[摘要]本文从实证角度对中国代表制度的发展完善问题进行了深入研究。文章首先界定了代表、代表制度的确切含义，阐述了研究代表制度改革对完善人民代表大会制度的价值和意义。接着对代表制度改革目标的现状作了系统的分析，分别就代表的选举产生机制先天不足、非职业化的代表职务不符合代表制度的要求、代表大会的结构存在偏差、法定有效职能虚置、制度运行的外部环境不够理想等问题进行了具体分析，在此基础上，有针对性地提出和论证了改革思路和路径选择，包括完善代表的产生机制、适时扩大直接选举的层面、逐步建立专职代表制、在制度中明确代表行使权力的身份关系、改善闭会期间的代表活动方式、加强对代表的监督制约机制、加强对代表的培训、完善人民代表大会的组织机构和工作程序、完善相关立法等。
[关键词]代表制度；改革；实证；研究
一。引言
（一）主题与术语说明
本报告的主题是从实证角度研究中国代表制度的改革问题。为避免发生误解或误读，同时，为便于理解本报告的些许价值，有必要对某些概念或者术语作些理论说明。
首先，应当说明何谓“代表”。在政治与社会生活中，代表的概念运用于多种场合。英国埃克塞特大学政治学教授A ？H ？伯奇在《代表制度》一书中认为，代表这一术语有三种主要的运用方法，这三种用法是：（1）表示代表委托人并根据其意思而行为的代理人或代言人；（2）表示代表某个群体、阶层的一些共性的某个人；（3）表示象征某个群体阶层的身份地位或者某些共性的某个人。1在这里，第一种用法中的代表特指依照委托者意志和立场行事的代理人或代言人，他具有保护或推进由其委托人托付的特定利益的义务。例如代理商、民事诉讼中的律师、遗嘱的委托执行人、国会议员、国家派驻外国的大使或公使、国家工作人员等。这种用法具有政治法律意义。第二种用法中的代表是指一种“典范代表”，指由各党派、各行业、各社会组织和团体推选参加各自的代表大会的人物，或者是评选的模范、荣誉代表，如各行各业评选的先进个人或标兵等。第三种用法中的代表表明的是具有比拟意味的描述，如以某个人的经济状况说明他所处的某个阶层的经济特点，或者以某个人的某些特质说明他的身份地位，例如称某某是个典型的农民，足以代表农民这一阶层的特点，某某是个典型的知识分子，足以代表知识分子的特点。上述第二、三种用法都是在社会学意义上使用的，姑且称这类代表为“社会代表”。上述三种用法中的每一种用法中的“代表”都显著地与其他用法不同。
本课题所要探讨的代表是从政治法律意义上使用的，但并不包括第一种用法中的所有部分，而仅仅指“政治代表”中的某一部分。政治代表意味着是在政治制度中通过法律或习惯而具有一个代表的地位或作用。政治代表在近现代政治制度中分为两类，一类是由国家机关任命职务的工作人员以及人民直接选举或权力机关选举产生的国家机关的领导人员，如国家元首、政府首脑、法官、检察官及行政机构的公务员等；另一类是依法定程序选举产生的立法机关（或称代议机关、国家权力机关）的成员，有的国家称之为议员，有的称之为人民代表（或人大代表）。后一类中的人民代表即是本课题所要研究的代表制度的代表。
那么，什么是人民代表呢？有必要进一步分析其本质内涵，剔除不少人对人民代表概念的非本质附加。根据我国宪法和法律的规定，我国存在全国人大代表和地方各级人民代表的区分，这里不分别界定全国人大代表和地方各级人大代表的概念，只分析一般意义的人大代表的基本内涵，因为全国人大代表和地方各级人大代表在本质上并没有什么不同，只是在所组成的代表机关的法律地位和行使职权的内容上存在差异。人大代表的基本内涵包括一个主体性、三个规定性。所谓一个主体性，是指人大代表是国家权力机关的组成人员或主体，因为代表的法律性质或法律地位来源于他们所组成的代表机关。所谓三个规定性，一是指人大代表首先是普通的国家公民。作为公民中的普通一员，代表在任职前、任职中和卸任后都是国家公民，因为根据国家选举法，除了依法被剥夺政治权利者外，年满18周岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限都有选举权和被选举权，都有被选为人大代表的机会，代表和其他公民一样享有法律赋予的一切权利，承担法律规定的一切义务，谁也不享有法律规定之外的任何特殊权力；二是指人大代表是人民政治上的代言人。人大代表是具有特殊身份的公民，即人民授权的国家工作人员，他要代表人民的意志和利益，以集体的方式行使国家权力，并享有执行职务时的特殊保障，人民意志要转化为国家意志或党的意志要转化为国家意志，必须通过人大代表来直接决定，这是代表的民意性和政治性；三是人大代表是人民公仆，代表要履行特定的法律责任，即要为人民服务，代表和维护人民利益，对人民负责，受人民监督，这是代表的责任性。从上述分析可以得知，人民代表的基本内涵是其主体性、民意性、政治性和责任性的有机结合。主体性是人大代表的前提，宪法和法律赋予国家权力机关的各项职权，要由其主体人大代表集体来行使。人民代表的这种主体地位，集中地反映了人民在国家政治生活中的主人翁地位。民意性、政治性是人大代表的基本属性，人大代表是人民通过直接或间接选举产生的，来自人民，为人民所熟悉和信赖，是人民利益的代表者和维护者，是人民意志的表达者和执行者，肩负着代表人民行使国家权力的重大使命。责任性是人大代表的必然要求，人大代表应当同人民群众保持密切联系，对人民负责，受人民监督。人民有权罢免不称职的代表，以保证他们忠实地履行“公仆”的职责。从上述分析还可以看出，人大代表不仅是一种政治身份，更是一项崇高的政治职务，它不同于任何其他组织的代表，也不同于先进个人、战斗英雄或者劳动模范这类代表，这些代表都很光荣，但不一定具备人大代表的应有素养。所以，人大代表不是荣誉称号，所谓先进性并不是代表的本质附加，人大代表是人民依据宪法法律选举出来代表自己行使国家权力的使者，集中代表民意、参加行使职权、忠实履行责任是人大代表的本质要求。
其次，应当说明什么是“代表制度”。“代表制度”并不是人民代表大会制度的简称，它是指以人民代表为主体而展开的一系列关于代表的产生（选举）、代表的构成（地域、城乡、职业、阶层、民族、党派、性别、年龄、文化程度等）、代表的职业化、代表与选民或选举单位的关系（沟通互信机制、述职制度与监督惩戒机制）、特定主体身份（代表性）、地位与职权（会议期间和闭会期间的工作任务、议事规则、工作制度、履行职务的保障制度）、代表的政治意识及议政能力和行为（代表的应有素质与议政效能）等各个环节的制度所构成。简言之，代表制度就是关于人民代表这一活生生的政治人的制度。在这里，人民代表是代表制度的主体和核心。
再次，应当分析说明代表制度这一概念与相近易混的概念的联系和区别。前已述及，代表制度与人民代表制度（以下简称人大制度）不是一回事。按照宪法学界的通说，人大制度是我国的政权组织形式，它是我国的一切权力属于人民；人民在民主普选的基础上选派代表，按照民主集中制的原则，组成国家和地方的人民代表大会，作为国家权力机关，集中统一行使国家权力；其他国家机关由人民代表大会产生，受人民代表大会监督，对人民代表大会负责；人大常委会向本级人民代表大会负责，人民代表大会向人民负责，并最终实现人民当家作主的根本政治制度。从人大制度的含义可以看出：人民代表大会是人民代表大会制度的主体和核心。但人民代表大会和人民代表大会制度又不是一回事：人民代表大会制度是以人民选举产生的人民代表大会为基础的整个政权体系、政权组织制度，它包含了各级人大以及由它产生的其他国家机关的组成、职权、活动原则和相互关系的制度，包含了人大与人民、中央与地方国家机构职能划分关系等的制度。不能把人民代表大会制度仅理解为人大的各项制度，也不能把人民代表大会制度同国家机构的具体组织制度以及其他方面的制度等同起来。人大只是人民代表大会的简称，作为一类具体国家机关，它只是人民代表大会制度的核心和其中的一个重要组成部分。而人民代表则是人民代表大会即国家权力机关的组成人员或主体。从上述分析显然可以看出，代表制度与人民代表大会制度不是一回事。前者是宏观性的制度，后者是较为微观（或称中观）的制度。
但代表制度与人民代表大会制度又有功能上的联系。这里可从政治制度的系统性来分析。我国学术界对政治制度的理解没有根本性的分歧，但认识角度多种多样，有侧重于广义或狭义的，有侧重于动态或静态的，并大都结合其他诸如政治体制、政治形式、政府体制等概念来探讨和分析；有的论著将政治制度定义为统治阶级为实现其阶级专政而采取的统治方式的总和。这是揭示阶级本质的定义法；有的论著从中立的角度定义政治制度，称之为有关公共权力，特别是国家权力运用和实现的方式的总称。这是揭示内涵的定义法。不过，笔者更愿意把阶级实质作为政治制度的一个必然的前提，而主要从内涵和动态角度理解政治制度。事实上，政治制度就是政治规范体系，政治规范体系就是来规范政治行为的，政治行为是由具有主观能动性的政治主体（人或组织）来行使的。如英国政治学家A ？H ？伯奇就认为：“可把政治制度简单地界定为一套政治行为，这套政治行为与另外的政治行为有功能上的关联，并且具有时间上的连续性。”故此，我们将政治制度定义为国家性质形之于外的政治表现和实现形式之一，它是在一定历史条件下形成的政治关系和由此决定的一定的政治行为过程的规范体系。从纵向剖析之，规范体系可分为有机联系的根本（基本）政治制度、具体政治制度和特殊规章制度三个层面。政治制度的这种层次性不仅必然反映在社会政治机体的各个领域，而且，决定于国家性质的根本（基本）政治制度制约着具体政治制度和特殊规章制度的内容和形式，发挥着凝聚、协调政治制度体系、支配整个政治制度运作的作用，具体政治制度和特殊规章制度则保障根本（基本）政治制度功能的实现和发挥。政权组织形式正处于政治制度中的根本性、基本性层面，是政治制度的核心，故学术界公认人民代表大会制度是国家的根本政治制度或者基本政治制度。而代表制度处于具体政治制度层面。而且，像代表大会的组织机构制度（如常委会制度、专门委员会制度）、工作程序制度（会议制度、议事规则、个案监督制度、评议制度、执法检查制度等）则处于具体政治制度或特殊规章制度层面。从政治制度的实际运行来看，人大制度与代表制度等具体政治制度或特殊规章制度具有功能藕合的特点，不可能将其截然割裂开来。道理是如此地简单，如果代表制度不健全，则很难选出适格的代表、培养出色的代表和保障有作为的代表，势必使各个代表构成的人民代表大会在整体上的职权运用和功能发挥出现问题，进而将阻碍以人民代表大会为主体、人民代表大会处于整个国家机关体系的核心的人民代表大会制度的优越性的发挥。
复次，应当解释课题名称中“改革”一词的含义。改革是一个意义模糊的语词，其本义是指把事物中旧的不合理的部分改成新的、能适应客观情况的。但不同的人习惯以改革的旗号装载自己的主张，达到不同的目标。有从激进意义上理解改革，称改革就是革故鼎新，就是一场革命。有从改良的角度阐释改革，反对从根本上改变事物本身，只愿意去掉事物的个别缺点，使之更适合要求。还有的认为改革和改制不是一回事，称中国前20年实施的是改革，现在应当进入改制阶段。本课题所持的改革观点比较中庸，接近改革一词的原意，也就是在坚持现行代表制度具有本质规定上的合理性的前提下，承认由于我国社会主义初级阶段比较落后的政治、经济、文化等条件的制约，由于代表制度运行的外部环境、社会政治基础还不十分理想，内在的特殊规章制度、运行程序和工作方式还存在缺陷，代表工作还存在一些深层次的困难和问题，以致阻碍了代表制度的功能发挥，进而在一定程度上消解了人民代表大会制度理论上的优越性。所以代表制度面临着不断发展完善的任务，必须在实践中不断探寻完善代表制度的途径和方法，进而促进人民代表大会制度的完善。所以，本课题主张的“改革”思路蕴涵着“坚持”的意思，不具有革命的含义。
