作者简介：方雷，孟燕，山东大学政治学与公共管理学院，山东 青岛 266237 方雷(1966- )，男，安徽亳州人，法学博士，山东大学人文社科青岛研究院院长，山东大学政治学与公共管理学院教授、博士研究生导师； 孟燕(1988- )，女，山东淄博人，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生。
内容提要：基层协商民主是基层民主的关键组成部分，是实现基层自治的重要方式，因此有必要对新中国成立以来基层协商民主的脉络进行整体性把握，并探索其发展前景。从历史资源承袭、制度空间创设、治理需求导向的角度解释新中国成立以来基层协商民主的发展逻辑；以民主价值依归为落脚点，回应基层协商民主发展过程中的诸多问题，为基层协商民主的制度化、持续性发展提供理性思考。
关 键 词：基层自治/协商民主/历史逻辑/Community-level Self-governance/Consultative Democracy/Development Logic
标题注释：国家社科基金“研究阐释党的十九大精神”专项重大课题“坚持和加强党全面领导的实现方式研究”(18VSJ011)。
一、问题的提出
基层协商民主是社会主义协商民主体系的关键组成部分，是提升基层治理能力、协调基层治理资源、推动基层治理现代化的重要方式。党的十八大以来，基层党政机构以及群众性自治组织基于中央政府与地方政府的授权试点与默许试验，探索出诸多基层协商民主的典型实践，在畅通基层群众利益表达、需求反馈与决策监督新渠道的同时，也创设了一些及时获取群众诉求、降低决策风险、维护基层治理秩序的可行路径。
2015年，中共中央相继印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》以及《关于加强城乡社区协商的意见》，厘清了基层协商民主的发生范围、关键主体、议题内容、形式平台以及程序规范，强调了基层协商民主发展的重要意义，并且明确了“要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商”。两份文件的出台有利于进一步指导基层协商民主在基层社会的纵向深入与横向扩散。根据《基层协商民主典型案例选编》与相关文献，当前中国已存在70余种基层协商民主形式，大部分发生于县级以下的乡镇、行政村或城市社区，协商主体包括基层党政机构人员、基层群众性自治组织人员、村(居)民等基层群众以及其他基层社会组织等，协商议题涉及各类公共性、外显性与急需性民生问题。基层协商民主的实践拓展引致学术研究热潮。近20年来，基层协商民主研究呈现以下特征。
从实证研究角度来看，经历了从单个案研究到多个案研究过程。2007年前后，基层协商民主的实证研究多关注浙江温岭的预算民主恳谈实践。伴随协商民主在全国范围内星点式扩散，学术界开始进行多个案研究并着重对比分析。实证研究的初始点在于通过案例研究，描述基层协商民主的运行过程，解释基层协商民主的动力要素，归纳基层协商民主的类型模式，以此抽象基层协商民主的发展经验；落脚点则在于开发基层协商民主的治理功能，关注当代中国市场经济体制改革、社会结构变迁与政府职能转变三维建构的治理环境中，协商民主在规避基层治理风险、回应基层治理困境、降低基层治理成本等方面的正向效能。
从规范研究角度来看，经历了从域外知识舶来到主体话语建构过程。西方协商民主经典著作译介推动中国学术界展开协商民主规范性研究进程，也激励学者反思中国协商民主话语体系的主体性建构。近年来，立足中国政治发展现实，规范研究关注中国特色社会主义制度框架下基层协商民主的概念、特征及其价值；特别是在推进协商民主广泛、多层、制度化发展背景下，规范研究强调基层协商民主体系内应然发展趋势，运用理性分析或逻辑推理探索基层协商民主更好实现制度嵌入与治理契合的可行路径。主体话语建构既能够增强中国协商民主研究的理论自信，也能够更好地服务于基层协商民主的实际发展。
