摘 要：
日据时期,为满足殖民统治和经济掠夺的需要,日本殖民政府在调查台湾水利旧惯和移植日本国内水利法制的基础上,先后通过建立公共埤圳、官设埤圳、水利组合制度,逐步实现了埤圳的公共化和农田水利管理的法制殖民化,尽管在短时期内使台湾农田水利法制实现了近代化,客观具有一定的进步性,但这一进步是奠基于对台湾人民的殖民掠夺之上的,处处优先考虑日本殖民者的利益,呈现明显的“殖民性”因素。
关键词：埤圳; 水利组合; 殖民化; 工具性;
早期台湾农业生产一直受到水利发展的制约,至清代,虽然农田水利开发取得了较大的进展,但由于官府介入的力度很小,主要以民间开筑埤圳为主,囿于财力不足和小农意识,民间经营者所修埤圳往往规模较小且怠于修缮,对农业生产发展有极大阻碍作用。这种状况显然无法满足日本割占台湾后的殖民统治和经济掠夺需要。因此,尽快了解台湾的水利设施、调整水利组织以及兴建农田水利工程成为日本殖民者在台发展农业的当务之急,台湾总督府通过农田水利法制的殖民化,逐步实现政府对水资源及农田水利事业的统制。
一、台湾农田水利法制殖民化的基础
日据以前,台湾已经形成了较为成熟有效的水利开发、管理模式。日本占据台湾后,在调查台湾埤圳旧惯的基础上,结合本国的农田水利法制,逐渐建立起具有殖民主义色彩的农田水利法律制度体系。
(一)日据初期的埤圳旧惯调查
日本在统治台湾之初,由于统治尚未稳固,对地方的经营有限,因此一切制度暂按旧规,而为了治理之便,台湾总督府积极进行一连串的旧惯调查。所谓旧惯调查,即对于构成台湾固有法制的旧有习惯加以调查,其范围不仅限于法制,也包含行政与经济方面,以作为研讨规划殖民地统治的参考依据。1 大力推行台湾旧惯调查的目的在于为确立总督府殖民统治秩序、制定殖民地统治政策做先行准备工作。通过旧惯调查,日本殖民政府“确实掌握了台湾的社会资源,为日本在台湾的殖民统治建立扎实的资讯基础,因而相当有效地消弭统治阻力及奠定殖民统治的基础”。2
随着以警察为中心的地方行政组织和旧有保甲制度的健全,全岛治安逐渐稳定,日本的殖民地经营开始能够实施日本资本入侵台湾的基础工程。日据初期的埤圳调查,起因于1898年台中县知事陈请发布律令,以规定对埤圳征收费用的办法(尤其是适用国税滞纳处分法)。但总督府认为台湾应先弄清楚台湾埤圳创废沿革等惯例,组成与日本国内水利组合一样的公共团体组织,才能以律令规定有关水利及治水费用的征收。1899年2月20日,时任台湾总督府民政长官后藤新平饬令各县厅调查辖内水圳旧惯。到1901年《公共埤圳规则》公布之前,台湾总督府及地方政府对既有埤圳的情况已大致掌握,并将调查结果汇编成埤圳台账,内容包含水源地名、经过地名、终点地名、建造时间、出资方式、灌溉甲数、年水租额、管理方式、维修方式、管理者与官府及街庄关系等,涉及到主要埤圳的名称、流域,各地埤圳的产权,用水权,埤圳的经营管理方法以及有关河川堤塘的惯例等诸多方面。
台湾总督府通过调查台湾岛内的大小埤圳并详加登记,为建立殖民化的台湾农田水利法制做好了前期准备工作。在调查中,日本殖民政府发现清代台湾水利旧惯对于其日后推行水利事业产生的影响利弊互见。有利影响是台湾民间水利组织的有效运作如埤圳开发模式、分水轮灌、水利纠纷仲裁、水利租缴纳等有关台湾岛内埤圳的旧惯与日本传统的水利发展有很多相似之处,利于将台湾水利纳入到日本的水利秩序之中。3 不利影响是各自为政的民间水利事业给统一管理带来阻碍,这也是后来日本殖民政府以强势的殖民国家强制力量干预农田水利的原因所在。
(二)日本国内农田水利法制发展
日本传统农田水利发展较重要的发展时期为10世纪时,庄园逐渐掌握了早期由国家提供的灌溉权利。庄园将旧有的水利系统分割,形成分权式的灌溉秩序,水利权由此形成。由于受到人口增加的压力,到18世纪时,为解决频繁发生的水利纷争,幕府及诸藩寻求通过用水组织来统制水资源的分配,从而形成了以“村的组合”为灌溉单位的自治用水组合,4 并确定了“上游优先”及“古田优先”的引水习惯,即位居河川上游的农民或村落和早已垦成耕作的田地具有优先用水权。5