最后，应当说明课题名称中“实证”的含义。“实证”是时下很时髦的语词，但其意义同样比较模糊。就其作为一种研究方法或者学术精神，实证研究与作为哲学观的实证主义并不能相提并论，实证要求重视从大量实际材料的实证中得出结论，而不是先有理论框架和结论而后再往这个框架里添塞材料和为这个结论寻找依据；实证要求要有问题意识，要捕捉梳理实际问题，解决问题。在代表制度研究中，提倡以实证精神观察事物，处理材料，发现和解决问题，很有必要。客观地检视长期以来的人民代表大会制度研究，涉及代表制度的部分大都存在空谈理论，热衷于原则、原理、本质等层面的讨论，唯书、唯上不唯实，游离于现实，回避问题、回避矛盾的现象十分突出，尤其是关心和关注民众和社会急需解决的问题意识不强。许多论著可称为不针对问题、不分析问题、不解决问题的“三不”论著，表现在：一是话题陈旧，一、二十年来，人们在探讨同样的话题，而对现实存在的问题和缺陷视而不见、避而不谈；二是议论空乏，一些结论游离于现实之外，对域外相关制度的一些驳斥和排斥，实质是为矢造的，引不起理智的联想和共鸣；三是分析和研究的问题不是真正的问题，是闭门造车的假问题，因为它不是触及民众最切身相关的问题，存在虚饰浮夸的文风。这样的理论研究得不到民众和社会的关注，没有读者和市场是可想而知的。所以，本课题以“实证”研究为方法，并不是追求时髦，而是试图“敢于认识”（康德曾誉之为：“启蒙运动的座右铭”），真诚地探讨和研究解决代表制度的各种实际问题。为了达到以实证的态度研究代表制度，笔者明确坚持三个认识前提：一是法律法规上规定的东西不等于是现实的东西；二是应当的东西不等于是存在的东西。正如科学研究所揭示的，“应当的东西要过渡到存在的东西，就产生出关于应当东西的新观念。”；三是事物的逻辑不等于逻辑的事物。
（二）课题的意义与价值
1.从实证角度研究代表制度的改革，有助于从动态中把握代表制度运行的一些症结问题。传统研究政治制度包括代表制度大都偏好从原则、体制、规则程序等方面立论，这固然有其优点，但仍失之静态，难以把握动态中的制度运行机制。既然政治制度就是一套在规范中运作的政治行为或者说是一套约束政治行为的规范体系，那么我们围绕人（代表）——政治行为——政治制度这一思路，则有助于把握动态中的代表制度，从理论和实践统一的角度去思考代表制度在理论上需要什么样的代表、要求代表有什么样的政治行为、应当给予这些行为以何种适宜的空间、时间和规则程序，从而实现自己的功能，而现实中的代表具有什么素养、为什么具有这种素养、他的政治行为是否畸变、他的政治行为是怎样促进抑或制约了代表制度应有功能的发挥。总之，需要从静态和动态两个方面尤其着重与动态方面去把握代表和代表制度的相互关系，找出理论和实践、应然和实然的差距。
还有一点，传统研究代表制度的论著大都缺乏系统的观点，许多人热衷于探讨代表制度的构成内容，如代表的选举、代表的职业化、代表的职权保障、代表的素质、代表与选民或选举单位的联系等等，但大部分成果偏于狭小的一隅，囿于某些具体内容的孤立的研究中，喜欢就事论事，没有看到许多因素的互为因果，相互纠结，开的药方往往是“头痛医头，脚痛医脚”，治标不治本。系统地、全面地研究代表制度，从代表的产生、职权运作的条件、活动的平台环境、保障制度及培养训练机制、监督制约机制等一系列具有逻辑联系的环节来研究代表制度的成果不多，联系人大制度的改革来探讨代表制度的完善的成果也不多，具有相当深度和水平的成果甚少。因此，本课题试图在这方面作出尝试和探索。
2.从实证角度研究代表制度的改革有助于找到完善人民代表大会制度的一条切实可行的路子。从前面的分析可以看出，人民代表大会制度作为一个在一定历史条件下形成的政治关系和由此决定的一定的政治行为过程的规范体系，代表制度处于其具体制度层面，两者具有结构整合、功能耦合的关系。代表制度服务于人大制度，人大制度的功能发挥、优越性的展开与代表制度的健全完善息息相关。现实中的中国人大制度在实际国家政治生活中暴露出的身份错位、内在人员和组织结构的偏差、相当部分法定有效的职能虚置（无效运作过剩、有效运作不足）、应有功能失调、地位的某种边缘化等问题，说明它作为政权组织形式的角色定位离宪法法律的要求相距较远，这已经引起执政党、民众和学术界的极大关注。人大制度的发展完善已经成为我国政治文明建设和政治体制改革的重要内容。笔者认为，要完善人大制度，就要从代表制度的发展完善入手，这可能最具实际意义，政治成本最低收益最大、最符合中国改革规律。具体理由有三点：第一，任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。所以，从代表这一政治主体入手，有助于抓住人大制度改革的根本。为什么有人认为，政协的提案水平比人大代表的议案水平高，政协参政议政的能力似乎也比人大强，只是由于其先天的作用发挥空间没有人大大（根据宪法法律的规定，政协不是国家机关，当然也不是一般的人民团体），所以有人建议设立两院制的最高国家权力机关，让政协担当其中一个院的角色。这种认识的潜台词就是政协委员的综合素质比人大代表高，其禀赋更适宜人民的代表或使者这一角色。反观人大制度下的代表制度，从选举的具体程序开始，就先天不足，如代表候选人的提名环节强调代表的先进性、广泛性，忽略了代表应有的政治素养；违反选举法规定，偏好政党团体提名方式，强调组织安排、组织领导，对选民或代表联名提名的候选人另眼相看，甚至做工作干扰排斥；否定竞选的意义；直接选举的层面长期停留在较底层次，没有随着国家政治经济文化水平的提高和人民群众民主政治意识的觉醒而相应提高；大量安排退居二线官员和现职官员做代表（可称为“官”代）等等做法，这些因素导致选出的代表一开始就不怎么适格（真正的“民”代文化素质、政治素养不太高，“官”代政治素养较高，但承担代表的监督职能又与他发生角色冲突）。再进一步，代表选出后，除非部分人大常务委员是专职代表外，绝大部分代表都是兼职代表，现实给予他们履行代表职务的物质条件、制度环境、保障措施相当差，比如，无论是全国人大还是地方各级人大，每年只开一次大会，会期从十多天到五、六天不等，会议议程又十分繁多，几乎没可能让每一个代表在大会发言（哪怕仅发言五分钟），会议结束后大家奔赴各自的工作岗位，无暇顾及代表的工作，也很难获悉比普通民众更多的政治信息（缺乏平台，既无经费来源，也无秘书助手帮助和办公条件，更何况还没有时间），对被监督主体（政府、两院）的大量决策、执行及其效果几乎没有比民众更多的了解渠道。即使是组织代表开展视察或代表个人持证检查工作，也是数量既少，浮于表面，代表对选区或选举单位的情况接触面很少。这样以来政治活动机会太少，他们在任职期间很难锻炼成长和有所作为，即使少数想有所作为的代表，也会因种种原因步履唯艰，四川泸州市人大代表曾建余的遭遇很能说明这个问题。再进一步，代表如何联系选民流于形式，代表尤其是间接选举的代表很少向他们的选举单位汇报自己的工作和人大会议的情况，选民或选举单位也就无法有效监督他们履行职务。现实中没有一个代表因为参政议政水平不足而被罢免的事例，只有因触犯刑律受到法律追究被罢免的例子，这很能说明问题。还有，以上的种种不足形成了非良性循环，代表没能发挥应有作用，反映人民的呼声不够，代表人民的利益不足，他们在民众心目中的地位远远比不上党政官员，民众对代表本身的素质、代表的选举、大会期间和闭会期间的活动情况、如何监督代表也就不会关心关注，反过来代表的现状也无从改善，人大制度的功能发挥自难以奢望，这个方面无须赘言。笔者完全可以得出一个结论：代表制度的种种不足和缺陷制约、阻碍了人大制度的功能发挥，消解了人大制度的理论上的优越性，导致了原则（人民主权）与实际的乖离、理想与现实的反差。只有从代表制度入手，着眼于完善代表的选举方式、逐步完善代表的组织构成、提高代表的素养、建筑坚实的活动平台、建设代表履行职务的实在环境和保障措施、加强对代表的监督制约机制，才能为人大制度建立真正的主体之本、动力之基、活力之源。
第二，代表制度改革的可预期性较强，可把握性较大，政治风险较低，成本收益比较合理，经济可行。无庸讳言，现行人大制度的种种不足既与现行人大制度并无借鉴世界宪政成熟国家的经验（甚至在相当长的时期还排斥和否定这种借鉴），而只是生成于本国本土、发展历史还比较稚嫩有关，也与我国现实的政治文化、政治环境及中国共产党传统的执政方式等特点相关，如果从这些原因入手去探讨完善，当然也有意义，但恐怕失之空乏，缺乏可预期性，难以把握。既然中国人大制度的许多不足植根于代表制度各个环节的弊端，我们不妨从现行制度框架内积极稳妥地推进代表制度的改革以促进人大的改革和完善，进而促进整个国家的政治发展。这样做的政治风险较低。试举几例加以说明。比如中国的“三农”问题非常严重，关乎国家改革发展稳定大局。政府、学术界、民众都在设计种种方案，试图解决“三农”问题，但笔者以为，只要改变目前选举法中城乡每一代表所代表的人口数不平等比例规定（以前是1比8，现在是1比4），真正实现选举权的平等原则，让国家和地方各级权力机关中农村和农民的代表达到适宜的程度，使他们在国家和地方的立法和各项决策中有相当的发言权，三农问题的解决就有了制度保障。有的国家在国家决策上之所以没有出现工农业价格的剪刀差，没有出现歧视和剥削农民的政策，与国会中农民代表的声音强大关系密切。解决中国的三农问题，我们无法预先设计何种政策更有效，但当权力机关中有相当比例的农民代表为农业、农村、农民说话时，他们的声音与其他各行各业的声音经过碰撞、汇集、融合，就会产生符合国情现实的具体法律政策，而不是相反。笔者的结论是：我们不一定要去探讨解决“三农”问题的具体方案是什么，但我们一定要去探讨产生、制定解决“三农”问题的政策法律的组织和机制存在什么问题，可否进一步完善。又如，中国各级人大职权运用中的监督力度非常不够，种种政府决策失误和公权腐败现象与人大监督薄弱不无关系，如果我们通过改革完善代表制度，使人大组成人员在构成上、素质上、能力上、履行职务的方式方法上有大的改观，则势必改变人大监督不力的现状，进而大大减少政府决策失误和公权腐败现象。再比如，中国各级党政机关都有信访部门，有专门的编制、人员和经费，成本很高，每年接待人民来信来访不计其数，但基本上批转来批转去，很难解决问题，远远满足不了人民的要求，收益甚微，不如加强代表的工作，首先使其职业化（当然要减少代表人数），配备必要的工作助手和工作条件，使他们有条件接待人民来信来访，然后运用代表职权和通过人大的集体职权运用去解决有关问题，由于是在体制内督促（人大有权监督同级一府两院），效果可能更好。这样既提高了人大代表和人大在人民心目中的地位，加强了人民与代表、人民与人大的联系，也符合人大制度的根本宗旨。有学者在相关研究中已经注意到，我国公民目前还没有在自己的政治行动中完全树立起有事找代表的观念。人大的信访机构目前还仍然是公民信访的一个集散地。在这种情况下，过渡性的措施就在于，人大的信访机构在收到来信来访时可以不再直接寄发给有关单位和部门，而是有意识地引导或直接将信访件转发给信访人所在选区的代表，由所在选区的代表来代表信访人处理有关问题，并将结果反馈给信访人。这种做法的目的在于，由人大机关来推动公民与代表之间委托——代理关系的强化，从而使公民与其代表之间建立起持久而稳固的直接联系，促使公民在今后有诉求时直接将对象指向人大代表，并逐渐在人大系统内部排除体现官民关系的信访制度。其实，我国现行法律中早就规定了人大代表的这一权利和义务。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四条规定：代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；第二十五条规定：代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级人民政府推行工作；第二十八条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，依法组成代表小组，反映群众的意见和要求，协助本级人民政府推行工作。在现实之中也早已存在公民与代表之间直接联系的萌芽，有的地方的公民已经开始有了遇事找代表的现象，也已经有一些代表在主动为本选区的公民的信访提供力所能及的服务。只要我们的人大机关能持续推动这一渠道的建立的话，这一关系是能够不断加强的。
第三，从代表制度的改革完善入手，有助于使中国政治体制的改革遵循从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的改革思路，具体而微地、积极稳妥地、渐进地将政治改革推向前进。我国政治体制改革一直滞后于经济体制改革，原因固然很多，但担心改革步伐过大、局面失控以及不知道从什么地方下手是很重要的原因。今天政治体制改革已经势在必行，我们必须从具体操作上思考这个问题。笔者感到，政治体制的不足表现在很多方面，但一言蔽之，就是长期“重内容、轻形式”、“重实体、轻程序”（这是借用法学上的术语），只重视政治民主的原则宣告、宣传，忽略具体的制度建设、轻视民主程序的健全，以致民主政治无从在具体程序中实现，无法落实于具体环节细节中。实际上，民主政治的许多内容本身就是形式，民主政治的实体离不开具体程序，没有民主程序的保障落实，就没有民主政治的真正实体。“不积跬步，无以至千里。”我国的政治体制改革或者政治民主建设必须遵循从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的思路，具体而微地、积极稳妥地、渐进地推向前进。孙中山先生曾专门研究过如何开会，其意也是如此。今天人们逐渐认识到了这一点，开始注意在具体制度建设上下功夫。比如，现在不少省任命地、州、市的党委一把手时，采取省委全会无记名投票方式，从而杜绝省委主要领导一人说了算的弊端。还有的地方党委开始实行党的代表大会年会制和常任制。这些都是很有价值的党内民主建设的步骤。我们可以设想，只要不断地在具体环节上建设民主，党内民主生活健全完善必然推进国家民主生活的健全完善。如果说，我们在改革中采取先经济体制、后政治体制，经济体制改革中采取先农村、后城市的渐进式改革模式是成功的话，在政治体制改革方面我们更应该采取这种稳打稳扎、从具体程序入手的改革思路。把代表制度的改革完善作为切入点正是这一改革思路的具体体现。