当前，虽然已有研究揭示基层协商民主的发展动力与生长推动要素，并探索改进路径，但鲜有研究从动态历时性角度考察协商民主生发于现代中国基层社会的深层次缘由。此外，基层协商民主扎根发展不仅需要实践程序改善，更加依赖于政府、社会以及群众等相关主体对其民主价值属性的认知与认同。因此，本文以历史资源承袭、制度空间创设、治理需求导向为分析框架，解释新中国成立以来基层协商民主的发展逻辑；以民主价值依归为落脚点，回应基层协商民主发展过程中的诸多问题，为基层协商民主的持续性、制度化发展提供理性思考。
二、历史资源承袭：实践传统与内生性根基
虽然现代意义上的基层协商民主实践肇始于1999年浙江温岭松门镇举办的农业农村现代化教育论坛，但是协商作为一种特定的交流方式，已经存在于中国几千年的政治社会生活中。在中国传统社会，协商体现为君、臣、民等政治主体之间进行的言说、讨论与商议行为，其本质是议事，精神内核体现为道德说服。实践中的协商“应由君子主导，并接受仁与礼等道德原则的规制”[1]；具体形式则表现为长期运行于政权体制内的咨询、朝议、谏议以及政权体制外的清议、乡议等，其中，乡议发生于基层，宗族之内或乡绅之间以聚集议事的形式“决策乡族事务、调解社群矛盾、普及伦理教化，推举后备官吏等”[2]。
乡议是传统中国基层社会精英阶层间的协商，是长期以来协助皇权维持县级以下政治秩序的主要治理样态之一。直至晚清，基层精英仍通过议事会等机构进行政治参与，商议决策公共财政等问题。传统中国基层协商的关键主体将民众排斥在外，这与儒家所强调的民本思想不无关系。在“为民做主”的政治文化框架中，基层民众并不具备协商的主体性，不享有协商参与权利与决策权力。民国以来，一方面，国家权威下沉，以宗族为中心、在中央政权支配下形成的相对封闭的传统基层自我管理空间被极大压缩；另一方面，乡绅阶层官僚化以及官府行政权力增强形成“一种严厉的官僚政治的和极权主义的地方管理制度”，使得“那些原应是‘自治’载体的单位变成了使官僚政治更深地渗透进地方社会的单位”[3]，造成基层自治结构失衡，而精英协商传统也随之断裂。
中国共产党在抗日战争局部执政时期，开始重视协商共治并积累了详实的协商经验。在根据地探索并实践的“三三制”，创造了中国共产党与党外人士的协商对话平台。这是基层政权协商的典型实践，为现代中国协商政治的建立与发展提供可资借鉴的丰富资源；此外，中共还重视基层群众的话语力量及其作用。1944年底到1945年，各根据地开展“公民评议”运动，同时强调基层群众评价政府工作报告以及干部深入群众并以个别谈话等方式鼓励后者评议的重要性。协商主体开始涉及精英之外的普通民众，协商成为民众政治参与渠道之一而具有民主转型色彩。正如毛泽东指出，“全国人民都要有说话的机会”，而“共产党提出的使各界人民都有说话机会、都有事做、都有饭吃的政策，是真正的革命三民主义政策”[4]，党在该时期的协商探索为新中国成立以后协商民主的发展积累了历史经验。20世纪80年代末，西方协商民主理论产生，2001年，哈贝马斯访华将协商政治(deliberative politik)的程序主义、主体间性以及对话理论等概念引入中国。在本质上，相较于西方协商民主强调交往理性与主体反思，并试图重新唤起公共参与精神以缓解自由主义民主的赤字危机，我国协商民主侧重“咨议”，是在非竞争性政治生态中生发的、实现多元政治力量合作的机制，在基层的发展则是中国共产党对群众路线的一以贯之与执行，也是群众路线在政治领域的重要体现。
三、制度空间创设：体制转换与结构性要素
