前期准备工作，以及负责实施城市规划区内的土地征用和国有存量土地的收购、前期开发、储备和出让。

浙江省各地在1997年后就陆续建立起政府土地储备制度。陕西省各地政府于2002年-2003年前后纷纷成立土地储备中心，到目前为止，全省已有十个市、82个县（区）建立了专门的土地收购储备机构。2000年-2004年间，陕西省全省由土地储备中心收购储备土地面积32763亩。

尽管各地的土地储备中心列举了可以收购土地的各种来源，但在真正实施土地储备时，基本上是以征用集体土地为主，凸现土地储备中心追求收益最大化的目的。

东部某县土地储备中心自1999年以来共储备土地4873.3亩。其中收回国有建设用地1183.6亩，占储备面积的24.3%；征用集体建设用地74.5亩，占1.5%；征用集体农地3614.4亩，占74.2%.2001年前的土地储备中，收购（回）土地与征用农地的比例为85.6∶14.4，到2002年，变为11.7∶88.3.东部其他县市的做法与该县如出一辙。

西部某市土地储备中心在2003年-2004年两年间收购储备的土地中，有92.2%来自于集体土地，其中有87%属于直接征用农民集体土地，3.9%是集体存量建设用地，只有7.4%是国有划拨土地，真正通过国有土地出让储备的只占0.8%.

在实际运作中，土地储备中心已完完全全成为一个土地经营的主体，成为政府将土地“低进高出”、实现利益最大化的工具。这在东部和西部具有高度的一致性。

既然是在从事土地的经营，土地储备中心也要支付相关的费用，包括：（1）土地取得费用，主要用于对被收购土地、房屋等财产的补偿。（2）政府有关税费，主要有耕地占用税、耕地开垦费、水利建设基金、上缴省财政的土地出让金、新增建设用地有偿使用费、城市建设配套费、不可预见费及支付给政府土地管理部门的土地管理费。一般情况下，在城市拓展区域内，农地转用时的政府税费每亩在7万至8万元左右。（3）土地开发整理费用，即从生地变熟地过程中发生的土地平整、通路、通电、通上下水、通讯等的开发费用。（4）

中介费用、财务费用等。一般情况下，这些费用总计为每亩0.1万元左右。（5）土地储备业务费用，按照土地收益的一定比例提取。其中土地收益在3000万元以上的，按2%提取；土地收益在3000万元以下的，按3%提取。这些费用用于土地储备中心的日常开支。以上各项费用合计每亩至少在15万元以上。

支付了上述土地成本后，接下来的工作就是把“生地”变成“熟地”，以尽可能增加土地的增值收益。土地储备机构成立之前，城市存量土地的出让几乎全是未开发的“生地”，不仅减少了政府土地收益，而且拆迁、配套等问题给开发商造成很大麻烦，延误开发周期。

成立储备中心以后，进入储备的土地全部由储备机构负责进行拆迁、平整、配套和出让的前期准备工作，甚至负责处理收购土地的债权债务关系。据调查，在上海和浙江，土地储备中心出让的土地几乎全是“熟地”。

最后一道工序就是政府收储土地的招拍挂市场化出让，谋求收益最大化。东部大多数实施土地储备的县市，入储的土地全部通过招拍挂方式用于住宅和商业等经营性用地，没有一亩用于划拨的公益用地，也没有一亩用于协议的工业用地。因为划拨用地政府贴不起，协议用地又不赚钱。在这些地区，经营性用地的出让价格要比工业用地协议价平均高五倍以上。

储备土地及市场化出让，彰显了旨在保证政府土地收益最大化的真实目的。

在中西部地区，由于经济发展水平不高，对土地的需求远不如东部。到目前为止，西部某省各级政府土地储备中心收购储备的土地大部分未实现供应。该省32763亩土地储备中，已经供应的土地有10220亩，占所有收购储备土地面积的34.2%，尚未供应的土地有22543亩，占65.8%.由此可见，政府土地储备实现了土地涨价归公，减少了桌下交易产生的权力寻租，增加了政府在商业及房地产等经营性用地的土地级差收益，为城市建设提供了重要资金来源。