（三）课题报告的结构
在报告的第一部分即“引言”，其内容是作必要的术语说明及课题的价值分析，为后续分析作铺垫部分。
报告的第二部分、第三部分是报告的基干和重点。第二部分重点分析代表制度实际运行中存在的问题及原因，以解决“改革什么”，这是课题的重点问题；第二部分详尽分析和设计改革的路径和方法，以解决“如何改革”，这是课题的难点和关键，其中改革路径和步骤的障碍何在、那些人参与决策、他们的利害关系是什么是本部分要着力回答的内容。
二。代表制度实际运行中存在的问题及原因的实证分析
人民代表是代表机关的主体，按照马克思主义经典作家的观点，无产阶级的代表机关区别于资产阶级议会的三个最根本的特点，或者说具有更优越的地方是：（1）代表机关应当按照普遍、平等、直接、无记名的原则选举产生；（2）代表机关应当掌握国家的一切权力，成为真正人民的国家权力机关；（3）实现人民对代表和官吏的随时撤换制（罢免权）。但从代表制度运行的实践来看，现实状况与此相距较大。按照事物的逻辑顺序，我们可以具体地分析代表制度每一个运行阶段存在的问题和不足。
（一）代表的选举产生机制先天不足
选举是代表制度的逻辑起点，也是代表制度的基础。观察我国的代表制度，从选举的具体程序开始，就先天不足。这又包括数个相互联系、相互影响的环节。下面具体分析之：
1.不具有中立色彩的选举组织（公权力）对候选人的确定及选举过程的不当超强的操控
根据我国选举法，间接选举的代表（全国、省级、地级共三级代表）均由他所组成的代表大会的常委会主持选举，直接选举的代表（县级、乡镇级共两级代表）设立选举委员会主持选举，县级的选举委员会受本级人大常委会的领导，乡镇级的选举委员会受县级人大常委会的领导。上述可视为法定的选举组织。在实际工作中，选举组织领导都是在各级党委领导下进行的，同级党委要成立换届工作领导小组，选举委员会的成员都是党委、人大、政府的领导干部所组成。所以，各级党委和政府的部门（尤其是组织人事等部门）均对选举的各环节有实质的影响渠道和手段，构成为有重大实际影响的“选举组织”。可以说，人大代表的选举并没有中立的、独立的选举机构保障和组织，实践中往往操纵在各级党政机关手中。上述选举组织对选举的不当超强操控表现在：（1）长期以来，将特定的先进性、荣誉性硬性附加于人民代表的职务之上，使广大民众和代表本人形成了人大代表的资格或身份必须具备特定的政治先进性或荣誉性之错觉。几十年来，选举组织在代表候选人的提名环节非常强调代表的先进性、广泛性，忽略了代表应有的政治素养和议政能力，导致一些根本不符合代表政治职务要求、不具有参政议政能力，但在各行各业作出了突出贡献的标兵、劳模、三八红旗手、体育比赛冠军等人员，国家为嘉奖他们而提名或安排他们获得候选人资格。以致选出的代表只会“感谢党、感谢上级领导”，只有对上级负责的意识，没有代表人民、对人民负责的观念，代表素质很差，议政能力很低。
（2）选举组织往往根据政治需要来实现人大代表的所谓结构比例，过分强调代表的广泛性和所谓的“代表性”，而不承认代表的结构比例不能是主观先验安排的结果，只能是“政治市场”充分竞争和选民自由选择的结果。根据笔者的调查和观察，在选举实践中，需要照顾的结构比例因素有：党政领导、民主党派、少数民族、妇女、港澳同胞和海外侨胞、知识分子、先进人物以及工人、农民、教育、科技、卫生、体育、文艺各界别等等。由于过分强调代表的各种结构如界别、年龄、性别、民族、先进性、荣誉性的比例，有时为了达到比例，选举机构还“戴帽”下达指标。这样的结果是：一方面使得选举成为变相指定，选民或代表没有选择余地，选民或代表对选举失去兴趣，选举徒具形式意义，民主功能严重萎缩。另一方面选出的代表相当部分政治素质、文化素质和参政议政能力同代表本身要求所担负的职责不相适应，人大决策难免流于形式，人大的决策功能大打折扣，社会上称人大为“橡皮图章”、“表决机器”就说明了这个问题。这种过分强调结构比例的安排实际上是“计划经济”模式在选举政治中的反映。
（3）违反选举法规定，偏好政党团体提名方式，强调组织安排、组织领导，对选民或代表联名提名的候选人另眼相看，甚至做工作干扰排斥。现行两种合法的提名方式，即政党团体提名方式和选民或代表联名提名方式在选举法中地位是平等的，没有孰优孰劣之分。但实际上，选举组织在所谓的“酝酿过程”中直至确定正式候选人总是有意无意强调组织意图和安排的实现，忽视甚至排斥选民或代表联名提名的候选人。这个现象在间接选举中尤其突出。
（4）选区划分的随意性和行政化一方面压抑了选民的参选积极性，另一方面使有志于参政议政的“独立候选人”的产生难乎其难，但结果只有利于选举组织的直接或间接的操控。现在的选区不是按地域划分，而是按工作单位划分。这就使各个单位的负责人可以操纵其单位的选举，各单位提出的候选人也大部分是各单位的负责人。更严重的问题是，选区的划分完全按照上级的意图安排，划定的选区往往有一个单位在人数上占有绝对优势，也就是说上级的意图是让该单位的负责人或者安排的什么人当选人大代表。这种意图可能是出于对人大代表性的安排，但却给选举的公正性与民主性造成了极大的伤害。因为广大的选民是看得很清楚的，既然选举结果在选举前就决定了，那么他们的投票行为仅仅只是给选举组织的组织意图披上“合法的外衣”，没有什么价值。再者，由于投票也是在各个单位组织督促下进行，因此秘密写票制等必要的选举规则无法实行。所以，尽管在各个单位的督促下投票率看似很高，但选举的质量却很低。
（5）长期否定竞选的意义。立法例在这一问题上不进反退。1979年选举法第三十条还规定“各党派、团体和选民可用各种形式宣传代表候选人。”但1986年修改选举法时取消了这一规定，只规定：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况，但在选举日必须停止对代表候选人的介绍。”（见1986年选举法第三十条）。1995年修改选举法时仍没有恢复1979年的上述规定，而是保留1986年选举法的上述规定（见1995年选举法）。当然，我们可以说，现行选举法既没有否定和限制竞选的方式的规定，也没有明确肯定竞选的规定，但必须看到在实践中，选举组织出于谨慎稳定和便于操控的考虑，均不希望出现竞选的现象。选举组织要么是在程序安排中有意无意排斥竞选的可能空间和时间，要么是针对出现的竞选苗头持明确否定态度，采取各种手段予以破解。前已述及，长期以来，候选人的产生绝大多数是通过推选、提名等方式，几乎没有毛遂自荐者。确定好的正式候选人在没有得到选举组织机关的明确首肯或默许下，几乎不可能进行类似联系选民、自我宣传、争取支持的竞选活动，只能被动地接受组织的宣传介绍。事实上，他们也无这样的政治胆量，生怕背负“搞非组织活动”、“不正当拉票”的指责。但也有一种新的情况值得注意，随着人民政治意识的觉醒，近年来各地人大换届时均出现了“自荐参选”的现象。自荐参选人的竞选行为各具风采，有个人单干的，有借助媒体宣传的，有发动本单位的人协助自己竞选的，但由此带来的问题是：组织安排的候选人认为这些参选的人未能通过组织或通过“法定途径”宣传自己，有“打游击”的嫌疑，对自己也不公平。而自荐参选人则认为正式候选人反正有组织上的宣传介绍，具备组织背景或“官方”优势，自己先天不足，再不努力，根本就没有当选的几率。这些矛盾的产生还是源于不合时宜的制度缺失。
2.宪法和选举法长期将直接选举的层面长期停留在较底层次，没有随着国家政治经济文化水平的提高和人民群众民主政治意识的觉醒而相应提高
根据宪法和选举法的规定，我国的只有县、乡两级人大代表是采用直接选举的方式产生，县级以上的各级人大代表都是采用间接选举的方式选出的。在1953年选举法到1979年选举法之间的20多年里，直接选举的层面一直停留在乡镇级人大代表。众所周知，由于选民直接行使国家权力不现实，所以才有选举的制度设计。选举导致的是代议制即间接民主制。在已经是选举制的间接民主制下，间接选举的民主性远不如直接选举。政治代表的产生原理在某种程度上与民事委托代理的原理相类似。在民事委托代理关系中，总是会出现所谓的“代理成本”问题。为了尽量减少这种成本，法律制度设计上就要求代理人不得超出代理权限，未经被代理人的同意，委托代理人是不能私自转委托的。而且转委托对于原始被代理人而言，二级代理人违背原始被代理人的意志、损害原始被代理人的利益且原始被代理人监督控制难度和风险（代理成本）更大。转委托层次越多，这种风险就越大。就此观察代表制度，从标准的政治理论看来，间接选举意味着作为国家权力所有者的人民，对国家权力的行使者所实施的控制是通过某种中间环节来进行的，而这种中间环节本身是需要去控制的，是需要付出控制成本的。而且，实施控制的中间环节越多，控制成本越多，控制的效果越差。选举实践充分说明，如果人民对自己选出的区县级或乡镇级代表都知之甚少，就更不用说对由代表选出的代表或代表的代表选出的代表有多少了解。如果人民对自己直接选出的区县级或乡镇级代表监督和制约十分困难，那他们对由代表选出的代表或代表的代表选出的代表进行监督和制约就难上加难了。
总之，人民对代表的了解和信任随着间接选举层面的增多而递减。间接选举的层面越多，代表身上来自于人民的压力就越遥远，与人民意志和利益的联系就越淡薄，人民对代表的监督制约也越加困难，要指望代表代表人民鼓与呼就越困难。况且，人大代表承担着信息的双向沟通职能，把人民的意见和意志真实地传递到政治管理者那里是极为重要的，但层次过多的间接选举制使得信息传递变得十分困难，信息失真的可能性也随之加大。这种情形下的代表素质（就代表职务要求而言的素质）可想而知，人民对选举的失望、对政治的淡薄、对政府的无可奈何就不难理解了。
3.选举主体的选举意识普遍淡薄、知情权缺位及被动式选举行为
基于现行候选人名额分配模式和确定机制，选举主体（选民或代表）的知情权和了解权严重匮乏，他们除了从官方公布的候选人简单的工作经历及学历情况，以及只言片语的职务升迁介绍中获悉候选人的不完全信息外，几乎难以获取对选举至关重要的候选人的政治素养、任期政纲和承诺、参政议政能力的信息资料，所以选举主体的投票带有很大的盲目性和被动性。一些学者就曾专门调查分析了选民厌选心理，认为其深层次的原因在于选举与利益脱节，选出的代表并不能真正代表选民的意志和利益，他们怀疑选举的民主性和公正性，怀疑选举对自身利益实现的实际功效。据一份权威的调查报告显示，近70%的选民对上一次选举的结果没什么印象.也就是说，谁具备了代表选民的能力和素质，谁到最后接受了选民的委托，成了他们的代表，为他们的利益之实现而进入权力机关行使由他们所让渡的权力，这样一个本该与其理性之抉择密切相连的结果，选民们竟然没有印象！选举主体并不认为代表就是其表达政治意愿、利益要求的代言人，对代表者的代表能力、个人素质并未设定任何价值目标，对谁去当这个代表持无所谓的态度。选举主体不仅存在“选谁还不都一样”的认识和“代表是我选出的吗”的怀疑，还存在“我选的代表在干什么”的怀疑，现行的代表履行职务行为尤其是闭会期间的活动，选举主体基本上不清楚，也不想关心。再者，公民联系代表的渠道和桥梁并不畅通，据《中国青年报》2003年1月29报道：北京市人代会期间，农业部某研究所的李起先生听说代表接受人民来信和建议，就写了份关于北京市工作的建议书，送到代表驻地，想通过服务员转交给大会秘书处。但他却被警察带走，关在地下室里7个多小时，直到被警察逼着在笔录上承认是“上访”，保证不再去了，才被释放。隔日，该报开始讨论为什么“公民见人大代表难”。这一事例虽然较为极端，但也反映了一定的实情，因为人大代表绝大多数是兼职代表，有各自的本职工作，在人大机关没有专门的办公场所，选区选民要找代表反映问题确实存在困难。更何况许多选民还不知道当选代表是谁，什么单位的，联系电话和方式是什么。