新中国成立以来，毛泽东多次强调党员干部听取群众意见与客观批评的重要性，他指出：“讨论问题，就压制群众的积极性，不许人家讲话。这种态度非常恶劣。……我们是干革命的，如果真正犯了错误，这种错误是不利于党的事业，不利于人民的事业的，就应当征求人民群众和同志们的意见，并且自己做检讨”[5]。但由于新中国成立初期县级以下并未设置功能完善的政治协商组织，更未进行基层协商完整有效的制度设计，基层干群间缺乏实际可行的对话渠道；特别是架构于计划经济基础上高度集权的政治管理体制，压缩了基层协商民主发展所必需的基层自主性、社会独立性与个人主体性的制度发展空间。
首先，中央政府对地方政府的控制与命令压制了后者的积极性与创造性，基层基本不享有自主决策权限。由于需要快速消解自晚清至新民主主义革命时期所积累的总体性危机，在实现新中国经济资本积累的同时建立社会主义制度，国家实行计划经济体制，由中央政府通过指令与计划安排国家经济活动，这促使中央政府实现高度集权。此外，1954年宪法规定的纵向政府职责配置存在严重同构性与交叉性，不合理的垂直管理体系造成地方政府特别是基层政府成为中央政府从属者及其政策执行者，自主权极少。其次，政府过度侵蚀社会边界，社会不存在独立生存的分殊空间。国家几乎垄断全部的社会资源及其配置供给，“政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一阶层和每一领域的指导思想”[6]，但是社会并不存在能够抗衡国家侵入的组织化力量，也无法建构公民与国家对话渠道以对其权力形成监督制约。再次，全能型政府行为模式压制个人的主体性。一方面，国家在经济与社会领域的全面渗透造成个人对国家的极度依附，其所享有的资源来自于国家计划性分配；另一方面，政府“将农民纳入于以地域为单位的集体组织中，将城市居民纳入各类‘单位’组织中”[7]，极大地限制了社会阶层的自由交往与自由流动。特别是在农村，“人民公社制度的实施，更是以其半军事化的组织管理方式彻底摧毁了农村的自治空间”[8]。以行政组织模式构造的农村集体组织或城市单位成为政府的基层代理人，借助政府分配的资源实现群众对其高度依附，直接造成基层协商民主发展的独立制度主体缺失。基于此，该时期基层协商民主的发展基本处于停滞状态。虽然1957年中共中央《关于整风运动的指示》鼓励群众与知识分子等向中国共产党提出意见和批评，帮助其回归群众路线，但是同年“反右倾”斗争的扩张再次割裂这种对话协商空间。此后，全能主义政治的强化更使得协商民主呈现断裂。
1978年开始的改革使得国家经济建设重回正轨，而作为国家政治建设关键任务之一的基层民主建设也随之被重提日程。20世纪80年代，随着经济领域改革带动政治领域适应性改革，促进基层协商民主发展的结构性要素得以生成，基层自主性空间释放，基层群众获得主体性地位，基层社会的独立性渐进生存。
一是基层自主性空间在党和国家肯定基层民主价值、探索基层自治形式的过程中得到释放。1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》认为，“反右倾”斗争严重损害基层民主生活，要逐步建设高度民主的社会主义政治制度，在基层政权和基层社会生活中逐渐实现人民的直接民主；1982年党的十二大强调要扩展社会主义民主的范围，发展基层民主生活的群众自治；1987年党的十三大提出要进一步下放权力，克服基层缺乏自主权弊端，同时提出要建立社会协商对话制度，并分别在国家、地方和基层三个层次就相关问题开展协商。一系列制度资源供给不仅释放基层自主空间，为基层民主拓展奠定基础，更加通过肯定协商对话的积极作用为其生长提供初始性制度动力。