明治维新之后,用水组织及习惯的法制化问题受到重视。1890年6月,明治政府颁布《水利组合条例》,6 通过建立水利组合使长期依附在行政组织之下的水利事业正式脱离行政体系。7 1908年4月,日本政府又颁布《水利组合法》,取代之前的《水利组合条例》,水利组合的功能逐渐增强,公法人性质更加明显,但由于其组合管理者通常由郡长任命或由市町村长兼任,政府行政权力再度凌驾其上。8 另外,政府在制定《水利组合法》的同时还制定《耕地整理法》配合土地改良事业的推行,以灌溉排水体系来改良土地以增进土地的利用。9 1896年及1897年两年内又制定了《河川法》《砂防法》及《森林法》在内的治水三法。至此,日本的农田水利法制轮廓大致形成。
日本明治维新以前的水利发展与传统中国有很大的相同之处。中国是由于地方财政的缺乏以致水利事业改由里甲或乡绅来主导,日本则是因为庄园制的力量成长,导致水权的分割,到后期由村落拥有对水的支配权,而不论是村落或是里甲,都是一种具有高度自治性质而又有实无名的合约组织。近代日本的水利发展,显然由自治色彩浓厚转而逐渐接近政府机关机制。日本传统用水习惯改变的主轴是往水利统制的方向发展,水利组织则是朝向公法人的路线迈进。日本国内的水利组织名称、水权公有化、公法人及法令保障等观念,日后都被援引到台湾的水利事业当中。10 从日本国家权力在水利事业上的推动过程,可以明显地看出其采取循序渐进的步骤,成功将原本私领域的水利事业,逐步地转到公领域上,而这一成功经验无疑将会被复制到其殖民地台湾。
综上,1901年之后,日本在台湾建立殖民化农田水利法制的渊源应该来自两个方面:一是经由旧惯调查所掌握的台湾水利开发中实际运作民间埤圳之旧惯,包括埤圳开发模式、分水轮灌、水利纠纷仲裁、水租缴纳等;二是来自于日本国内近代化后的水利法制,包括水利组合名称、水权公有化、公法人及法令保障等。
二、台湾农田水利法制殖民化的过程
日本占据台湾后,为配合推行其所谓的“农业台湾”殖民经济政策,在台湾总督府主导下,逐步对台湾的农田水利法制进行了殖民化改造,以威权专制手段夺取岛内既有的水利工程设施管理权和农业生产的统制权。
(一)公共埤圳制度———初步殖民化
经过初期的旧惯调查,各厅将所掌握台湾各地的水利概况和埤圳惯例呈报台湾总督府,由参事官会议议决公共埤圳规约草案。该草案送交总督府评议会审议通过后,于1901年7月4日府报揭载完毕,并以府令49号规定《台湾公共埤圳规则》自1901年9月1日起实施。11 其后又经参事官会议决议,制定了《台湾公共埤圳规则施行规则》,以府令第48号公布,并于7月23日于府报揭载。12 同时订定《台湾公共埤圳规则施行规则取扱手续》。1901年9月2日,民政长官并向各县厅送达《台湾公共埤圳规约准则》,令各地公共埤圳利害关系人准此订定规约。13
由于台湾的水利惯习实行已久,各地的惯例也不甚相同,难以用统一的法律条文予以规范。在日本政府推行公共埤圳制度之初,埤圳的经营管理多属私有,用水关系混乱,且因公共埤圳不具有明确的法人身份,对利害关系人约束力不足,在水利秩序的建立及埤圳团体的维持经营上稍显力不从心。因此,1903年所修订的《台湾公共埤圳规则》新增公共埤圳利害关系人得经行政官厅认可组织组合,此组合为法人,以管理人为代表,并可依据规约所定征收水租。至于水租、费用或罚金等征收金准用《台湾租税滞纳处分规则》中的滞纳处分规定。
《台湾公共埤圳规则》的发布,一方面将台湾埤圳的管理纳入国家法律规范的实质范畴内,另一方面是建立起公共埤圳的制度。正如《台湾公共埤圳规则》第一条所揭示,行政官厅对于与公共有利害关系的、以田畑灌溉为目的所设的水路、溜池及附属物,将其指定为“公共埤圳”,公共埤圳制度自此建立。14 同时,台湾总督府借鉴日本内地成功经验,针对旧惯调查中旧有陂圳水源垄断、纠纷频发、养护不周等弊端,将重要的大型私有埤圳改为公有,由行政官署管理,以补偿金收买水利权的方式,并借由圳主权的公有化,将农田水利法律关系纳入到整个国家法律体系调整范畴之中。
此外,台湾总督府还经由《台湾公共埤圳规则施行规则》及相关行政命令的发布,进一步将公共埤圳的管理法制化。《台湾公共埤圳规则施行规则》颁布后,总督府明确规定所有有关公众利害且较具规模的埤圳,一律指定为公共埤圳,纳入政府机关指导监督之下,以发挥有利于公众及增加生产的水利效益。15 而未被指定为公共埤圳的私人水利设施被称为“认定外埤圳”,其水利设施规模大多不大,虽然管理者依然是陂主圳户,但总督府仍可以透过埤圳台账资料予以掌握。10 公共埤圳立法旨在使官厅能有效监督各埤圳的经营及财政,国家权力正式介入水利组织,如公共埤圳或公共埤圳组合的管理人虽由协议会或组合会决定,但必须交由行政官厅加以追认;公共埤圳管理人或从事于埤圳事务者,若违背公共埤圳规则或据该规则发布的命令的,行政官厅可对其处以谴责、三百元以下罚金或免除职务的惩戒处分。