4.被选举主体的利益和动机的错位、不纯现象与代表的政治职务严重不符
这里存在两个有明显反差的现象，一是候选人动机不理想现象，一是候选人动机不纯现象。
（1）候选人动机不理想现象，阿特金森、费瑟的候选人动机理论认为，一个人当不当候选人，即有无候选人动机，取决于三个因素：权力动机、期待和诱因。这三个因素的函数关系决定了候选人动机的形成，就是说，某人做不做候选人，首先取决于他有无权力愿望，其次取决于他对这一愿望实现概率的估计，第三取决于谋求职位的吸引力。三者缺一，都不可能形成候选人动机。比如，某人没有权力愿望，或认为这一愿望难以实现，或谋求的职位价值不大，那么就不会产生候选人动机。根据这一理论来分析人民代表的候选人动机，首先，可以发现不少人在当选之前就没有从政愿望，不愿意做代表工作，之所以做了代表，是上级部门和领导安排的结果。即使有从政愿望的人，也是把当党政领导作为首选人生目标，除非二者不可得兼，才会退而求其次。当然，这既与个人兴趣有关，也与前面分析的一些因素有关；其次，人民代表大会在现实政治生活中的作用发挥不尽人意（各种原因后面还要进一步具体分析），但至少造成不少人认为人大是“清谈馆”、“橡皮图章”、“没有权力的权力机关”的印象，使得即使具备较好政治素养的人民代表都认为自己的政治抱负难以实现，发出“人微言轻”的感慨；再次，人大代表这一职务在人民心目中还没有达到如法定的崇高地位，这既与人民代表大会的实际地位有关，也与兼职（业余）代表制有关；再其次，从业余代表制角度看，代表这一职务并没有薪水，仅仅只有活动时的少量补贴，代表主要靠从事其他职业来取得报酬。一般来说，一种职务没有报酬是没有吸引力的。这种现状也不利于候选人理想动机的形成。
（2）候选人动机不纯现象。尽管代表现有的地位和作用并不理想，但仍然有人把代表职务异化为捞取个人资本和实惠的工具，甚至把代表身份当成个人违法乱纪的“护身符”。由于人大代表毕竟具有一定的社会地位和影响力，具有与各级党政官员、公检法司机关广泛联系或联络感情的便利条件，因此，一些并不是打算为人民利益鼓与呼，而是热衷于个人升迁或追逐个人名利的心术不正之徒，甚至一些黑恶势力的头目充分利用自己现有的经济实力，利用现有的人事腐败和权力靠山去攫取当选人大代表的提名机会并可能遂其心愿。这足以使我们看到现有的选举机制及选举主体选举淡薄症、被选举主体候选人动机不理想的条件下，既难以选出真正有为的代表，也很难防止劣迹斑斑的候选人堂而皇之地当选。
5.小结——从代表的选举产生机制来看，选举组织、选举主体、被选举主体均存在不足，这些不足互相影响，互为因果，形成非良性互动。问题的关键不是没有好的代表人选，而是没有好的代表脱颖而出的选举产生机制。而现行机制的缺陷说到底还是与主流政治理念的不和谐有关系。我们一方面承认人民群众是历史的创造者，选举是人民群众行使管理国家权力的主要政治途径，但另一方面多少又存在对真正兑现民主的疑虑和担心。所以，人们看到的是选举组织大张旗鼓地组织选举活动，官方媒体大肆宣传行使选举权利的重大意义，但大部分选民对选举并不感兴趣，大多数候选人对选举没有热情，想通过选民提名而不被组织看好的候选人对自己没有信心，选民对最终当选者不信任，当选者对当选产生不了神圣的使命感。所以有学者指出：如果我们不相信人民的判断力，那根本就不应当实行民主。
（二）非职业化的代表职务不符合代表制度的要求
1.非职业化的代表职务定位的规范分析
代表选举产生机制存在先天不足，如果后天可补的话也有助于一定程度的改观。但理想与现实差距甚远。我国现行宪法和法律没有对代表的职务进行明确定位，1992年颁布的代表法第六条的规定：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”第三十一条规定，代表执行职务时，“代表所在单位必须给予时间保障。”第三十二条规定，代表执行代表职务时，“其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。”“无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。”第三十三条规定：“代表的活动经费，应当列入本级财政预算。”从以上这些规定可以看出，我国的人大代表是一种业余代表，或者称兼职代表，而不是专职代表。其特点是：第一，代表可以从事任何职业。他可以是工人、农民、政府官员、解放军战士、个体户等等，而且和代表职务相比，其他的职业才是“本职”工作；第二，代表本身不是一种职业，因为他不能通过代表工作取得相应报酬，而且代表职务的履行时间十分有限，缺乏连续性；第三，对代表这一职务几乎没有什么职业上的要求，不像公务员条例规定公务员的基本条件，法官法、检察官法对法官、检察官的任职条件有专门要求。当然，如果代表的当选完全由充分竞争的政治市场决定，那也无须明确什么职务要求。综上所述，我国的人大代表是业余代表。
2.代表非职业化的定量考察
根据宪法关于全国人大常委会委员和地方各级人大常委会委员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关之职务的规定，加之各级人大常委会委员均是从代表中选出的，似可说明法律对担任常委会委员的代表有一定的专职性要求，但这不能由此得出常委会委员都是专职代表，因为只有人大常委会组成人员中的所谓驻会委员（不包括全部委员）才接近专职代表的含义，各级人大所辖的人大各专门委员会也含有一定专职的性质，而占代表总额绝大多数的人大代表仍采用业余代表的形式。考虑到采集数据的难度及分析对象的普遍性、代表性，下面以常委会组成人员中的驻会委员作为专职代表来量化分析我国人大代表专职代表的现实状况。
（1）先看全国人大。我国全国人大代表人数大部分届次为3000名左右，而从常委会组成人员的规模来看，历届都有所不同，一、二届为79人，三届117人，四届167人，五届196人，六届以来大致稳定在155人，十届全国人大常委会组成人员增加了19名年龄较轻、富于业务专长的委员，常委会组成人员名额也增加到175人。这其中只有部分委员是驻会委员（笔者没有掌握具体名额），此外，非常委会委员但担任办公厅领导及各工委领导中也有身为人大代表的，可视为专职代表（此数据笔者也没有掌握），但由此可以估算专职代表的比例不超过6%（因为即使常委会委员都算作专职代表的话，其比例也只占代表总数的5.9%）。
（2）再看地方各级人大的情况。笔者以广东省、深圳市及深圳市6个区的调查结果为例：广东省本届（第十届）人大代表共789人，常委会组成人员62人，驻会常委会委员40人，专职代表的比例为5.1%；深圳市本届（第三届）人大代表350人，常委会组成人员39人，驻会常委会委员17人，专职代表的比例是4.9%，即使加上非常委委员但身为代表的办公厅领导、各专委或工委领导的6人，专职代表的比例也只有6.6%；深圳市罗湖区本届人大（第四届）代表182人，常委会组成人员23人，驻会委员10人，专职代表比例为5.5%；福田区本届（第四届）人大代表174人，常委会组成人员21人，驻会委员14人，专职比例为8%；盐田区本届（第二届）人大代表125人，常委会组成人员15人，驻会委员7人，专职比例为5.6%；南山区本届（第四届）人大代表149人，常委会组成人员21人，驻会委员6人，专职比例为4%；宝安区本届（第三届）人大代表175人，常委会组成人员23人，驻会委员10人，专职比例为5.7%；龙岗区本届（第四届）人大代表164人，常委会组成人员23人，驻会委员9人，专职代表比例为5.5%.其他地方各级人大的情况大体如此，如浙江省某市人大常委会35名组成人员中，专职成员只有13名.黑龙江省黑河市市县两级人大常委会专职委员占常委会组成人员比例最多不足50%，最少仅占37%.此外，根据地方组织法第十四条的规定，乡镇一级人大设主席，并可设副主席一人至二人，其人选不得担任国家行政机关的职务，如果担任的话，必须辞去主席、副主席职务；主席、副主席在闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动。如果主席、副主席可算做专职代表的话，该级人大的专职比例更低，可以忽略不计。
从上述数据统计结果可以看出，我国各级人大的代表专职化不到5%左右，非职业化的代表占整个代表的95%左右。
3.代表非职业化带来的弊端
首先，它影响了代表参政议政执政的热情，降低了人大的权能，损害了人大的权威。代表行使职权没有固定报酬，只有少量的开会或活动补助。其工资主要来源于本职工作，没有行使职务的报酬，人大代表行使职权就失去利益动力，必然影响代表积极主动行使职权。现实中不少代表代表意识不强、职责不清，不愿意出席代表大会，不愿意参加代表活动，甚至把代表活动当成一种负担，其原因恐怕很大程度在于此。
其次，增加了人大决策成本，降低了代议机关的效率，使得人大决策失误几率增加。代表大多数只能在开会前或开会中熟悉法律草案或其他议案，很难保证所表决事项的科学性。即使在开会时，有的代表还是“身在曹营心在汉”。关注人大宣传的人不难看到，每逢人代会召开之际，新闻媒体上常常有这样一些报道，如某中学特级教师，在开会期间不忘带上备课本，抓紧备课；某医学专家在开会期间与其他同行探讨一些医学难题；某企业领导在开会期间依然心系生产，甚至一边开会，一边遥控指挥生产等等。此类客观真实的报道大多充满了对人大代表日理万机的尊敬与赞美，这种情况在前几年尤为普遍。一位学者曾指出，人大代表这种敬业精神固然令人尊敬，但我们在赞美的同时却忽略了一个重要的问题，或者说我们的价值取舍出了问题：到底什么是人大代表？代表们应该履行哪些职责？如何履行？其实，这里代表所谓的敬业，与代表这一职务毫无关系，而是指他的本职职业。在非职业化的条件下，让代表去敬代表之“业”也不现实。所以我们可以得出结论：由于许多代表在自己本职工作岗位上有着十分重要的地位，不少还是党政官员，其主要精力势必放在本职工作上而无瑕兼顾人大代表工作。由于业余代表人数众多，为提高其素质要耗费过多的人力物力等各种资源。
再次，由于兼职代表无暇掌握政治信息，平时很少对其它国家机关行使批评建议权，同时由于代表意识不强，在开会时很难对监督对象进行质询，难以形成有效监督。比如深圳市人大自产生以来，已有三届人大，鲜有质询事例。常委会也没有一件质询事例。
再其次，由于素质不高不能在大会审议中充分论证议案，有效的行为几乎只是单纯的表决，使得议案通过没有任何障碍，容易产生“恶法”、选出“恶人”。
最后，不利于社会稳定。代议机关是反映民意的机关，业余代表无暇顾及民意、体察民情、反映民声，民意不能通过正常渠道得以反映，不同的利益和意见不能在代议机关得到碰撞、交锋、妥协和融合，各种矛盾越积越多，对社会的稳定构成威胁。
总的来看，人大代表的职务所要求的特殊素质在非职业化的代表制下得不到保障。
（三）代表活动及权力行使的效能存在名实反差大、权威不高、权力运作真空多的不足
代表选出后，除非部分人大常务会委员称得上是专职代表外，绝大部分代表都是业余代表，进一步的问题是，现实给予他们履行代表职务的物质条件、制度环境、保障措施相当不够。表现在：
1.会期过短。正因为代表绝大多是业余的，这就决定了代表机关不能开太长的会。与世界各国议会会期相比，我国全国人大会期最短，一般每年举行一次会议，每次15天左右，全国人大常委会会议一般每年举行6次，每两个月举行一次，每次4天左右，代表大会会议及常委会会议全年加在一起也不到40天，而地方各级人大会议会期则更短，一般为5、6天。由于会期短，加之会议议程又十分繁多，大多数代表均没有在大会发言的机会，加上代表又大多来自生产、工作一线，有的对法律案或决议案中的概念还未来得及理解，就要投票表决，很难避免草率。
2.代表数量过多。据统计，我国全国各级人大代表约320万人。全国人大代表近3000人，这一数字是世界各国议员数字的数倍以上。比如上海市本届（第十二届）人民代表大会就有人大代表860人，比美国参众两院议员之和还多出300多人。代表过多给会议组织工作带来了难题。最突出的是，由于代表多，根本不可能用全体会议的形式审议议案，只能采取代表团和小组会议的形式来审议议案。这样虽然解决了发言时间问题，但不便代表广泛、直接地交流，只能按地区划分小组小范围内进行交流，这实质上就是未展开充分讨论，许多代表的意思也得不到充分表达，决策的民意基础不够充分。