二是在基层群众性自治组织建立之后基层群众获得政治主体性地位，在改变自身依附状态的同时也使得固化的社会关系得到一定程度缓解。1982年宪法明确规定“城市和农村按居民居住地设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，并对其作用与功能进行明确界定。1983年《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》撤销人民公社建制，村民委员会的组建迅速弥补了人民公社解体后的权力执行真空状态，赋予村民一定的农村事务参与权。此后，村民委员会组织法以及城市居民委员会组织法的相继制定、执行与完善，进一步明确了村(居)委会是村(居)民自我管理、自我教育、自我服务基层群众性自治组织的法律定位，并从制度上规定村(居)民的权利与义务。在实践中，村(居)委会通过基层群众选举产生，而其“形式和程序是建筑在现代公民权之上的，即每一个人都是一个独立的决策者，有着公民地位所赋予的责任和权利”[9]。基层群众被实际赋予了政治上的主体地位，民主主体意识在自治过程中逐渐被激活。
三是基层社会在基层自主与基层自治过程中获取独立性渐进发展机会，与此同时社会异质性增强，社会矛盾增加。从整体性层面来看，市场经济体制改革带来中国经济快速增长，也对国家与社会之间关系造成直接影响：一方面，“市场经济的发展在创造了经济自由的同时，也为个人自由创造了条件，个人和一些组织开始较少地依赖国家而获取生存的资源和福利”[10]，导致个体与组织等独立性社会结构要素类别增多，社会呈现碎片化与异质化发展状态；另一方面，人民群众经济能力得到极大释放，物质需求得以满足的同时财富差距也在迅速扩大，利益诉求呈现分化，导致社会矛盾激增。这种社会发展现状在基层也有所映射。特别是随着人民公社解体以及单位制式衰，基层社会流动与社会分化的加剧使得原本封闭的基层社会结构难以为继；此外，“国家权力从社会领域的逐步退出，大量基层社会组织在国家和社会权力的真空地带重构了共同利益和公共空间，以缓解来自市场经济利益的冲击和社会转型中制度缺失所造成的各类问题”[11]，为基层群众利益表达与权利维护提供了组织化平台。
需要指出的是，虽然基层自主性空间释放、基层群众主体性地位获得以及基层社会独立性渐进生存是国家对于基层民主进行顶层制度设计与改革的必然结果，为基层协商的生长提供了必需的结构性要素，但是20世纪90年代以来很长一段时期中，基层协商发展的直接主观性目的并非推进基层民主建设，而是作为基层治理工具，嵌入基层治理过程，发挥解决基层治理问题、重构基层治理秩序等治理功能。
四、治理需求导向：形式归纳与工具性功能
自1992年党的十四大首次明确“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”以来，以市场经济转型推动经济快速增长成为国家建设的关键任务，经济发展也一度成为政府主要绩效考核指标；而政治领域与社会领域改革则呈现适应性特征，因而相较于经济领域改革具有一定的滞后性。20世纪90年代以来，由于市场经济、政治体制以及社会治理三个领域的非同步转型，政府开始遭遇经济压缩式发展所导致的诸多难题。一方面，长期以来“只有经济政策，没有社会政策”致使改革出现“零和”局面，“即某些人受益是以其他人利益受损为代价的”[12]。政府过度追求经济增长率，而相对忽视社会民生建设。整体性社会政策规范体系的缺失使得利益分配失衡后果更为严重，地区发展差距与个体贫富差距加剧社会分化程度，极易造成利益受损群体产生相对剥夺感，诱致社会矛盾与社会冲突，对公共秩序稳定形成挑战。另一方面，以GDP为主要标准的政绩考核与官员升迁机制导致诸多地方政府以破坏环境、牺牲公平正义为代价不顾后果地发展地方经济，政府工作也在一定程度上“被经济化”。当政府对普通民众诉求的回应性不足、普通民众缺乏利益表达及实现的正当渠道时，极易产生非制度化集体行为。特别是对位于国家权力执行机构链条末端的基层政府而言，在央地关系分权化改革之后需要承担中央政府及其上级政府下放的大量事权，负有直接回应并解决社会问题的主要职责。社会矛盾等倒逼基层政府创新政府行为，转变统治与管理模式下的强制性与主导性思维，以协商民主作为治理资源嵌入基层治理进程，以期缓解基层治理矛盾、重构基层治理秩序，并且形塑基层群众政治认同、夯实基层治理合法性基础。从既有基层协商民主实践来看，鉴于基层群众参与程度以及决策权力分享程度不同，基层协商民主呈现不同形式，发挥相异的治理功能。