但是，由于政府直接介入土地的经营，容易造成用地的不公平，形成土地供求失衡，影响土地和房地产市场的健康发展。

“土地财政”

土地财政的形成，既反映了现行征地制度所引发的政府牟利动机，也彰显了现行财税体制弊端，对地方政府行为造成的影响更不可小视

地方政府何以热衷于土地征占？除了征地制度提供的便利，还有政府本身的利益动机。

考察政府预算内收入构成可以发现，在现行分税制下，增值税的75%上缴中央，25%留作地方。近年来增长较快的所得税也改为共享税，这使得在东部沿海经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。在中西部地区，由于地方税收生成能力有限，地方政府的行政运转和工资支出主要靠中央财政转移支付实现。基于陕西全省整体的财政状况，在2000年前发放工资都很困难。

相比之下，由城市扩张和土地占用带来的税收，主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等，则全部由地方享有。为此，在地方政府选择开掘和扩大能快速增长财政收入的税种征收渠道中，发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选。城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，近年来已成为地方财政预算内的支柱性收入。

在东部一些发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收，是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50％至100％。这两项税收占到地方税收的37%以上。

西部地区政府也选择了城市扩张，从建筑业和房地产业的发展中开辟税源，增加政府收入。2003年，西安市某区地方税收贡献最大的分别为：建筑业61％、房地产业11％、交通运输业7％。2003年建筑业创造的税收将近1999年基数的6倍，房地产业创造的税收更是1999年的20倍。

更令人关注的是，土地出让金已成为地方政府预算外收入的主要来源。

政府征收土地出让金始于1989年。当时规定，在进行必要扣除后，土地出让金实行中央与地方四六分成。但是，由于无法核实土地开发的成本，中央所得实际很少。从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方。从此，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。

在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。在土地严管之前的两三年，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近20亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60％以上。在2003年，东部某县土地出让收益19.2亿元，占预算外收入的69.3%；另一个地级市的土地出让金收入为20亿元，占预算外收入的58%；一个以小商品集散地闻名的县级市的土地出让收入15亿元，占预算外收入的60%.

在中西部地区，预算外收入的增长也主要来自于土地出让收入和与土地相关收费的增长。

如西部某省，省、市、县政府从土地收益的增长中获益。1998年至2004年11月，全省土地出让金收入总额为32.58755亿元。

土地收入除了增加政府预算内和预算外收入，各个部门可以借此征收土地规费，也提高了部门的积极性。

土地税费中政府各部门的收费大体分三类：一是土地部门的收费，主要是耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费，还有管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费等。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门的收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，它们将收取土地从征用到出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂、透明度低，难以查清，但数额不菲。

从调查各地财政状况看，在一些县市，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%以上。几项加总，从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上，发达地区的地方财政成为名副其实的“土地财政”。

土地财政的形成，既反映了现行征地制度所引发的政府牟利动机，也彰显了现行财税体制弊端，它对地方政府行为造成的影响更不可小视。

土地融资风险

在东、中、西部地区的城市扩张中，储备土地和政府信用抵押贷款成为政府城市基础设施投资的主要资金来源。这使政府财政和金融面临巨大风险与隐患

土地除了为地方政府创造“土地财政”，也成为城市基础设施投资的主要来源。

调查组在东、中、西各省区的调查都发现：在这一轮由政府主导的城市扩张中，土地出让收入和土地抵押贷款成为政府城市基础设施投资的主要来源。

据课题组对东部各省的调查，1998年以来，为了推进城市化和进行基础设施建设，政府投入了巨额资金。政府的依托之一就是以土地出让收入为主的预算外资金。在浙江某县建新城投入的140亿-150亿元（每年的建设资金60亿元左右）中，预算内每年能提供的资金也就是1亿-1.5亿元，仅占2.65%；预算外最大的一块是土地出让金收益，从1999年至今，一共约40亿元，其中2003年的土地出让金收益为19.2亿元，占年度政府城市基础设施投资资金的32%.其他县市的比例与此相似。