3.会后的代表活动流于形式。会议结束后代表奔赴各自的工作岗位，无暇顾及代表工作，也很难获悉比普通民众更多的政治信息（缺乏平台，既无经费来源，也无秘书助手帮助和办公条件，更何况还没有时间），对被监督主体（政府、两院）的大量决策、执行及其效果几乎没有比民众更多的了解渠道。即使是组织代表开展视察或代表个人持证检查工作，也是数量既少，浮于表面，代表对选区或选举单位的情况接触面很少。甚至有的代表除了参加大会以外，以工作繁忙为由，几乎不参加闭会期间的代表活动，有的代表在一届任期内几乎没有发表过什么具有建设性或实质内容的意见和建议。由于代表活动机会太少，代表们在任职期间很难锻炼成长和有所作为，而一些在现实条件下敢于忠实履行职责的代表却可能“触雷”，遭遇各种意想不到的打击，前面提到的湖北潜江市人大代表姚立法、四川泸州人大代表曾建余的事例很能说明这个问题。
4.代表如何联系选民或选举单位流于形式。代表尤其是间接选举的代表很少向他们的选举单位汇报自己的工作和人大会议的情况（缺乏制度约束和实现平台），选民或选举单位也就无法有效监督他们履行职务。现实中几乎没有一个代表因为参政议政水平不足而被罢免的事例，只有因触犯刑律受到法律追究被罢免的例子，这很能说明问题。以上的种种不足形成了非良性循环，代表没能发挥应有作用，他们在民众心目中的地位远远比不上党政官员，民众对代表本身的素质、代表的选举、大会期间和闭会期间的活动情况、如何监督代表也就不会关心关注，反过来代表的现状也无从改善，人大制度的功能发挥自难以奢望。
5.物质保障杯水车薪。根据代表法，代表的活动经费列入本级财政。代表执行代表职务，其所在单位按照正常出勤对待，享受单位工资和其他待遇。无工作单位的给予适当补贴。在实际操作上，并没有代表的固定职务补贴，只是在组织代表视察时统一发一定补贴，开会期间有为数不多的车马费，每年可领取一定的资料费。除此之外，代表执行职务没有更多的报酬。在2003年广东省两会期间，有几位省人大代表提出：“市场经济下不能只靠觉悟干活，人大代表也应有职务补贴。”他们的观点是，当代表接受群众来信来访时，有时需要调查核实有关情况，势必支出电话通讯费、交通费等，许多环节需要费用。如果还要自己掏，一些代表会多一事不如少一事，奉行“无为而治”。有人还举例，如果一位代表是大学教授，他的收入由基本工资加奖金加讲课费，如果他参加代表活动而不能上课，虽然工资不会少，但讲课费就要减少，课时少，也会影响单位对他工作成绩的认可。针对代表要求解决代表职务津贴的建议，省财政厅表示“不宜再发给代表职务补贴。”有代表就声称：单位给我们工资是让我们干本职工作的，不是让我们当代表用的。更何况当个体户的代表，干活的时候就有钱，不干活的时候就没钱，误工补贴根本不解决问题。
（四）对代表的监督制约机制不完善
代表作为代表人民行使国家权力的使者，理应接受人民的监督。代表素质不理想，固然反映出选举机制存在的问题，但选举后，没有加强对代表政治、业务、能力素质的培养与提高，健全完善监督制约机制，也是一个重要原因。但目前，在理论上对代表接受人民监督重视不够，实践中对代表的监督机制也不够完善，具体表现在：
1.一些选民和选举单位监督意识比较淡薄，对作为监督主体所享有的权力不甚了解，对代表履行职务缺乏关注的热情，致使监督主体的权利能力和行为能力未能在客观上统一起来。由于代表开会不积极发言，或者“口将言而嗫嚅”，发言不着要领，审议议案准备不充分，代表活动经常缺席的现象比较普遍，一些地方的国家权力机关要么坚持法不责众，要么顾忌方方面面的关系，要么怕自揭家丑，损害权力机关形象，要么认为法律规定不明确、处理起来难度大，往往大事化小，小事化了，或者听之任之，安之若素。
2.对监督的内容理解偏颇，比较重视对涉嫌违法犯罪代表的查处监督，忽视对代表参政议政能力和履行职责情况的监督。以往被撤换的人大代表大都是因为违法犯罪或因政治错误，极少由于不称职而被撤换的例子。
3.代表与选民以及选举单位缺乏双向沟通渠道，选民的意见、愿望和要求固然可以向代表反映，但代表对此所持的态度以及上述处理结果，选民却往往无从知晓。这样，对代表的监督就无从谈起。
4.没有专门的监督机构。目前，县级以上地方各级人大常委会虽然都设有代表资格审查委员会，但大都是临时性机构，且职能有限，闭会期间的代表工作由代表联络机构承担，难以胜任监督重任。地方各级人大作为一级选举单位，也没有专门负责对本级人大选出的上一级人民代表进行监督的机构。
（五）代表大会的结构存在偏差，法定有效职能虚置
1.代表大会宏观结构上的问题及其分析
（1）代表大会宏观上的双层结构产生缘由。人大作为国家权力机关，集立法权、重大事项决定权、国家机关重要人事任免权、监督权于一身，在同级国家机关体系中，它处于首要的、全权的地位，其他国家机关都由它产生，应对它负责并报告工作，接受它的监督。但在现实的条件下，代表大会行使这些职权只能依靠每年一次的例会，由于会期很短，组成人员比较庞大，不利于代表机关长期地、持续地开展工作，不利于大会充分讨论问题。导致的结果只能是在县级以上人大再设立常委会，并扩大常委会的职权，使其承担代表大会无法承担的许多职能。在规模偏小的常委会中又只有部分专职委员，大部分委员是兼职委员。许多论著论证了形成这样一种现实的双层宏观结构的理由，概括起来有：代表大会规模大、人数多、业余代表多、会期短，而人民代表大会在政治生活中的地位和作用越来越重要，所以要设立常委会以弥补代表大会闭会期间导致的人大权力真空现象。
（2）双层宏观结构问题的“代理风险”分析。笔者以为，现实双层宏观结构的存在是以一种或多种不合理的理据来说明另一个不合理的“合理性”，只能是在诸多不合理条件下的、无奈的“合理存在。”这种缺陷加之结构上的其他不足，导致的问题就是委托代理关系的层次过多、代理风险过大。我们可以观察从全国人大到地方各级人大，几乎每一层级（乡镇级没有设立常委会）又内在地划分为几个小层级，即庞大的代表大会——规模偏小的常务委员会（一般人数不到代表大会的20%）——常委会中专职委员与兼职委员并存（其中专职委员占整个常委会的比例不等，少部分超过50%的，大部分不到50%）。众所周知，人大常委会是同级人民代表大会选举产生的，上级人民代表大会代表是由下一级人民代表大会选举产生的，本来间接选举层次过多就会带来代理成本过高的风险，在同一级人大里，还要将人民托付给代表大会的权力再由代表大会将大部分权力或日常性的权力委托给更少的一些代表组成的常委会，而这其中又只有一部分常委委员是专职的代表。这种委托——再委托——再再委托是违背人民选举代表的本意的，因为人民选举代表就是希望他们组成的权力机关直接行使国家权力，而不是要他们在同一层级上再将权力托付给更少的人，而在这群更少的人中间只可能指望一部分人专职的委员能全心全意履行职责。据调查，福建省九届人大常委会组成后的第一年，共召开8次会议，会期31天，缺席最多的是一名兼职委员，共缺席18天，缺席11天以上的11人中兼职委员占9人。
（2）双层宏观结构的内在矛盾分析。从全国到地方各级人大，都普遍存在代表大会人数庞大的问题，究其原因，乃在于主流的看法认为我国幅员辽阔，人口众多，人大代表人数不宜太少，太少了不足以体现代表性，人大代表人数众多本身就是民主的最好体现。但如果认为人数多意味着体现民主和代表性，那么在经常行使国家权力机关的县级以上地方各级人大常委会的组成人员设置上为什么又人数如此少呢？它的代表性和民主性又如何体现呢？既然认为人数众多的代表大会有助于体现民主，但又认为它规模庞大，行动不便，不利于实践民主，需要将其大部分权力再委托给一个规模偏小但有利于实践民主的常委会，这样的逻辑说得通吗？既然承认在现行人大常委会的架构下能够有效地代表人民行使国家权力，这就说明人数少并不与代表机关的代表性和民主性必然相抵触，那各级人大又有什么必要选出庞大的代表人数呢？这个制度设计实在既不经济，又不合理。
（3）双层结构问题的“悖论”分析。有一点不可忽视的是，按照宪法和法律的规定，无论全国人大还是县级以上地方各级人大，其常委会都是由代表大会选举产生并要向代表大会负责和报告工作，接受代表大会的监督，也就是说常委会的法律地位低于同级代表大会，常委会不得作出任何代表大会不同意的决议和决定，但从逻辑上确实存在代表大会很难通过的法案和人事任免案等其他议案，在常委会上可以轻而易举地通过的极大可能性（因为参与表决的人数不同，考量的因素也不同）。当然由于程序的原因，宪法法律规定由常委会召集代表大会的会议，所以现实中不太可能让这样的事情发生，但在理论上、逻辑上存在这样的可能性。尤其是当某项议案引起较大争议时，很有可能发生两者意见不会一致的情况。那么，我们有什么根据使法律地位最高的代表大会实际上可能受制于地位低于它的常委会？
2.代表大会及常委会微观结构上的问题
除了专职代表偏少外，微观结构还存在下述问题：
（1）年龄结构不合理问题。现在各级人大常委会组成人员的年龄结构偏向老龄化，平均年龄远远高于政府、法院、检察院组成人员。例如，浙江省某市人大常委会组成人员35人，其中，39岁以下的1人，40—49岁的1人，50-55岁的9人，56—60岁的18人，61岁以上的6人.这样的年龄结构使得人大工作活力不够，由于年龄偏大，任职时间偏短，换届时调整幅度也大，经常出现大出大进、一届一茬、频繁换班的现象，既不利于积累经验，激发积极进行，也不利于常委会工作的稳定性和连续性。
（2）人员结构不合理的问题。现在比较多地考虑将党委、政府、法院、检察院、军队的干部年龄到线后转岗到人大常委会工作，有人戏称之为“上届政府监督本届政府”，代表的监督职能在他们身上容易发生角色冲突，造成监督“一府两院”的动能先天不足。
（3）专业结构和知识结构不合理的问题。先看全国人大常委会，中共中央党校主办的《学习时报》最近刊文指出，全国人大常委会组成人员中经济学、法学、管理学等方面的专门人才所占比例过低，难以适应工作的需要，要进一步改善全国人大常委会组成人员的知识结构。文章分析认为，六届全国人大以来，常委会组成人员中，具有大学或大学以上文化程度的委员数量在不断攀升，九届全国人大期间大学或大学以上学历的委员升至73.89％，其中研究生学历的委员14.93％。从整体上看，全国人大常委会组成人员受教育程度还是比较高的，存在的主要问题是委员的具体专业背景和知识结构难以适应需要。从统计数据看，在九届全国人大常委会全体组成人员中，理科13人，工科51人，医学3人，军事7人，人文16人，经济学9人，法学5人，管理学1人，还有30人专业不明。除去专业不明的之外，具有理科、工科、医学、军事等专业背景的高达74人，具有人文、经济学、法学、管理学等专业背景的31人，其中具有经济学、法学、管理学等专业背景的只有15人。理科、工科、医学、军事、人文等方面的科学家、文学艺术家所比例过高，经济学、法学、管理学等方面的专门人才的比例过低，难以适应全国人大常委会工作的需要。文章还举例说明常委会知识结构对立法工作的影响，如九届全国人大常委会第二十九次会议分组审议证券投资基金法草案过程中，其中一个小组只有一个法律专家发表了自己的意见，其它委员没有提出任何看法。文章建议从整体上考虑全国人大常委会组成人员的专业背景和知识结构，适当吸纳一部分具有经济、管理、法律、政治学专业背景的专家，以及在党政部门从事过一定层次管理工作的、较为年轻的、专业化的人员充实到常委会中来。
再看地方各级人大常委会的情况。有学者统计黑龙江省黑河市、县两级人大常委会组成人员中，懂经济工作的人员最多占20%，最少不足10%.浙江省某市人大常委会35名组成人员中，大多是学工科、理科的，学法学、政治学、经济学的仅有2人。总的来看，各级人大常委会中适合常委会立法、监督等决策性质的专业人员少，特别是法律、经济、管理、城市建设方面的专业人士偏少。
3.法定职能虚置情况。人大常委会的例会一般是两个月一次，一次四、五天时间。所以连同代表大会及常委会的例会，一年加起来也就是四、五十天，这么有限的时间，承担的任务又如此繁重，代表机关很难有大的作为。值得注意的是，由于种种原因，人大及其常委会在职权运作中未能理直气壮地行使法定职权，存在有效运作不足、无效运作过剩的现象，也影响了制度优越性的发挥。如全国人大常委会的违宪审查权、全国人大和地方各级人大有权成立特定问题的调查委员会的权限、质询权、审查规范性文件的合宪性或合法性的权限等，实践中几乎没有或很少行使过，在近两年来中国政治中引人注目的“官员问责”实践中，几乎很少看到人大在官员引咎辞职、责令辞职及免职过程中的应有作为，但另一方面各级人大花大量精力和时间去从事执法检查、执法评议、述职评议等宪法、组织法并没有明文规定的活动，其效果令人怀疑.