以上种种都可看出日本殖民政府埤圳管制制度的严密程度。台湾总督府通过法律规范埤圳组织运作形式,将原来属于私人产业的水利设施纳为公共财产,建立属于总督府自己的水利事业,并赋予地方行政官对水利事业的绝对管理与控制权,埤圳权利人却无法拥有完全管理水利设施的权利,台湾农田水利法制被初步殖民化。
(二)官设埤圳制度———深度殖民化
所谓官设埤圳,即是由官方直接经营,凡是大规模工程地方人民不胜负担者,皆可由官方经营,官设埤圳的设立除考虑灌溉功能外,还涉及利用水力发电。16 通过官设埤圳制度的实施,台湾农田水利法制的殖民化程度进一步深化。
随着台湾产业的快速发展,灌溉事业对于产业的拓展,尤其是对于农业的生产有着关键性影响,有关灌溉事业的保护监督,就成为当时日本政府的重要产业政策。1908年2月29日,台湾总督府以律令第4号颁布《官设埤圳规则》共九条,由政府直接经营水利事业所设置的水路、溜池及其他营造物,至于官设埤圳区域,则由台湾总督府指定。官设埤圳是由日本殖民政府直接筹款举办的,因此其规则中主要的规定有“埤圳用地的征收及补偿办法”及“受益土地之划定及业主之水租负担”。官设埤圳水租滞纳之征收,准用台湾租税滞纳处分规则。17 此外,在1909年府令第11号所颁布的《官设埤圳规则施行规则》中明定相关罚则,以有效管理及保护官设埤圳设施。
台湾总督府为办理及维持官设埤圳,又于1910年4月1日以府令第52号发布《官设埤圳水利组合规则》,18 由台湾总督府在每一官设埤圳区域设置水利组合,并由台湾总督府土木局长或厅长管理。官设埤圳水利组合以蒙受水利的土地所有权人、佃户、典权人,及为动力或其他目的使用官设埤圳的关系人为组合成员。如此既可将原先不在日本政府管辖下的农民,借由官设埤圳计划,完全纳入到殖民政府的行政掌握之中,又可以让日本国内的资本家,名正言顺入主水利组合会,参与水利事业。19
官设埤圳水利组合设置时,应由厅长就组合员中遴选委员5名以上,议定规约,呈请台湾总督认可,一切由总督府土木局或厅长进行管理,规约规定得赋课征收费用及役夫。对于埤圳的管程、接连埤圳至私有土地的水路、变更或废止、沿埤圳或穿越埤圳等设施,都必须经由土木局或厅长许可,官设埤圳组合本身的权力有限。对于埤圳的保护,还订有多项罚则。水利组合得依规约所规定的赋课征收费用及夫役,其预算、决算,以及预算的追加或变更,均应经呈台湾总督认可,水利组合征收费用时,得依规约所定,委托街庄社区长代理,以金额3%以内作为征收金。18 另外,配合《台湾国税征收规则》的公布,1913年4月1日台湾总督府以律令第4号修正官设埤圳规则第7条,规定官设埤圳水租之征收,适用《台湾国税征收规则》,使官设埤圳水租具有了国税性质。
在《官设埤圳规则》颁布后,台湾总督府直接支配台湾的农田水利事业,预定拨出特别事业费3 000万日元预算作为特别事业费,连续10年在台湾岛内兴建14个直营埤圳,进行灌溉工事的修改扩张以普及灌溉设施,并附带水力发电等相关水力事业。台湾总督府还对具备(1)工程费超过20万日元,(2)效果显著,(3)比较容易施工15 等条件的工程对象给予补助。通过上述补助措施,官方财力与权力得以进一步介入到组织的营运中。由是观之,一方面,日本殖民政府官方的财力与权力正式介入了水利组织的营运,大量资本的投入使得大规模水利设施建设成为可能;另一方面,民间已经无法参与埤圳管理,殖民政府对于农田水利的控制已经比公共埤圳时期更为严格,官设埤圳完全成为由台湾总督一手控制的官办水利工程。官设埤圳的所有权与管理权(如组合成员、规约议定、费用赋课征收等)全在殖民政府的掌握之下,台湾的农田水利法制的殖民化程度进一步深化。
(三)水利组合制度———全面殖民化
受民族自决风潮的影响,以及日本国内“米骚动”和殖民地朝鲜三一独立运动的冲击,日本政府多年来在殖民地所施行的武断政治受到非议,日本开始改革其殖民地统治政策。1919年殖民政府开始在台湾推行所谓“内地延长主义”政策,进行法制上的同化。日本殖民者为争取台湾人的认同而推动有限自治,赋予地方公共团体以自营公共事业权能。20