第一，信息沟通型基层协商，旨在协助基层群众建立特定政策心理预期，或为基层党政机构等降低民意转化决策的成本。信息沟通型基层协商主要有两种子类型：一是侧重于自上而下信息公布的基层协商，是指基层党政机构或基层群众性自治组织在根据相关治理问题或依据特定治理目标作出决策之后，利用听证会或发布会等基层协商平台向基层群众传导决策信息。虽然该种类型的基层协商搭建基层群众与基层党政机构及其相关部门的有限交流渠道，但是基层群众的参与程度较低，基本不享有决策权力，因此治理功能主要体现为公布决策信息，影响基层群众对于特定政策的心理接受程度。特别是当该过程通过媒体等渠道向全社会公开并引发公共讨论时，基层党政机构可获知公众意见；而当公众对于该决策异议形成一定规模时，也可对基层党政机构形成相应压力，促使其作出相应的决策改变。二是侧重于自下而上需求咨询的基层协商，是指基层党政机构或基层群众性自治组织利用面对面交流论坛或虚拟沟通网络及时了解群众诉求，解答群众疑问或为解决群众实际困难作出实质性承诺。对于基层党政机构而言，掌握基层群众的真实需求是准确界定治理问题的关键前提：一方面，从基层群众所表达的话语中可以直接感知问题是什么，而对话语内容的进一步分析则能够识别问题本质，并判断当无法有效解决该问题时表达者是否会采取非理性抗争或寻求上级政府帮助等行动；另一方面，对于相似表达的归纳总结则有助于推定问题的发生情境、产生根源及其潜藏的利益关系，明确界定该问题所影响的利益相关者范围，据此作出针对性政策回应。这既是避免基层社会冲突、维持基层治理秩序稳定的重要方式，也是缓解干群矛盾、提升基层群众满意度的有效路径。
第二，决策制定型基层协商，旨在开放或扩展基层群众公共参与途径，为基层党政机构等积累治理的社会资本。在决策制定型基层协商中，基层群众的参与程度较高，其话语表达将对最终决策具有实质性影响力。在实践中，该种类型的基层协商所发挥的治理功能体现在两方面：一是作为参与式治理工具，吸纳基层群众参与决策，激活多元共治潜能，以增强群众输入和决策输出的合法性。当前农村、社区等基层群众***域已经探索出诸如村(居)民议事厅、议事会以及理事会等多种基层协商形式，切实赋予基层群众民主议事权利，最大限度地允许其参与整个政策生命周期。以在社区治理中被实践的开放空间会议这一基层协商论坛为例。在实践中，开放空间会议由居委会负责组织，采用圆形结构布局。在中立主持人协调下，开放空间会议创造了会议参与者相互自由讨论的空间，不仅“打破传统会议模式等级严密的上下层级桎梏”，而且社区群众享有拟协商议题的决定权，“可以参与到问题解决的行动方案的设计中来，甚至可以加入到具体行动实施的执行监督过程”[13]，在激发群众参与热情的同时更加强其治理责任感与效能感。二是作为反应式治理工具，在冲突危机发生后重启对话通道，使处于对抗性张力的各方重回协商与谈判轨道，协作探索问题解决方案。通常，地方政府(包括基层政府)在面对集体抗争时，会根据成本—收益分析选择不同的回应方式，包括让步、容忍或打压。对于基层政府而言，虽然采取让步策略会使其付出经济或政治成本，并且示弱也可能会引起更多的需求或行动，但是其能够有效阻止抗争并增加合法性基础[14]。让步意味着基层政府采取一系列措施满足公众需求，前提则需要基层政府获知并理解该需求。在此，协商成为一种合理选择。对于基层群众而言，在双向互动过程中，既可以反思进行抗争的初始立场正当性，又可以向基层政府表明其不满与相关理由，阐明其希望基层政府所应采取的政策行为等，这将对基层政府形成反向压力，使其反思执政行为是否满足公共性标准。需要指明的是，虽然协商有利于对抗双方在沟通之后做出妥协或让步，能够将其引导至以合作方式共同探求问题解决路径，但从本质而言，作为反应式治理工具的协商具有明显的策略性、暂时性与被动性，侧面反映了基层政府缺乏统筹性治理能力，未建立制度化治理框架从根源上规避基层治理困境。