（六）代表制度运行的外部环境尚不理想
1.在认识方面，尽管20多年来人们对人民代表大会制度的认识逐步有所提高，但这样、那样的模糊认识甚至错误看法依然存在。人大的性质、地位和作用虽然在宪法和法律中有明确规定，但人们在认识上并没有完全到位，以致在实际工作中经常发生人大没有被充分认识和尊重的现象，比如社会上把人大看作可有可无，或者是无关紧要，甚至不知道人大是干什么的大有人在；有的人不能充分认识人大在实现人民当家作主中的重要地位和作用，把人大当成“二线机关”，把党政机关当成“一线机关”；有的人习惯于把人大同政协、群众团体相提并论；有的人认为人民代表大会制度仅仅是与人大及其常委会有关的制度，因此，要发挥人民代表大会制度的作用，只是人大的事情，与自己关系不大；还有的人把坚持党对人大的领导与人大依法履行职权对立，不尊重人民代表大会制度、干涉人大依法办事的现象时有发生，如认为人大行使宪法法律规定的职权是“碍手碍脚”，对人大行使重大事项的决定权、行使监督权非议颇多；有的侵犯选民或代表的民主权利，拒绝将选民或代表提出的候选人列入候选人名单，勉强甚至靠压制代表的方式保证组织提出的候选人当选.代表的人身特别保障权也不时受到侵犯。
（2）法定职权运作的外部阻力不小，从实践来看，各级人大尤其是地方各级人大因同级其他国家机关的阻碍使得难以有效行使职权的现象屡见不鲜，如在制定地方性法规、作出决议、决定地方重大事务方面，政府领导成员事前不配合、事后敷衍了事者有之。在任免权方面对属于人大或常委会任免范围的人员不经法定程序就公布任职到差或随意调离现职者有之。在监督权方面，原则上表示自觉接受人大监督，具体问题上软拖硬抗者有之。
（3）从制度依托来说，现行政治立法滞后，尤其是支持和规范人大及其常委会职权行为的法律制度的出台更难，如监督法迟迟未能出台就很能说明问题，而目前地方各级人大及其常委会职权运作的主要依据就是地方组织法，但实践中面临的许多问题该法没有规定，比如人民代表大会及其常委会享有对本地区重大事项的决定权，但什么是重大事项、什么不算重大事项，如果重大事项人大没有行使职权来决定，其法律后果是什么等问题没有明确规定；又如对“一府两院”行使监督权，但具体的监督范围、监督形式到监督程序规范尚付阙如，其中对司法的个案监督如何进行争议很大，认识很不统一；还有乡镇人大主席团和乡镇人大主席在乡镇建设中的性质、地位和作用如何确立等等，这些都是推进人民代表大会制度的重要方面，既牵涉到实体法也涉及到程序法，都还缺乏具体的立法规范。这导致人大的不少职权处于虚置状态。人大建设立法的滞后，已成为影响代表行使职权，阻碍人大工作新局面的关键问题，必须引起高度重视。
三。代表制度改革的具体路径
代表制度改革的设计思路就是从代表这一政治主体入手，针对存在的问题和原因，立足点于完善代表的选举产生机制，着力打造代表活动的舞台，提高代表的素质与执政能力，保证代表充分发挥代表作用。这是完善人大制度的根本。因为各级代表是各级权力机关的组成人员，他们的素质和执政能力如何直接关系到整个代表大会的作用发挥。
（一）完善代表的选举产生选举机制
从近年来的人大选举实践来看，随着民主政治的发展，一方面，社会各界对人民代表选举程序的公平性、公开性和竞争性的要求越来越强烈，对代表的素养要求越来越寄予厚望；另一方面，选民对组织安排的正式候选人的满意度、支持度逐渐下降，选民联名推荐的候选人以及自荐参选人越来越多，他们参加选举的热情也越来越高，社会对他们的关注度越来越高。但相应的制度安排落后于形势，以致选举中的各种矛盾和问题主要集中于酝酿协商确定候选人、介绍候选人以及竞选活动的规范化等环节上，为此，可采取以下措施：
1.改进和健全现行代表候选人的提名程序。代议制度的本质在于选民与代表之间是一种委托或代理的关系，存在着政治“契约”，如果没有双方意思表达的充分和合意的最终形成，无法实现代议制度的功能。现行的制度安排始终只有一方的活动空间，要么是政党团体单独或联合提名（组织推荐）、要么是选民或代表联名提名，始终没有被提名者或者意图争取为被提名者的法定活动空间，后者只能决定是否“承诺”，无法发出“要约”，更谈不上双方有一种良性的博弈互动机制。因此，在推荐代表候选人阶段，不妨实行参选人报名制度，让有志者主动宣传自己的政治愿望，主动联系选民或代表争取他们的联名推荐；还应适当限制各政党、团体提名，充分发动选民或代表联名提名，合法提名一律列入初步候选人名单；在酝酿、讨论、协商阶段，必须平等对待各政党、团体的提名和选民或代表的提名，改变硬性规定代表构成和各种比例代表制的做法，拓展选民或代表参政议政的基础。为防止候选人太多的情况，还可以提高联名的数量要求，比如要求30名或50名选民联名等。尤其应当立法明确选民小组的产生程序、对初步候选人的酝酿程序，允许任何选民、被提名的候选人旁听酝酿的过程，使整个酝酿、协商在公开、透明的程序中运作。
2.亦可进行制度创新，有两种做法。
一是取消现行选举法第三十一条第一款关于选民小组酝酿、协商的规定以及第三十条第二款关于候选人差额比例的规定，引进即刻复选制和候补代表制。现行的有关规定主要是为了解决候选人过多，将使选票分散，选举成功率不高，需要反复投票，浪费社会成本的问题，仅仅完善如何确定正式候选人的环节治标不治本。为解决这一问题，一些国家创造了低价高效的即刻复选制度，如爱尔兰的总统选举、澳大利亚的国会选举以及英国伦敦的市长选举就采用这一制度。学者赵心树在《选举的困境——民选制度及宪政改革批判》一书中介绍了其基本内容是：在这种制度下，选民只须投票一次，每一位选民不仅要在投票时标明哪位候选人是自己的首选，还要标明谁是第二人选、谁是自己的第三人选，如此等等，一直到最后一位候选人。第一轮点票时，只计算每一张选票上的“首选”候选人，如果有一位候选人的选票超过总票数的半数，则宣布此人当选。如果第一轮点票没有任何人过半数，则进入第二轮。第二轮点票时，先把上一轮得票最少的那位候选人找出来，定义为“无望者”予以淘汰，把所有其他候选人定义为“竞争者”，然后把“无望者”名下的每一张选票搬到该选票指定的“下一位还在竞争的候选人”名下。如果这一轮点票有一名候选人得票过半数，则宣布此人本轮当选。如果没有，则进入第三轮，按照同样规则进行，如此这般，直至有一名候选人获得过半数选票。例如，某选民的首选候选人是A ，二选是B ，三选是C 等，如果首轮没有人获胜，而A 未被淘汰，则该选票在第二轮继续属于A.如果A 首轮被淘汰出局，则第二轮点票时B 获得该选民的赞同票；如果第二轮仍无人获胜，而B 也未出局，则该选票在第三轮点票仍属于B ，假设B 出局，则该选票在第三轮点票时属于C.依次类推，直至选出获胜者。由于即刻复选制实际上只需要一次投票，操作起来并不复杂，其组织成本大致相当于一次选举的费用，比组织多次选举成本要低得多。
所谓候补代表制是指在选举时，按照得票多少设立一定数量的候补代表，当正式代表被罢免或因其他原因出缺时，可依次递补，其任期至原代表任期届满之日为止，它避免了因代表出缺时需要再次举行选举的麻烦，减少选举成本，因而为一些国家所采用，如瑞典、波兰、匈牙利等。
二是直接采取“预选”方式。1995年修订的现行选举法只规定在县级以上人大选举上一级人大代表时，如果所提代表候选人超过应选代表名额的1/2时，必须进行预选。即由代表投票产生正式候选人。但对县级、乡镇级直接选举却没有规定“预选”程序，而是采取前述的酝酿协商程序，鉴于这一程序的弊端，不如将预选程序代替酝酿协商程序，让选民直接投票产生正式候选人——不要酝酿，不搞协商，没有组织干预。
3.尽快取消城乡代表的每一代表人口数的不平等比例规定，为解决三农问题提供民意机制和制度保障。现实的不平等规定违背了宪法的平等权原则，既带来城乡不平等、拉大城乡差距，不仅不利于工农联盟，不符合我国是一个农业人口为主的大国，也不符合地域代表制的原则，人为造成地域不平等，例如它导致了全国人大各省代表团实际代表数与所在省的人口数不一定成正比例的弊端（象十届全国人大湖南省代表团代表人数118，湖北省代表团代表人数123，但湖南省的人口却比湖北省多4百多万，其原因主要是湖北省城市人口比湖南省城市人口多）。有人可能会质疑：如果取消城乡每一代表人口数的不平等规定，如何防止出现有人担心的全国人大将变成农会、农民协会的问题？笔者认为，一方面，随着国家农村城镇化、城市化进程的加快，以及户籍制度改革的加快，人为造成的城市和农村二元分割将不复存在，这个担心是不必要的；另一方面，取消城乡代表的每一代表人口数的不平等比例规定，并不必然会造成所谓农民代表的显著增多（尽管这种增多是合理和必然的），因为，一个人不管其身份是什么，只要他愿意为农民说话，有极强的参政议政能力，并获得了农民选民的支持，他就可以以农村地区和农民选出的代表参加代表大会。
4.增强选举的竞争性和公开性，保障素质高的候选人能够当选。改变以往代表候选人与选民或代表的被动式沟通方式，采取主动沟通方式，激发候选人的参政热情、民主意识及政治责任感，建立竞选制度使高素质的候选人能够当选为代表。建议恢复1979年选举法第三十条关于“各党派、团体和选民可用各种形式宣传代表候选人”的规定，取消现行选举法第三十三条关于“在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况”的做法，保留“在选举日必须停止对代表候选人的介绍”之规定，明确肯定竞选制度并规范其方式、方法和程序。我国目前的经济发展水平与科技发展水平，为实行竞选制度提供了较为发达的媒体、网络等舆论技术支持手段。但考虑到发展不平衡的问题，可以允许各省、自治区、直辖市从本地区实际出发，以地方法规的形式规定竞选制度的具体方式方法和程序。
5.适当推行与扩大界别选举制，使之与地域代表制有机结合。目前我国的界别选举只在人民解放军范围内进行，为优化代表构成，可以适当推进和扩大界别选举的范围，比如教育、科技、文化、卫生、宗教、少数民族、归侨、台胞台属等特定界别，使其与地域代表制更好地结合。
6.改革代表名额分配办法。现在，全国流动人口接近1亿3千万。这一庞大群体与户籍地之间的互动越来越少，与流入地的联系日趋紧密，但选举法规定，地方各级人大的代表名额按基数代表名额加人口比例代表名额的办法确定，后者又按照户籍人口数确定，这样势必使流动人口群体陷入边缘化的境地，他们无法纳入流入地的体系内部落实基本政治权利。例如，深圳市有超过300万非户籍的常住人口，但深圳市参加第十届广东省人大会的代表名额仅仅23名，因为这300万人口数没计算在内，只计算了132万户籍人口。显然，无论从落实个人平等的选举权和被选举权的角度，还是推进民主政治化进程方面看，现行规定不合理。笔者建议，以户籍所在地及经常居所地为统计标准，计算代表名额分配，这样，外来人口多的地方当然应当相应增加代表名额。
有人可能会质疑：假如这样增加的话，外来人口的原户籍地还把他作为计算本地代表名额分配的人口数吗？如果计算的话，他本人岂不重复计算了吗？还有，外来人员的当选将要占当地人口的代表名额，甚至当选代表人数会超过本地当选的代表，可能引发地缘性的冲突，如广东省珠江三角洲地区经济十分发达，一些城镇外来人口往往比本地户籍人口还要多，如果这样改革的话，如何防止种种负面影响？我认为，上述担心有些是不必要的，有些是可以通过具体措施加以解决的。首先，在中国户籍制度改革进程加快的背景下，不远的将来，所谓户籍人口和外来人口的分割将不复存在，也就是，只要是居住、工作和生活在该地区，他就可以被计算到代表名额统计分配的基数内，符合条件的话还可以依法登记为选民；其次，在取消户籍的条件下，不会出现一个人的户籍所在地与经常居所地的不同的问题，他只有经常居所地的问题。在尚未取消户籍制度的情况下，也有办法防止重复计算，因为他一旦被登记为某地的选民，另一地不能再将他登记为选民，在信息科学技术较发达的今天，做到这一点并不难；再次，在尚未取消户籍制度的时候，可对外来人口作为候选人的参选资格作出一定的限制，如居住本地期限的限制，可相应减少外来人口代表当选的几率。这个限制是合理的，因为世界各国对选举权和被选举权大都作出区分，一般对被选举权的居住期限之要严于对选举权的居住期限之限制，如美国有三分之二的州规定，在当地居住满一年以上的人才享有选举权，但参众两院议员的候选人居住资格少则一年、多则三年。美国总统候选人的居住资格为在美国连续居住满14年以上。所以，我们似可修改选举法，适应在户籍制度尚未彻底改革之前，流动人口急剧增加的选举实践需要。当然，在完全取消户籍制度后，保留这种居住期限的限制也有必要，只是限制的程度多大为宜值得研究。
7.区分选举权和被选举权。现行选举法没有区分这两种权利，实际上它们的功能是有区别的，要求也是不应当一样的，世界各国一般都区分享有选举权和被选举权的条件，如年龄方面、居住期限方面等。居住期限的问题前已述及，此不赘述。年龄限制的问题，似可提高候选人的年龄条件，参照法官法和检察官法的规定，可把当选人大代表的年龄条件规定为不低于23岁。
（二）适时扩大直接选举的层面，直至最终实现全国人大代表的直接选举
直接选举较间接选举有许多明显的优势，目前只在县、乡两级人大实行直接选举，有必要适时逐步提高直接选举的层次，为人大制度打下更为坚实的民主基础。从1953年选举法到1979年选举法，我国直接选举的层次从乡镇级扩大至县级，考虑到中国民主政治发展应当以渐进累积型模式为主要模式，直接选举的层次提高也应循序渐进，先从设区的市、自治州推开，待经验成熟再稳步推进到省、自治区、直辖市层面，最后在适当时期最终实现全国人大代表的直接选举。为便于后面的叙述方便，本报告把目前已经实施的县、乡两级人大直接选举概括为基层直接选举，把最终要实现的全国人大代表的直接选举概括为高层直接选举，把介乎于基层直接选举和高层直接选举之间的省级、设区的市及自治州的人大选举概括为中层直接选举。
1.扩大直接选举的步骤设想
从1953年选举法到1979年选举法，经过20多年的发展，我国直接选举从乡镇级扩大到县级。而今天，距离1979年选举法又过去了20多年，将直接选举扩大至中层似乎条件已经成熟，尤其是先扩大到设区的市及自治州，积累经验后再扩大至省级。在省级行政单位也可以先从直辖市试点，再扩至省、自治区。至于全国人大代表的直接选举何时推行，这里无法给定一个具体的时间，但可以肯定的是，扩大每一层级的直选似乎并不需要间隔20多年，也就是说因为中国社会的发展一方面提出了尽快扩大直选的需要，另一方面也提供了较为坚实的社会承受力。可以预计，中层和高层级的直选推进应当会呈现加速度的发展势头。尽管高层直选对于中国民主政治建设具有关键的意义，但在今天，比较现实和可行的课题应当是研究如何在中层扩大直接选举。