在地方自治及对水利掌控的双重使命下,1921年12月28日,台湾总督府以律令第10号颁布《台湾水利组合令》,1922年5月22日水利组合制度实施,同一天以府令第123号颁布《台湾水利组合令施行规则》。之后,台湾总督府又相继颁布《水利组合规约准则》(1922)、《台湾水利组合吏员服务规律》(1922)、《台湾水利组合吏员惩戒规程》(1922)、《水利组合及公共埤圳组合关于嘱托员、雇员采用职务相关文件》(1927)、《台湾水利组合吏员的赔偿责任及身元保证相关文件》(1935)、《市街庄吏员等的赔偿责任及身元保证相关文件》(1935)、《台湾水利组合更员事务引继规程》(1935),《街庄长及市街庄吏员事务引继规程》(1935)等水利组合相关法规,18 这些法规建构起日据时期最完整的农田水利法律制度体系。同时,台湾的水利组合具有了公共团体性质,原有的公共埤圳及官设埤圳逐渐改组为水利组合,台湾的农田水利组织则从农民经营的法人组织或隶属于政府组织的管理机构,逐渐变更为具公法人性质的公共团体,在国家法律的授权下实施自治行政。
《水利组合令》第三条规定,“台湾总督所指定之区域内典权人,或以土地生产物为原料之制业者为组合员”,此外,在评议会中,制糖会社的代表也以当然评议员的身份占有固定的席次。很明显,总督府目的在使制糖公司参与水利组合业务,而台湾拓殖会社与制糖会社等日本民间企业更是于1937年前后,以大额资金投于水利事业。日本的民间企业借由国家资本介入水利组合的运作,殖民政府对台湾的这种特异安排,无非是为了达到控制与榨取台湾农业经济利益的目的。21 另外,水利组合的设置,应以具有组合员资格者总数1/2及土地总面积2/3以上土地所有者同意,呈请台湾总督认可。根据《台湾水利组合令》及其《施行规则》的规定,水利组合下设组合长一名,由知事或厅长任命,任期四年,除负责综理组合事务,并兼有(1)为评议会议长;(2)召集并开闭议会;(3)缺席时指定代理议长;(4)选举评议员时任选举长;(5)以组合员大会代替评议会时,非组合员的组合长视为组合员。22 由此可见水利组合的一切实权都由组合长所掌握,而组合长又是由殖民政府所任命,殖民政府进一步加强了对水利组合的操控。
《水利组合令》与前期的《公共埤圳规则》和《官设埤圳规则》相比较,其内容更为完整,台湾总督府对于水利事业的范围及区域的掌控逐渐扩大,而对于民间水利事业的管理也更加严密。事实上,水利组合的组织及运作几乎是政府机关的翻版:一方面,组合的人员称为吏员,而且规范这些吏员的人事规章引用的都是州市街的吏员人事规章,这种半官半民的人事布局说明水利组合已为政府机关的一部分;另一方面,组合无法单独决议执行事项,当评议会通过议案后,都还必须报请台湾总督府认可才能执行;再加上对经费收支、资金借贷及偿还办法、组合费征收等财政事项的管制,使农民完全丧失了自行经营管理的自主性,台湾的农田水利事业几乎完全被转移至台湾总督府殖民统治的掌控之下。同时,水利组合在用人方式上带有强烈的民族歧视性,厚薪高位都被日本人所占据,台湾本地人只能担任低级的职位,且存在着与日本人之间同工不同酬的不合理现象。因此,水利组合中所谓的自治,不过是一种表面文章,实际上是日本殖民者利用颁布法规、完善组合等法制手段对台湾农田水利所进行的变相全面控制。
《水利组合令》颁布后,在殖民政府的积极运作下,公共埤圳快速调整为水利组合。1930年代以后,台湾总督府直接控制下的公共埤圳和水利组合共支配着高达80%以上的土地灌溉面积。23 1937年日本发动全面侵华战争后,为进一步对台湾的农业实施有效的殖民掌控,台湾总督府对水利机构进行了调整,将认定外的私设埤圳也纳入到水利组合体制,从而使殖民权力的触角在农田水利法制中全面延伸。
三、日据时期台湾农田水利法制的特点
日据时期的台湾,在尊重台湾埤圳旧惯的基础上,逐步将日本国内水利法制移植过来,形成了一整套的农田水利法律制度。其一方面在日本殖民者的统治下,具有浓厚的殖民主义掠夺色彩;另一方面在被强行纳入到日本帝国的近代资本主义体系当中,在延续台湾惯例和日本法制的过程被动实现了农田水利法制的近代化。
(一)妥协性———尊重旧惯基础上日本国内法移植