但是，尽管有巨大的土地出让收入为城市建设提供资金，仍远远不能满足城市建设资金的需求，其资金缺口就只能依靠土地融资。

为了从银行融资，地方政府成立政府性公司作为融资的载体。这些政府性公司虽然名称各异，但基本使命却完全相同：通过土地抵押等途径，给城市的基础设施投资进行融资贷款。

根据对土地使用权抵押登记台账的统计，2003年和2004年1月至9月，浙江某县各类政府控股的投资公司共抵押土地15.75公顷，抵押贷款金额6.5亿元。

另一种融资途径是政府赋予土地储备中心抵押贷款的权力。在东部各县，一般由土地管理部门根据规划确定的储备土地的供应用途、年限等，向本地土地储备中心发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。储备土地抵押贷款的还款期限一般为一至二年，个别贷款项目为三至五年，最长的达十年。

根据对东部某县土地储备中心的土地使用权抵押登记台账统计，2004年1至9月该县抵押储备土地95.68公顷，抵押贷款金额11.6958亿元。

在中西部，地方财政仍然没有走出“吃饭财政”境地，预算内的可支配财力“没有任何用于基本建设支出”。在东部地区举足轻重的土地出让金，对中西部地区的贡献却并不大，大部分被用于平衡预算。在预算内财政无力用于城市投资和土地出让金无法依托的情况下，贷款成为西部地区城市基础设施建设的主体。

西部一些地方政府为了搞城市基础投资，银行贷款比例高达70%－80%.如某市2000年以来已经完工和正在施工的15个项目，实际投资95308万元，其中，通过财政和部门拨款5471万元，仅占5.7%，国债和国债转贷资金6500万元，两项占6.8%，余下的部分有73098万元资金通过银行贷款，占76.7%.

和东部地区一样，西部地区获得银行贷款也是通过土地抵押，而且主要动用土地储备中心储备的土地作为抵押。根据课题组的调查，这主要发生在土地储备中心成立以来的近两三年中。

据统计，截至2004年9月30日，西部某省土地储备中心利用储备土地进行抵押贷款的合同金额达33.476亿元，实际贷款余额达19.4478亿元。全省土地储备抵押贷款主要集中在省会城市，全市土地储备抵押贷款合同金额28.8亿元，占全省的86.03%；土地储备抵押贷款余额达15.71亿元，占全省的80.78%.

但与东部地区土地使用权抵押不一样的是，土地收益权置押贷款是西部地方政府城市扩张的主要贷款方式。

所谓“土地收益权置押贷款”，是以储备土地经公共性投资开发后取得增值（收益而非不动产）为置押物设立担保债权。这些抵押贷款的大多数项目的期限是15年，个别项目是五到十年。

这种以土地收益权置押贷款的风险极大，主要来自两个方面：一是对这种土地收益权的质押，在《担保法》里没有特别明确的规定，在法律上也存在不确定性；另一方面，它完全依赖于置押人的信用。在办理收益权置押时，一般就是由贷款主体出具一份承诺书，这样做法律漏洞太大。另外，土地收益权置押还没有一个专门的登记部门，可能造成重复质押，这种情况银行的权利就没有办法得到保证。

总之，在东、中、西部地区的城市扩张中，以土地抵押的融资成为政府城市基础设施投资的主要资金来源。东部一些县市数百亿元的基础投资资金中，有60％甚至70％来自于土地使用权抵押融资，中西部地区县市由于财政资金更为困难，土地收入有限，土地融资的贷款更是成为绝对依托。