2.社会承受力的分析
这里使用社会承受力一词，以此概括官方、民间及整个社会的经济物质和文化条件对扩大直接选举所能接纳的程度。首先，必须看到，在直接选举和间接选举孰优孰劣问题上，几乎没有人对直接选举优于间接选举持怀疑态度，也就是对于直接选举，社会是持正面期望的。但在什么时候扩大直接选举及扩大到什么层面的问题上，社会承受力还存在不足之处，存在观念滞后、认识缺位及配套的客观条件之制约。下面具体分析之：
（1）官方对扩大直接选举本身并不否定其必要性，早在50年代第一部选举法颁布时，国家领导人就明确将在较长远的时期实行全国人大代表的直接选举，当时认为不宜马上实行高层直接选举的理由主要是中国人口众多、大部分劳动人民不识字、没有选举经验等。这个考虑应当说是符合中国当时的国情的。但可惜的是，经过几十年的发展，中国的社会经济条件及公民素质与50年代已经不可同日而语了，但官方对高层实行直接选举的顾虑基本上还停留在解放初期的认识水平，认为大概在21世纪中叶方可实行高层直选。因此，从官方的角度看，不否认将来采取高层直选，但认为目前及至今后相当长的时期还不能实行高层直选。官方的这种认识并不奇怪，事实上，我国建国以后在民主政治建设上走过很长的弯路，改革开放后领导层非常重视经济建设和经济改革，对民主政治及政治改革持比较谨慎和保守的态度，担心走得不稳，会危急经济改革的成果，既然整体上对发展政治民主持比较谨慎保守的态度，那么对作为政治民主组成部分的直接选举制度持同样谨慎保守的态度就顺理成章了。党内有人担心直接选举过早、过快推行会影响共产党的执政地位。还有人担心直选制容易滋生贿选腐败现象。这些都使得决策层在扩大直选问题上颇为踌躇，裹足不前。所以在决策层一直没有一个明确的扩大直选的发展战略或者时间表。等等这些都可以视为作为社会承受力重要组成部分的官方对高层直选的认知尚不积极。值得注意的是，官方对中层直接选举何时推行没有明确的反对或赞成的意见，集中的意见主要在高层直接选举问题上。
（2）再看民间对直选的承受力。从世界各国代议机关的直接选举制度来看，成熟的公民文化构成了基本的社会承受机制。应当说，从全国的角度来看，公民文化确实还不理想，但这一方面发展又不平衡，城市与农村、东南沿海与中西部地区、知识分子群体与非知识群体等在权利观念、民主意识、法制观念、民主诉求都存在较大的差异。可以预期，在东南部与中西部社会经济水平相差悬殊的情形下，推行直选的成本收益比是不同的，难度也是不同的，甚至有的成功，有的不一定成功。根据有学者对公民扩大直选态度的调查结果，被调查者中赞成扩大直选的并不占多数，持否定意见的理由主要有：第一，现在人大代表候选人绝大多数是由党的组织人事系统决定，而且人大代表中70%是党员身份，在组织人事系统不改革现有的候选人提名和确定方式以及党内没有进行候选人竞争等民主选举改革之前，推行直选不大可能在现有的宪法框架内解决；第二，东西部经济发展相差较大，城市与农村的社会服务程度相差较大，在大部分人口居住在农村的情况下，如何让选民了解候选人在技术上有很大难度；第三，我国现在有五级人大代表，基层还有村民委员会及居民委员会的选举，在各层次选举不同步的情况下，选民是否有选举热情很难说；第四，地方财政也难以承担巨额的选举成本。比如河南省县级换届选举全省开支接近一个亿。但持赞成意见的理由是：第一，基层民主选举的成功，使广大群众有了发展民主的进一步的要求；第二，扩大代表直选，发扬民主，有利于进一步缓和政府与民众的紧张关系；第三，扩大代表直选范围有利于从根本上解决腐败问题；第四，有利于增强党内民主；第五，有利于进一步完善我国的人民代表大会制度和民主制度。
（3）配套的客观条件分析。直接选举，尤其是高层直选需要的客观条件比较复杂，本报告尚无法在这里详尽分析这些条件，只能列其要点加以分析。
第一，有利的条件包括：①我国建立了人民民主的政治制度，执政党经过50多年的执政，已经明确认识到：“历史和现实都表明，一个政权也好，一个政党也好，其前途和命运最终取决于人心向背，不能赢得最广大群众的支持，就必然垮台”十六大后执政党鲜明地提出“立党为公、执政为民”的指导思想，提出“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政方针，提出了建设政治文明、“依法执政”、建立“责任制政府”口号，这些观点和认识是有利于直选的进一步扩大的；②广大人民群众的民主观念、权利意识、法治意识空前觉醒，奠定有利于扩大直选的心理认知基础；③经过20多年的改革开放，经济发展水平大大提高，综合国力有了长足的发展，这构成了有利于扩大直选的物质基础；④50多年来的选举实践积累了丰富的经验，选举制度总的发展趋势是逐步扩大选举的民主基础，而不是相反，如直选层级从乡镇级扩大至县级，将等额选举改为差额选举，一律实行无记名投票，将城乡每一代表所代表的人口数的比例差距进一步缩小等等，这些都是有利于扩大直选的；⑤我国分别于1997年和1998年签署了联合国《经济、社会、文化权利公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，我国还加入了世界贸易组织。在不断融入国际社会的进程中，作为一个负责任的大国，中国必将信守承诺，采取各种措施履行国际公约义务，扩大直选必将进入决策层的议事日程。
第二，不利的条件包括：①广大人民的民主实践及其锻炼仍然不够，接受民主的认识水平及实践民主的行为能力还不理想；②经济文化落后的中西部及东西部的发展差距也使得选举制度的民主化往往受制于弱项条件而不是相反，这就如同“水桶理论”中一个水桶能够装多少水是决定于最短的那块木板的原理，因为在直选问题上如果采取差别待遇，允许一部分经济文化发达地区先行扩大直选，有违选举权的平等原则；③在中国扩大直选毕竟是一件前所未有的事，官方和民间对其可能的风险及控制能力缺乏足够的信心，主观想象往往代替了理性分析；④现行选举法在选区划分、选举程序的设计等许多方面也不与高层直接选举配套；⑤现实条件下的党管干部原则也不适应直接选举的要求；⑥财政压力也是原因之一。目前在社会保障、教育、扶贫救济等方面的财政开支捉襟见肘，各级政府肯定要考虑扩大直选导致经费增多的问题。毕竟，就同一层级人大代表的产生而言，直选的国库开支肯定大于间接选举的国库开支。
针对上述不利条件，笔者认为并非没有解决之道。关于①，人民群众的民主水平和民主能力只能通过民主实践才能锻炼成长，借口老百姓素质较差而不给予民主的机会，那永远也不需要实行民主，而这恰好是专制独裁政权的理论。哈贝马斯说过：治疗民主的弊端的药方是进一步的民主；关于②，邻国印度的经济发展不如我国，人均国民收入逊于我国，地区差异、文盲人数、种族矛盾及宗教冲突等问题比我国严重得多，人口众多与我国接近，但印度立国之始就实行全国层面的人民代表直选，这说明经济落后并不是扩大直选的真正障碍，而只是引起对直选担心顾虑的重大因素。在今天国际社会关于中、印两国发展前景的预测分析中，有一些观点认为印度现有的直选制度对其国家发展可能具有更为深远的优势；关于③，不管是发达国家还是落后国家，在当今世界上直选层面如我国之低的国家几乎没有，大国中更是绝无仅有，这说明，在我国推行扩大直选固然是前所未有的事情，但其他国家有例可循，有资可鉴；关于④、⑤，改革现有体制使之配合扩大直选并不是一件很难的事情，关键是“决心”，正如新加坡李光耀将一个党，一个国家治理国家的成功秘诀归纳为“决心”二字，决心意味着对真理、对正确的东西的坚持，决心意味着不妥协、不动摇，这与我们共产党人提倡的“认真”二字是一回事，既然肯定扩大直选对于国家、民族的进步意义，则改革不利于直选的体制顺理成章，在这个问题上，没有秉持信念，抱着认真的态度是不可能成功的；关于⑥，财政开支的压力固然是一个障碍，但绝非不可克服，如果联系本报告的其他观点，如大大减少代表人数（事实上，如果实行专职代表制，全国五级人大代表的人数都可以大大减少），相应地可以减少许多开支，则直选增加的开支并非不可承受。况且，决定国库开支的权力本属于代议机关，而不是政府。而代议机关的决定就是人民大众的决定，即使直选开支增加了，那也是人民愿意支付的成本，这远比由政府实际决定开支的去向、认定开支的合理性要合理得多。
（三）逐步建立专职代表制
1.建立专职代表制的利害关系分析
建立专职代表制和扩大直选相比较，难度应当要小一些，障碍也要小一些。这是因为，这项改革可能是多赢结果：既然专职代表发挥代表作用比业余代表要好，选民肯定支持和拥护这一改革；既然专职代表参政议政水平肯定高于业余代表，履行职务的条件要好于业余代表，在代议机关的影响力要大于业余代表，政治社会地位要高于业余代表，而且专职代表制有利于避免兼职代表制之下的利益冲突，则无论是候选人还是当选代表都会拥护和支持这项改革，它对形成良好的候选人动机也是十分有利的；既然专职代表有利于发挥人民代表制度的优越性，则决策层也应当乐观其成。
2.建立专职代表制的路径选择
（1）减少代表名额。现在我国人大代表数量是世界议会之最，从全国人大到地方各级人大，代表总数达三百多万。代表机关代表人数过多，不利于代议机关长期地、持续地开展工作，不利于大会充分讨论问题，因为如果给代表充分表达意见的机会，势必导致由于人数众多使议案拖延时间、久而难决，代表机关难免效率低下；如果要保证代表机关的议事效率，又要维持众多的代表人数，那么代表就不会有充分表达意见的机会，决策的质量又得不到保证。在代表的人数问题上，既要考虑到代表的广泛性，又要考虑到发挥议事效能等诸种因素。专职代表制下，代表具有更高的素质，减少代表数额，有利于代表发挥个人能动性，充分讨论决定问题，同时也降低了决策成本，节省了大量人力和经费。
（2）代表人数总规模以多少为宜？根据什么标准来规定？我国现行的各级人大的代表人数是根据选举法有关规定确定的，选举法第十五条第二款规定：全国人民代表大会代表的名额不超过三千人。名额的分配由全国人民代表大会常务委员会根据情况决定。选举法第九条规定：地方各级人民代表大会的代表名额，按照下列规定确定：（一）省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；人口超过一亿的省，代表总名额不得超过一千名；（二）设区的市、自治州的代表名额基数为二百四十名，每二万五千人可以增加一名代表；人口超过一千万的，代表总名额不得超过六百五十名；（三）县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数为一百二十名，每五千人可以增加一名代表；人口超过一百六十五万的，代表总名额不得超过四百五十名；人口不足五万的，代表总名额可以少于一百二十名；（四）乡、民族乡、镇的代表名额基数为四十名，每一千五百人可以增加一名代表；人口超过九万的乡、民族乡的代表总名额不得超过一百名；人口超过十三万的镇的代表总名额不得超过一百三十名；人口不足二千的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于四十名。按照前款规定的地方各级人民代表大会的代表名额基数与按人口数增加的代表数相加，即为地方各级人民代表大会的代表总名额。
根据前述的规定来确定的代表总数，我国的各级人大代表人数太多，比如本届（十届）全国人大代表总数为2985名，广东省本届（十届）人大代表总数789名，上海市本届（十二届）人大代表总数860名，深圳市本届人大（三届）代表总数350名。而且方式复杂，有城乡差别，有行政区域大小的差别，有民族差别，变量因素太多，确定的结果还不理想。如果以此对照世界各国议会议员规模，我国的各级人大代表人数确实太多，根据《世界知识年鉴（1998——1999）》所载资料统计，在189个国家中，绝大多数国家议会的议员数在300以下，超过500人以上的16个国家，一院制的3个，如土耳其大国民议会（550）、印度尼西亚人民代表大会（500）、古巴全国人民政权代表大会（589）；另外13个是两院制，其中下议院超过500的只有7个国家，它们是日本众议院（500）、印度人民院（545）、埃塞俄比亚人民代表院（548）、德国联邦议院（672）、法国国民议会（577）、墨西哥众议院（500）、英国下议院（659）.可见我国的全国人大代表人数居于世界各国之最，即使是地方各级人大的代表人数，也比许多国家的国会议员人数多。那么，有没有更加合适的方法确定代表人数呢？Rein Taagepera和Matthew Soberg Shugart在他们撰写的《Seats andVotes ：the Effects and Determinants of Electoral Systems》一书中提出了一个“议会规模立方根法则”，其内容是：一个国家的国会理想规模应当是其人口总数的开立方。该法则是在总结许多国家代议制度实践的经验基础上提出来的，具有相当的普适性。政治学者Arend Lijphart就认为，如果有诺贝尔政治学奖的话，该书应当获得这一奖项.根据这个法则，以2000年我国第五次人口普查数据为准，全国129533万人，该数立方根是1090人，也就是我国的全国人大代表总数以1100左右为宜。以上海1640万常住人口计算，其立方根是254，故上海市较为理想的人大代表数以260左右为宜。这都比现有的总数大大减少。所以，有必要参考这个法则修正我们确定代表数的方式，根据一个基本的人口数确定分配代表总数，以控制代表总数。当然城乡每一代表人口数的不同比例规定必须废弃，至于民族因素，仍然必须从国情出发，给予适当照顾考虑。