相互妥协是制度变迁的前提,也是制度变迁的内在因素。在日据时期台湾的农田水利变迁过程中,无论是殖民政府统治基础尚未确立,对地方既有的习惯大部分采取尊重的态度,还是日本殖民统治稳定后,台湾人民对日本农田水利法制的被动接受,我们都可以清楚发现其妥协性的特点。美国学者劳伦·本顿认为,殖民者和处于从属地位的被征服民族的关系,是他们根据自己熟知的构造法律多元性的方法设计而成的。当宗主国将自己的法律强加于新攫取的殖民地以及该殖民地的居民时,都需要根据当地的具体情况对法律控制的方式、程度和性质做出策略性的调整。在殖民地法律领域中,一方面,参与到强加于自己的法律体系中去,并把这种参与行为看作双方的协作,这种想法虽然诱人但却是错误的;另一方面,把任何对法律权力的拒绝都说成是抵抗也是错误的。既与强加于自己的法律秩序“协作”,同时又“抵抗”其影响的群体,在殖民地几乎遍地开花。24
日本占领台湾之初,治安未靖,财政困难,无力也无暇改造台湾原有的农田水利秩序,只得允许台湾人民依照旧惯从事水利开发和农业生产。在1901年公共埤圳规则公布之前,台湾总督府及地方政府对既有埤圳的情况已大致能掌握,并将调查结果汇编成埤圳台账。而总督府在制定《公共埤圳规约》之初,因殖民统治根基未稳,日本政府有所顾忌,而不敢贸然进行大刀阔斧的改革,于是处处以尊重旧惯为主要考虑,因此对台湾农田水利法制的殖民化进程是循序渐进式的。
20世纪以前,日本政府在其国内已经拥有了水利的支配权,而台湾作为日本的殖民地兼农业生产区,其水利权被整编只是时间早晚的问题。通过旧惯调查,日本殖民政府发现台湾水利旧惯中民间水利组织的有效运作与日本传统水利管理有很大的相似性,让日本殖民者看到了将台湾水利纳入日本的水利秩序中的重要契机,从而将日本国内的水利组合制度移植到台湾。但“任何移植的法律制度都不可能照搬,照搬不仅没有成功的先例,甚至难以找到一个典型的样板,即使在殖民地时期的殖民地法律,也不可能是宗主国法律的照搬”。25 尽管台湾的农田水利及其管理与日本有着相当多的相似性,但由于台湾地区地理环境、社会结构和经济条件与日本存在着必然的差异,因此台湾殖民当局在将日本国内的农田水利法律制度移植到台湾时,也不得不尊重台湾原有的水利旧惯并进行一些妥协性的调整。
另外,日本农田水利殖民法制在台湾的推行过程,也是殖民者和台湾人民相互妥协的过程。如在雾峰地区,水利事业以林家为首,原本充满家族色彩和公业精神,公共埤圳制度相关法令一经颁行,就迅即从私有埤圳转化为公有,日本殖民政府借助了林家丰厚的经济能力及林献堂家族在地方社会的凝聚力。26 随着埤圳公共化或总督府的介入程度逐渐加深,因埤圳公共化、兴建大型水利设施需征收水租等费用而导致农民负担不断加重。据统计,在当时的国税、州税、街庄税、农会费和水租诸项负担中,水租所占比例最大,占到自耕农负担的34.1%,半自耕农负担的22.76%,佃农负担的32.8%。27 这种情况再加上台、日间民族主义的对抗,必然引发台湾农民的水利抗争。而随着台湾岛内建立起遍布社会各个角落的警察统治网络以及复活台湾旧有的保甲制度,面对农田水利法制的日益殖民化,台湾农民只能在殖民地国家机器的高压下采取顺从和隐忍的态度来接受和适应。即使是自身利益受损时,也是采取比较温和的“合法”手段进行抗争。而殖民政府对于这种抗争,一般采取软硬兼施的策略予以安抚或弹压。以日据时期台湾最大的水利工程嘉南大圳为例,虽然在要求总督府尽速兴建的请愿书上,有高达一万五千余人署名,但实际上,大多数人是被说服或在地方警察人员半强制下而签名的。28 1930年,新化郡善化庄的农民组织“业佃协和会”,向嘉南大圳组合抗议土地被纳入灌溉区域、强制宣告实行小组合的成立及限期缴纳水租,29 迫使嘉南大圳组合派技师说明及动用警察干涉。30 1931年2月,嘉南大圳通水后开始征收普通水租及特别水租时,灌溉区内所属土地占灌溉区域的三分之一的几千名地主成立“台南州地主会”进行集体抗议,导致公共埤圳嘉南大圳组合管理者永山去职,31 并迫使接任者不得不作出减轻一半特别水租的让步来作为回应。32
(二)工具性———为日本殖民者进行殖民统治和掠夺服务