但是，以储备土地和政府信用抵押贷款使政府财政和金融面临巨大风险与隐患，主要是政府背景贷款深受宏观政策影响。土地储备中心、开发区和政府性公司这些依托政府信用的贷款主体，其还款能力还是取决于政府对经营性用地的运营收入。这些贷款多以短期为主，一般为一至二年。当土地出手顺畅且行情看涨时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款。但伴随这一轮土地调控，一些地市已出现经营性用地招、拍、挂价格低于底价、政府土地出让收入剧减的严峻局面，还贷风险增加。

西部地区以土地收益权质押的贷款，由于依托于未来经济的持续高增长，因而风险更大。

政策建言

打破土地制度二元结构的现状，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”，让农民以土地权利参与工业化和城市化

通过对九省（市）的调查，调查组发现，土地问题已关联国民经济成长的全过程，牵涉到方方面面的利益关系。土地问题的解决也决不能孤立推进，而应在保障权益、均衡利益和保持经济社会可持续发展的前提下进行。

为此，调查组提出了如下土地政策改革的建议。

第一，打破土地制度二元结构的现状，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”。在政策上尽快结束因土地所有制不同就被赋予不同权利的二元结构，让农民以土地权利参与工业化和城市化，遏止地方利用行政区划调整、村改居、新一轮的城市规划修编等手段，变土地集体所有为土地国有，导致农民的失地、失业、失权。

同时，在《物权法》（草案）“所有权”中，增加“国家保护农民集体土地所有权”的条款，确保农民集体建设用地享有同国有建设用地相同的抵押、出租、转让之权利。尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。

第二，逐步打破政府对土地一级市场的垄断，发挥市场在土地资源配置中的作用。

一方面，对行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，以减低稀缺土地的不经济利用；建议对建设用地中用于公共建设的比重，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定；清理一些以公共利益目的为名实际上是进行营利性目的的划拨用地。对公共目的用地，进行按市场价赔偿的改革试点。

另一方面，尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。这样既可以减轻政府的财政压力，又有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的领域。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。

第三，确保农民对土地有更充分的、有法律保障的权利。包括明确农民对土地有排他性使用权和自由转让权；制定《农村土地承包法》的实施细则，严格限定集体经济组织与各级政府以行政权侵犯农民的土地产权加强法制管理；赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权；建立有效、准确、可行的针对农民土地权利的登记体系，确保被征地的赔偿足额到达失地农民手中。

第四，创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。地方政府对建设用地的垄断性卖地权，是土地财政形成的根源。必须改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色；在此基础上，探索征收以市场价值为基础的财产税，作为地方政府财政的一个可选来源。

建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；并把现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税。为保证地方政府可获得有保障的税源，建议土地财产税全部留给地方享用。

第五，明确政府土地储备功能，限定收储范围，规范土地抵押贷款，防范政府财政风险和银行金融风险。建议将政府储备土地限定为存量土地，严禁将征用农民集体土地纳入收储范围。银行放款的依据应主要是作为抵押品的土地的评估价值，而不是政府背后的信用；同时要减少政府对城市基础设施的投资，建立多元化的城市公共投资和融资机制。

第六，谨慎对待“以社保换土地”的办法，防止农民失权，也避免政府被拖入巨额的财政泥沼。

“以社保换土地”有两个前提：一个是政府提供的社保能够让农民觉得交出土地权利是值得的；二是政府财政有足够的能力来做这种置换。

事实上，这两个前提在现实中都难以达到。

城市政府对城市职工的养老保险和社会保障都面临严重的资金缺口，他们根本上无力介入失地农民的养老保险和社会保障，何况城市基础设施建设还处于等米下锅的饥渴状态。政府给失地农民提供的养老和社会保障水平与失地农民的预期相去甚远，因为他们获得的仅仅是一个月200来元不够糊口的保障，而失去的是赖以生存的土地以及不断升值的土地权益。

因此，要冷静对待“以社保换土地”的办法，尤其防止一些地区以此名义剥夺农民土地，给将来的政府留下巨额社保债务的后遗症。