第三，嵌入发展型基层协商，意味着将基层协商“嵌入到原有的社会政治结构中，通过它激活或改造原有社会政治结构的某些功能，并通过不断完善、改进和扩展，从而逐渐实现整个结构的更新”[15]。该种类型的基层协商由政府主导其生长与发展，协商过程与正式制度安排相连接。典型实践是浙江温岭泽国镇的参与式预算民主恳谈，其过程设计与人民代表大会制度紧密相连。首先，在编制年度政府公共财政预算初步方案之前，镇政府与镇人大通过咨询会向群众征求意见；其次，镇党委、政府组织召开协商恳谈会，以协商式民意调查为设计雏形，随机抽样产生的选民代表、参与库代表以及镇人大代表在交替进行的小组会议与全员大会环节中就预算草案进行协商。特别是在全员大会中，镇党委、镇政府以及镇人大代表、预算专家必须解答选民代表疑问；再次，镇财政所根据协商结果修改预算草案并提交镇人大审议，审议过程允许选民代表旁听。由人大批准后的预算方案将向社会公布并接受监督。
泽国镇参与式预算在吸纳基层群众进入基层治理范畴、激活其治理潜能的同时，在很大程度上夯实基层人大的预算审批权。一方面，参与式预算实现基层群众的赋权式治理参与。作为纳税人，普通民众有权利在制度化渠道内获取关于公共预算如何分配及其可取得何种预期绩效的相关信息，并要求政府回应其疑问；此外，纳税人也有权利在平等、公开、安全的空间内表达观点并进行社会问责，互动论证与理性思考将促使预算方案更加合理化。另一方面，参与式预算激活镇人大职能，使其预算审批权与监督权落于实处。当前，我国地方预算编制主要采用“两上两下”方式，即由地方政府各部门编制预算草案并上报财政部门，后者根据一定标准进行审查、修改后返还于各部门核对，其后交由财政部门汇总并拟定预算草案上报同级人大审批。除审批之外，地方人大及其常委会应对地方预算的编制、执行及决算全过程负有监督之责。然而，实际上地方人大的相对弱势地位使其往往仅存“批”之职而无“审”之权，对预算过程的监督更流于形式。泽国镇参与式预算的实施改善了这种情况。镇人大代表参与预算协商恳谈，为其提供审视镇政府预算动机的机会，并在对话过程中增强其监督之责，能够从源头上遏制预算编制腐败。
在实践中，虽然作为一种有效的治理资源，基层协商创设干群沟通渠道，引导基层群众理性参与基层政治生活；建立基层问题预防与解决机制，促进基层政治社会秩序稳定；衔接既有制度安排，增强体制内机构职责行使效力，但是不可否认，基层协商的发展仍面临诸多问题。这主要体现在：(1)基层协商并未成为正式制度安排，缺乏制度性组织依托，在实践中不乏“没有政绩不愿搞”“政治风险不愿搞”“制度遇瓶颈不易搞”以及“发展受影响不能搞”等现象[16]；(2)部分基层协商实践得益于基层党政官员的改革与创新意识，其发展也往往面临官员离任或升迁后难以持续的问题，如温岭泽国镇、新河镇以及箬横镇的参与式预算协商都曾遭遇“人走政难兴”困境[17]；(3)基层协商虽然在浙江、四川等地多有探索，但是“全国范围内的探索还是比较零散的。即使是这些有限的创新实践，多数还局限于一定区域范围内”[18]。过度重视基层协商的治理工具效应而忽视其内在民主价值是制约基层协商制度化、持续性发展的重要因素。
五、民主价值依归：本质界定与发展向度
党的十九大报告指出，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，而中国人民民主的发展之所以取得成功在于“始终坚持人民本位的民主发展道路，把追求人的自由发展与人民当家作主有机结合起来，从而使实践中的民主能够有效兼顾人的现实存在的双重性”[19]。具体到基层协商发展过程中，其民主价值也应体现在两方面：一是尊重作为个体的人所享有的自由表达权；二是尊重作为集体的人民所享有的共识决策权。实现基层协商制度化、持续性的发展需要基层党政机构认知并认同其民主价值，并推动这种认知与认同在实践中的行为转化。