日本占据台湾初期,殖民政府主要精力用在镇压台湾人民的武装反抗,军事开支庞大,致使经济萎缩不前,日本殖民者不但没有能从中得利,而且入不敷出,为治理台湾每年要从国库贴出700万元的补助金。为改变这一状况,维持殖民统治,第四任总督儿玉源太郎提出了“殖产兴业”为中心的20年计划,大力发展总督府的官营事业和日本财团的民营企事业,以“基础工程”建设为殖民地经济和殖民资本主义体系的建立奠定基础。在帝国主义阵营中落后的日本,在殖民地的经营上,其产业资本的活动和扩充,主要是靠国家权力强有力的运用和支持。而这国家权力,就是在其殖民地法制的基础上,被有效地组织起来而“强悍”地承担了其使命。33
台湾的农田水利法制变迁在政治经济大环境发生巨大变化的情况下,必然朝着为殖民主义掠夺服务的方向发展。为实现对台湾农业经济的统制,如何控制农业发展的命脉———灌溉水资源是日本殖民当局首先考虑的问题。台湾总督作为日本帝国主义殖民统治政策的直接执行者,通过制定《公共埤圳规则》《官设埤圳规则》《水利组合令》等一系列必要的“法律”,去“合法”地掠夺殖民地人民的埤圳财产、农业经济和水资源利益,然后基于其立法、行政、财政上的专制地位,支用必需的经费发展农田水利事业,以更好地进行殖民主义经济掠夺。
为全面支配控制台湾水利和台湾社会,台湾总督在颁布实施法令的基础上,建立了公法人化的农田水利组织,其控制权操于日本殖民地方长官。1903年起,公共埤圳被认定为具有“法人”资格,即开始由日本劝业银行等日资金融机构给予长期贷款。而1921年《水利组合令》公布后,农田水利组织的管理更加严密,国家权力通过“水”的流动,渗透入台湾社会的最基层农家。水利组合所附设的评议会,完全没有近代立法机关的职权,评议会的议长由组合长兼任,而组合长又是由知事或厅长任命,评议会属于组合的咨询机构,所以组合长并无执行全部议决事项的义务,这样的机构设置使得水利组合更方便执行体现殖民统治者意志和利益的政策。
综观日据时期的台湾农田水利法制变迁,无论是初期的尊重旧惯,还是之后的公共埤圳制度、官设埤圳制度、水利组合制度,都是为适应殖民地资本主义发展的需要而产生并存立的。这一法制“毫无怜悯地以法律的形式或法律外的形式,剥夺、榨取殖民地人民”,1 其终极目的是为了满足当时日本殖民当局统制台湾社会经济的需求,维护日本在台湾的殖民统治和经济掠夺。
(三)进步性———客观上实现了台湾农田水利法制近代化
辩证来看,殖民模式的法制变迁给殖民地带来的影响是两方面的:其一,它会打破、中止甚至终结殖民地原有法律制度变迁的轨迹,给殖民地原本相对稳定的法制结构和社会秩序带来混乱;但另一方面,殖民者借助武力征服建立的绝对专制权力,使被殖民方被迫进行“借鉴”和接受宗主国的法律制度,而宗主国的法制如果比殖民地法制先进,就会在一定意义上推进殖民地法制的发展变化。
日据之初,总督府即着手水利事业的调查。1901年,颁布《公共埤圳规则》,将所有关乎公众利益的埤圳均指定为公共埤圳,受行政官吏的指导和监督,将埤圳公共化。进入20世纪,虽然日本政府对台湾的统治基础渐趋稳定,经济情形也获致改善,但与此同时,日本国内根据国际形势及国内经济环境的改变,开始修正殖民地的统治政策,实施文官统治及同化政策,将日本内地的法律延伸至殖民地施行并进行地方制度的改革,推动以自治为基础的地方公共团体制度建设,并赋予这类团体公法上的人格。与此同时,因日本内地米谷及台湾米谷商品化的需求,1921年台湾总督府参酌台湾本地情况及日本的水利组合制度,颁布《台湾水利组合令》,使台湾的水利组合具有公共团体性质,台湾总督府也通过埤圳业主的收购及公共埤圳的整并,将原有的公共埤圳及官设埤圳逐渐改组为水利组合,台湾的农田水利组织从农民经营的法人组织或隶属于政府组织的管理机构,逐渐变更为具公法人性质的公共团体,其地位与施行于日本及台湾的地方自治团体相当,在国家法律的授权下实施自治行政。
这样,台湾的农田水利法制在日本殖民政府的强力介入下,通过一系列法令的颁布,逐渐实现了法制近代化,农田水利组织也从松散的民间自治团体转变为具有公法人性质的公共团体,从法制形式上来说,向前迈进了一大步。而这种法制进步的效果很快得到了体现:自1908年《官设埤圳规则》实施后,大型水利设施的兴建,使台湾的耕地面积及农作物生产获得大幅改善,原本一年一熟的水田都提升成为一年两熟。在灌溉及耕地面积的扩展上,通过水利设施的兴建及水利法制的调整,台湾的灌溉及耕地面积大幅增加。1941年时公共埤圳灌溉135 756公顷,水利组合灌溉386 730公顷,设定外埤圳灌溉20 609公顷,全台湾的灌溉面积达到了543 095公顷,相当于1901年公共埤圳灌溉面积的31倍,总灌溉面积(137 994)的3.9倍。这些都显示在殖民政府的经营及监督管理之下,台湾的水利灌溉事业已有相当的改善及进展,建设了一批新的较大规模的水利灌溉工程,在一定程度推动了台湾农业的发展。
四、结语
日据时期,台湾总督府为掌握水资源以积极发展农业,在农田水利法制上采取渐进变革的方式,34 先调查旧有埤圳,顺势运用台湾旧有埤圳惯习,并引入日本内地的水权观念,进而于1901年认定为公共埤圳,逐渐将水权公有化和法制化,赋予水利组织更大的权力和任务。由于旧有埤圳的整合仍然无法达成米糖增产的生产目的,政府遂直接介入水利建设,官设埤圳于是产生。公共埤圳与官设埤圳原是相互配合的,1920年以后官设埤圳改制为公共埤圳,并让渡给所在地的州经营,这些公共埤圳又于1921年之后逐渐改组为水利组合。台湾总督府对水利组合的管制更为广泛且严厉,除了继续实行公共埤圳的管理办法以外,又追加了经费出入、资金借贷及偿还办法,加入金、组合费的征收办法及用途等有关水利组合的财政事项。同时组合长一职也由公共埤圳时的推选制改为总督直接任命制,并增添“以土地生产物为原料的制造业者也有加入水利组合的资格”的内容。35 这就为日资制糖企业支配水利开辟了道路。台湾总督府与日本资本共同运作,通过对台湾水利事业的支配而控制台湾农业,显示出台湾农田水利法制的殖民主义特征。在殖民体制及生产目标至上的要求下,“有计划”地开发和利用台湾当地水资源,官方的影子日趋明显,殖民程度不断加深,日本殖民者最终实现了对台湾农田水利的全面掌控和对农业资源的掠夺。因此,从演进和运作过程,可以清楚看到台湾总督府推行农田水利法制的殖民本质。
从1901年《台湾公共埤圳规则》颁布,到1945年8月日本殖民统治结束,台湾农田水利法制几经变迁,最终在外来日本殖民者强制移植下,在短时期内实现了近代化,由最初的乡规民约及民间规约组织转向法制化与规范化运作。但这种变迁对于台湾人民来说,是在抗争无效的情况下做出的无奈选择。尽管台湾的农田水利在日本的殖民统治下取得了很大的进步,但也应认识到,这一进步是建立在对台湾人民的殖民掠夺之上的,处处优先考虑日本殖民者的利益,掺杂进了“殖民性”的因素,“抽离”了正义这一终极目标。36 面对以武力作后盾拥有绝对权力的日本殖民者,处于绝对弱势地位的台湾人民在殖民法律体制下为谋求生存而不得不接受和遵守殖民当局作出的农田水利法律制度安排,而这并“不是因为他们表示同意,也不是因为达成了帕累托改进,而仅仅是因为他们没有更好的选择”。37
注释
1[1][38]黄静嘉:《春帆楼下晚涛急---日本对台湾的殖民统治及其影响》,北京:商务印书馆,2003年,第126页,第341页。
2[2]吴文星:《后藤新平---殖民统治基础的奠定者》,载曹永和编著:《台湾历史人物与事件》,台北:台湾空中大学,2002年,第343-352页。
3[3]陈鸿图:《日据时期台湾水利事业的建立与动作---以嘉南大圳为例》,《辅仁历史学报》(台湾),2001年第12期,第121-152页。
4[4]游文俊:《日本农业政策对水稻田经营规模之影响》,淡江大学日本文化研究所硕士论文,1998年6月,第10-12页。
5[5]陈鸿图:《嘉南平原水利事业的变迁》,台南:台南县政府,2009年,第115页。
6[6]南洋公学译书院:《新译日本法规大全》(第六卷点校本),北京:商务印书馆,2008年,第109-118页。
7[7]根据该《水利组合条例》,日本水利组合成立的最主要目的为“用于灌溉排水等专门土地保护事业而设置”。这一目标与台湾颁布的《官设埤圳规则》第一条内容相雷同,可视为台湾水利组织法源承袭自日本内地的例子之一。
8[8]服部敬:《近代地方政治と水利土木》,京都:思文阁,1995年,第124-127页。
9[9]日本《耕地整理法》的颁布在1899年,主要内容是“由土地所有人共同进行土地之交换分合、畸零地的规划、变更等”。见南洋公学译书院:《新译日本法规大全》(第六卷点校本),北京:商务印书馆,2008年,第53-63页。
10[10][16]陈鸿图:《嘉南大圳研究(1901-1993)---水利、组织与环境的互动过程》,台湾政治大学历史学系研究部博士论文,2000年5月,第117、119页,第69页。