第一，在基层协商实践中，基层党政机构必须尊重基层群众个体的话语表达权。这需要基层党政机构转变行政官僚作风，明确其在基层协商中的角色是“服务者”与“参与者”，其作用在于创设基层协商的安全空间，为推进基层协商提供正向支持。
一方面，基层党政机构应积极推进基层协商制度的具体化与操作化，进行规范的基层协商程序设计。一是明确基层协商参与者并确定个体选择机制。协商参与者来自于长期生活并工作在该地区的户籍与非户籍人口。随着基层经济发展与基层社会结构变迁，基层人口流动性增强。在经济发达地区流入大量“工作性移民”，为当地发展作出贡献的同时却因户籍制度与社会保障制度限制无法享受相应社会福利。在针对与基层群众相关的问题进行协商时，这部分人口应当成为协商参与者。因此，基层党政机构需要建立并及时更新基层协商参与库，采用分层随机抽样等技术科学确定参与者，保证其代表性。二是设定协商规则，并取得基层协商参与者的同意。协商规则应允许协商个体使用叙事、论证、辩理等多种方式平等表达观点、给出支撑性理由、分享信息、尊重冲突性观念以及排除任何权力置入性要素等。三是设置中立协商引导师或主持人。有经验的引导师或主持人能够“作出准确的、其他人可以理解的陈述、要求表达者澄清或举例、尝试对模糊语句进行试验性改写，并在需要时要求协商者重现阐述”[20]。有效的引导将使得协商参与者始终关注协商议题，鼓励边缘化个体发声并确保协商过程不受政治权威或魅力型人物支配。
另一方面，基层党政机构应为基层协商民主的持续性发展提供资源支持，而其动力不仅是其自身对实现基层民主的改革探索，更直接有效的来源则在于以政治压力和政绩考核为主要内容的外部激励体系。一是“强化中央政府的政治压力，使地方政府认识到基层协商民主建设是一项重要的政治任务，是改善基层协商民主扩散最直接有效的办法”[21]。二是完善以基层协商民主发展效能为指标的政绩考评机制。对于基层协商民主持续性发展而言，需要避免“人走政息”现象的发生。在政治发展现实中，鉴于纵向管理体制与干部升迁制度的特殊性，来自上级政府的考核对于下级政府开展某项特定工作将在很大程度上构成其激励要素。因此，可以将基层协商民主的开展及其成效列入政绩考核指标，增强基层协商民主发展的外部激励。同时，应当增加对基层协商质量的考核，评估协商结果向正式决策转化的效率与力度，以此避免将基层协商列入考核内容而导致形式性协商或象征性协商等现象发生。
第二，在基层协商实践中，基层党政机构必须尊重基层群众集体的共识决策权。这意味着基层党政机构以及基层群众性自治组织必须转变“民本民主”观，使基层群众切实享有集体决策权。
在一项针对1456名地方干部民主价值观的问卷分析中，多数干部理解的民主是“‘民本民主’即‘让老百姓说话’式的民主”，这意味着“让普通社会成员发表意见，而决策权却集中于精英”[22]。当这种民主价值观聚焦于基层协商时，则导致基层党政机构控制协商议题及其范围的选择权，隐蔽协商过程所需的信息与资源或者拒将协商共识转化为正式决策等行为。因此，要推动基层协商民主的纵向深入与横向扩散，则需要基层党政机构等切实落实人民当家作主，尊重基层群众对于基层事务的自治权；此外，从国家层面而言，则需要继续完善顶层设计，并建立健全相关制度与执行机制，保障基层群众享有协商议题倡议权；在协商之前要求基层党政机构公开与议题相关的信息，并使其提供培训等资源提升基层群众的协商能力；在协商结束之后基层党政机构必须及时公布协商结果，同时基层群众能够通过制度化渠道监督协商共识的决策转化，遏制基层党政机构在行政过程中的自由裁量权，以此使基层协商真正发挥其民主效能，促进人民民主。
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