11[11]《公共埤圳规则施行规则》,《公文类纂》,“国史馆”台湾文献馆藏,档号:V00598\A002;《公共规则施行期日制定》,《公文类纂》,“国史馆”台湾文献馆藏,档号:V00598\A003。
12[12]《公文类纂》,“国史馆”台湾文献馆藏,档号:V00598\A002。
13[13]《公共埤圳规约准则各县厅ヘ送付》,《公文类纂》,“国史馆”台湾文献馆藏,档号:V00598\A004。
14[14]二宮对富:《公共埤圳の概念》,《臺灣の水利》,1931年第1卷第3号,第10-19页。
15[15][22]桃园文献委员会编:《桃园县志·卷四·经济志水利篇》,桃园:桃园文献委员会,1962年,第131页,第132页。
16[17]牧隆泰:《半个世纪台湾农业水利大观》,台北:台湾水利组合联合会,1944年,第13-14页。
17[18]萧耀章:《台湾农田水利事业及组织的演进》,《台湾水利》(台湾),1977年第25卷第4期,第35-42页。
18[19][21][24]台湾总督府内务局土木课:《台湾水利关系法令类纂》,台北:台湾水利协会,1942年,第83-93页,第84-89页,第1-66页。
19[20]李彦霖:《从陂塘到大圳---桃园台地水利变迁(1683-1945)》,台湾东吴大学历史学系硕士论文,2004年,第145页。
20[23][日]井出季和太:《日据下之台政》,郭辉译,台中:台湾省文献委员会,1977年,第687-698页。
21[25]郭云萍:《国家与社会之间的嘉南大圳---日据时期为中心》,台湾中正大学历史研究所硕士论文,1994年7月,第15页。
22[26]《台湾水利组合令》第九条至第十一条,见台湾总督府内务局土木课:《台湾水利关系法令类纂》,第2-3页。
23[27]林继文:《日本据台末期(1930-1945)战争动员体系之研究》,台北:稻乡出版社,1996年,第110-123、234-237页。
24[28][美]劳伦·本顿:《法律与殖民文化》,吕亚萍、周威译,北京:清华大学出版社,2005年,第5-6页、第19页。
25[29]高德步:《法律制度变迁的经济分析》,《福建论坛(人文社会科学版)》,2001年第1期,第23-28页。
26[30]刘素芬:《日治时期雾峰水利组织与地域社会的演变》,《中山大学人文学报》,2007年第31期,第145-180页。
27[31]涂照彦:《日本帝国下的台湾》,台北:人间出版社,1993年,第233页。
28[32][日]古川勝三:《台湾を愛した日本人》,日本松山:青叶图书,1989年,第87页。
29[33]“不堪嘉南大圳的强迫善化庄业佃组织协和会将来的活动大可注目”,《台湾新民报》,第306号,1930年3月29日,第2版。
30[34]“嘉南大圳强迫编入土地派警察强开小水路业主农民交涉决裂”,《台湾新民报》,第311号,1930年5月3日,第5版。
31[35]永山对嘉南大圳的诸多问题,基本上是采用拖延的态度,如水租问题,则用延长缴纳期限来缓和抗争,但效果有限,参见永山止米郎:《嘉南大圳組合事業の現況》,《台湾时报》,1931年第1期,第23-28页。
32[36]“大圳管理者は愈愈萬策盡きたか”,《台湾新民报》,第371号,1931年7月4日,第15版;“嘉南大圳水租虽有減轻一半依然负担困难”,《台湾新民报》,第383号,1931年9月26日,第2版。
33[37]参见黄静嘉:《春帆楼下晚涛急---日本对台湾的殖民统治及其影响》,北京:商务印书馆,2003年,第336-337页;陈孔立主编:《台湾历史纲要》,北京:九洲图书出版社,1996年,第342-347页。
34[39]增田福太郎:《水利組合の本質について(中)ーー法理學の觀點よりーー》,《台湾の水利》,1932年第二卷第一号,第4页。
35[40]史明:《台湾人四百年史》,台北:蓬岛文化公司,1980年,第372-373页。
36[41]曾睿:《社会控制视角下的伪满时期东北水利法制述论》,《齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版)》,2015年第1期,第88-91页。
37[42][美]杰克·奈特:《制度与社会冲突》,周伟林译,上海:上海人民出版社,2009年,第131页。