（3）有计划、有步骤地推行代表专职化。有两套方案：一是先在全国人民代表大会实行专职代表制，自上而下，逐步实行全部人大代表专职化。全国人民代表大会相对于省级人民代表大会及省级以下人民代表大会而言，其负担的职能更多，更重要，因而更加迫切要求全国人民大会代表有足够的时间和精力熟悉全国各地的情况，而只有代表专职化才能保证他们做到这一点。在全国人大代表专职化以后，在省一级实行人大代表专职可以先在某些条件较好的省份试点，然后自上而下逐步推广。二是在人大常委会所有委员都专职化的基础上，再在其他代表中按比例逐届扩大专职代表的数额，当所有代表都完成专职化后（肯定是较长远的时期），可以考虑取消县级以上各级人大设立常委会的做法（前面已经分析，现行的两级宏观架构有可能导致常委会凌驾于大会之上，比如常委会通过的法律案或人事任免案，假如在代表大会上表决，可能不同意通过，从而损害代表大会的最高权威性）。如果考虑到提高直接选举的层次的话，从配套角度考虑，也可以采取直接选举推行到什么层次，则在该层次实行专职代表制，因为在间接选举制下推行专职代表制，意义将有所降低。
（3）为适应代表专职化要求，大大增加例会会期。专职代表制下，人大代表成为一种职业代表行使职权有了充分的时间精力保障。因此，有可能建立经常性的会议制度以提高人大的议事广度、深度和效率。资本主义国家的议会由于采取专职代表制，议会的例会一般时间较长，我国一旦推行专职代表制，可以参照现行人大常委会的作法，即每两个月召开一次会议，每次会议15至30天，保证每年有大约一半的例会时间，使之胜任代表人民行使国家权力的神圣职责。
（4）大力加强物质保障和法律保障。在西方国家，议员都有相当优厚的职位工资、津贴以保障能够安心工作、聘请助手和秘书。我国推行代表专职化，代表一旦当选必须辞去原有工作和职务，专心奉职，为使之安心履行职务必须保证代表有优厚的待遇，相关开支应当由国家财政独立统一划拨。据报载，已有一些地方出现了个人选举事务办公室、代表工作室、代表联络点等，这往往是一些具有较强经济实力的企业家代表个人所为，虽然反映出一些代表自身政治意识的觉醒和政治行为的优化，体现了代表专职化发展的趋势，但现有的代表物质保障措施还适应不了发展要求，当有代表为更好地发挥代表作用，需要额外支付其履行职责的物质支出时，以个人财力承担不符合代表这一公共政治职务的本质要求，如果从民间渠道融资，又可能导致“金钱政治”之弊端，所以最终还是要从公共财政支付中找出路。此外，现实中人大代表执行职务时遭遇迫害、人身侵犯的事不乏其例，所以还应加强言论免责权、人身特别保障权的保障措施。还要完善代表履行职务时相关国家机关、社会团体、企业事业单位和公职人员如何配合的制度规范，明确要求有关机构和人员负有受理代表履行职务的要求，如提供必要的资料和如实回答有关询问，如果不配合甚至阻扰压制，代表机关可以督请相关部门给予纪律处分。
（四）在制度中明确代表行使权力的身份关系
在人大代表工作的理论与实践中，代表行使权力的身份取向是一个非常复杂和困难的实际问题。代表经过选举产生，分别来自不同的选举单位、选区、行业和党派团体，在身份上具有重叠性，在代表利益上具有多元性。他们作为一定的选举单位或者选区选民选举产生的代表，理应代表和反映他们的利益和意志，但如果特定选举单位或者选区选民的特殊利益和意志与全体人民的利益和意志或者与代表所在的行业、党派的利益和意志或者与代表本人的意志发生冲突时，代表在议事活动中究竟应当怎样取舍？简言之，就是代表在代议机关里究竟应当代表谁的利益、对谁负责、以什么样的身份来行使权力？这既牵涉到代表的代表利益问题，也牵涉到代表的责任问题。其中最为关键的是代表在两难选择的困境下如何判断和抉择，以明确自己的议事活动体现谁的意志、代表何方利益。不解决这个问题，就会影响代表职责的履行，降低代表的使命感和责任感，甚至迫使代表放弃权利的行使，对所议问题不表态，谁的利益也不代表。这样对于人民代表大会的制度建设是十分不利的。如何解决这一问题需要结合理论和实践加以分析研究。
1.西方关于代表身份关系的理论与实践
对代表身份关系的探讨，西方学术界视其为代议机关性质的理论，也被称为代表与选民关系的理论。从霍布斯时代起，就形成了诸多的学说，实践中的做法也纷呈各异。主要的理论观点和实践做法有：
（1）强制委托说。该说认定代表应当是特定的选区或者选民的利益和意志的代表，而不应当是抽象空洞的全体公民的利益和意志的代理人。代表必须完全服从特定选区或者选民的利益和意志，要在选民的经常性的监督和控制之下行使权利。代表的任务，就是促进原选举区的立法或其它事项的实现。强制委托说还认为，原选区的选民可将其所主张的事项以训令的形式授予所选出的代表提出于议会，而受命的代表在会议内的发言和表决，均得遵守训令，否则原选区选民可以撤销委托，罢免该代表。强制委托说流行于法国大革命时期，目前一些联邦国家的议会实行此说。由于该学说不成承认代表有自身的主动性和积极性，不主张代表有自身不同于选区或选民的特殊主张，从而限制了代表能动性的发挥。同时它过分强调局部和部分的特殊利益，不承认存在高于局部和部分的特殊利益的共同利益，不符合现代政治实践的客观事实。而且其实际运作也相当不便，由于社会不断变化，而议员的任期长达数年，故选民于选举时所给予议员的委托命令，势难预测未来的一切发展，如果遇到新的情况，议员尚须请示选民另行给予训令，恐怕缓不济急，贻误事机。故现在许多国家不采取此说。
（2）集中代表说。有两个分支：其一，委托代表说，又称代表的委托，英国与法国流行此说。该说承认国家主权属于人民全体，而不属于各个人民。因此一个选举区的选民，只是全国人民的一部分，不能构成主权的主体，不能视为主权者或委托人，议员当然不能受托于本选举区的选民，他们之间只存在一种自由的委任（free mandat ），由各个议员组成的整个代议机关才是全体人民的委托者，它集中代表全体人民的利益与意志，统一行使国家权力；其二，法定代表说。该说认为代议机关整体所表示的意志在法律上与全体人民所集中表示的相等，而且，后者只是一个抽象的存在，全体人民并不能以全体之立场，直接形成统一的意志，只是因为议会的设立，才在法律上成为意志的主体，这与民法上对无行为能力或行为能力不完全者设定法定代理人的道理一样。全体人民因为在事实上无法直接形成统一意志，所以籍法律之力，设立一个代理人，使代理之行为，视为被代理人的有效意思表示。这意味着要否定任何选区或任何选民，有以训示拘束任何议员的权利，因为各个代表原本都是全国人民的代表，不是选区选民的代表。就选民而言，他之所以选举某人为代表，并非仅仅因为他能够当好传递意见的“信使”，而且还希望他对于全体人民的最高利益，在判断选择上比一般选民更为成熟理智。就国家而言，划分选区只是为了便于选民按照全体人民的一般利益原则，全面地了解、评估和选择代表。如果承认某一选区或特殊选民能够以自身意旨拘束其选出地代表，则无异承认一部分人的意见可以拘束全国人民的代表或委托人。此于法理不通。
上述两个分支只是立论的角度不一，但殊途同归，都承认代表自身的行为不直接对选民负责，而由代表组成的代议机关集中向全体人民负责，代议机关的行为后果对选民发生强制性的规范作用。“集中代表”说旨在推翻强制委托说，其理论的合理性日渐被人认可。英国率先废除强制委托说而代之以集中代表说，其后各国多仿效之。如1791年法国宪法和1875年法国众议院组织法均明确认可这一学说。法国现行宪法仍确认该学说。其他如比利时1831宪法，意大利1848宪法，普鲁士1850年宪法，德意志1871年宪法，瑞士1874年宪法，德国1919年魏玛宪法等均有类似规定。这说明十九世纪是集中代表说在欧洲的鼎盛时期，迨至二十世纪继续盛行不衰，如日本战后宪法，西德基本法，意大利1947年宪法，泰王国1952年宪法均有类似规定。
（3）国家机关说。该说认为选民团体和代议机关，同为国家机关，这两种机关各有法律规定的职务，前者职务在于选举，后者职务在于法定范围内行使其决议之权。在法律上，两者之间并没有任何委托关系，也无代表关系。人民选举议员，其性质与议员选举总统，总统任命法官相同，总统并非议员的代表，法官也不是总统的代表。这一学说为德国学者拉班德（P ？laband）所创，亦为多数德国人所主张，法国、意大利等国亦有赞同者。这一学说，从法律的观点来看，有一定道理，因为代议机关与选民的职权或权利，均以宪法和法律为依据。但其缺陷也相当明显。首先，它与民主代议政治原理相悖。代议机关与选民之间，若无特定的委托或代表关系，那么代议机关的行动自可不顾忌民意，这样一来，代议政治岂不沦为少数政治、步入专横之途？其次，这一理论也与晚近各国宪政的理论和实践相背离，这表现在：其一，追溯立宪制度建立以来，人们都把立法机关称为代议机关，意味立法机关代表人民行使立法权。如果认为两者各自独立行使职权，毫无关联，则显然与建立代议制度的初衷不相符合；其二，当今世界实行内阁制度的国家的宪法大都赋予内阁得呈请国家元首解散议会权，以检测民意的向背。考其精义，即在行政机关认为议会行动有违民意，而本身所为尚符合民意时，请求将违背民意的议会予以解散。而且各国宪法均规定议会的任期，其立法意义在于力求代议机关与选民的意义经常趋向一致，以发挥代议政治的功能。如果认为人民与代议机关毫无关系，则上述宪法规范失去理论上的依据。正因为如此，许多国家宪法与法律规定代表与选民关系时不采纳这种学说。
除了上述几种主要的做法之外，进入十九世纪以后，代表制度在各国有了进一步的发展，各国对代表身份关系的认识也进一步深化。在传统的理论主张和做法上又有一些更新和补充，择其要点，有：①领导英国十九世纪自由主义运动的功利主义者主张的个人利益代表说，该说认为：“代表作用的目的在于保护下议院所反映的全体国民的个人利益”。边沁的社会学认定每个人都是孤立的个体，他探求的只是他个人方能界定的幸福之路。一个选区有一千名选民就有一千个个人利益。认为国会议员是他委托人的代表的观点是不可想象的。议员当选之初就面临着困惑，因为缺乏一致统一的投票，所以他决不可能清楚地知道他究竟代表谁、对谁负责。故议员只能反映选民经过协调而达到基本和谐的整体的个人利益。个人利益是议员行为的最高准则。边沁说过：“社会利益是什么——它不过是组成社会地某些成员的利益的总和”。“不了解个人利益就谈不上社会利益”。在边沁那里，社会利益不过是个人利益的相加，实质上还是指个人利益。恩格斯就指出，边沁“把私人利益当作公共利益的基础；……个人利益和公共利益是同一的”。也就是说，边沁认为代表个人利益并不排除和否定代表社会利益；②各种地区、集团利益的代表说。这种学说认为当代社会是由许多具备重迭成员身份的、有着相同或不同利益的地区和团体组成。在政治生活中，矛盾和对抗是不可避免的，议员必然要代表各自的地区、利益集团去发言和表决。美国第四任总统麦迪逊、南方政治家及州权倡导者约翰？C ？卡尔霍恩、政治学家戴维德？杜鲁门等主张这种学说。麦迪逊认为，管理各种各样又互不相容的利益集团是现代立法的主要任务，他指出，“在共和国里极其重要的是，不仅要保护社会防止统治者的压迫，而且要保护一部分社会及对另一部分的不公。在不同阶级的公民中必然存在着不同的利益。如果多数人的由一种共同利益联合起来，少数人的权利就没有保障”。麦迪逊认为“多数”原则是共和国的第一原则，同时少数人的权利也应当得到法律的保护。约翰？C ？卡尔霍恩指出，代议政府只有基于“共同的多数”原则，才能保护少数人的利益。这种“共同的多数”意指政府的立法和政策固然代表多数，但这种多数决不压制少数。在民主生活中，谁都可能在某项问题上处于少数人的地位，现实的多数都可能分裂为潜在的少数。因此，对别人的保护，同时就是对自己的保护，对自由平等原则的维护。少数人的意志仍然是一种独立的意志，他们在接受多数人的意志的同时，仍应被允许独立存在并受到尊重和保护。正是在这个意义上才谓之“共同的多数”原则；③整体代表和特别代表的综合说。该学说认为国家是一个由许多特别的、地方或行业的社团组成的复合体。每个公民都觉得自己不仅是国家整体的一员，同时也是这些特殊社团中的成员。一方面，公民们觉得需要一个“整体的代表权”来表达他们作为民族共同体一员的意志和愿望；另一方面，他们也觉得需要一些“特别的代表权”以维护他们作为地方或者阶级社团成员的意志和愿望；④职业利益代表说。该说认为，当代表来自不同的行业时，代表受到本行业特殊利益的影响是必然的。如果确认本行业的特殊利益对其代表有拘束力，则可以促使代表结构合理，使不同行业都积极地通过自己的代表，对国家的各项决策施加影响，以保证各行业利益的平衡和国家决策的公正。政治学家科恩认为，代表系由某种行业或职业中的一定数目的人所选出。这样选区的构成成分就会非常一致。代表也可起作用，因为选区是以选民的生产任务或作用而划分的。地域代表制下的“代表不易发挥作用，因为公民的特殊利益及其生产任务与他所在的选区都毫无关系。”⑤政党利益代表说。该说认为议员代表的是其所属政党的意志与利益，而不是其他什么的意志和利益。如埃里克？罗认为：“立法机关的成员基本上都是政党成员，在许多政治形态中完全没有身份独立的议员”。“代表制政府”亦可表达为“政党政府”。⑥多元利益的均衡代表说。该学说产生于晚近的西方政治学界。它认为，在现实生活中，人民容易发现什么立法对某一阶层或团体最有利，而立法是否最合乎于社会整体的利益，则难得有客观，明白的答案。政治社会中，矛盾和对抗是不可避免的，因为存在很多多元化的利益。代议机关的最终立法，很可能代表着不同利益和势力的均衡。该说把政治类比于市场活动，政党和政治家出售的就是“政治商品”，“消费者”是选民——他们构成了多元化的社会，内有不同利益组别。政治家们互相角逐，争取选票，就正如商人互相竞争，吸引顾客一样，市场的规律，就是供求关系，而代议机关选举的结果，就是供求关系的均衡状态。所以代表所能代表的只是各种利益的均衡。.
2.我国代表制度下代表身份关系的几种主张和做法
我国的宪法、选举法、代表法对此规定并不明确，人大工作实践中的主要观点和做法有四种：
第一，认为从代表同选民（或选举单位）的关系来说，代表不应是全体人民代表。……在采取地域选举的情况下，每一个人民代表基本上是本选区或本地域的群众意志和利益的代表者。在采取职业选举或按阶层选举的情况下，则每一代表仍是本行业或者本阶层的群众意志和利益的代表者……每个代表联系选民和接受监督往往以本选区为限，外选区是不能对他（她）进行罢免的。这种观点意味着人大代表由谁选举，从哪里产生，就应对谁负责，为谁服务。这种观点在部分人大代表中颇有赞同者。现在一些人大代表反复强调自己要代表自己的选区或选举单位，过分强调特定选区选民或选举单位的利益。有些选区、选民或者选举单位对代表提出强制性的要求，甚至出现有的代表团要求本代表团的全体代表，在某些表决中要一致采取赞成、反对或弃权的立场。
第二，认为人大代表应代表其所在单位、部门、行业（界别）的利益。理由是人大代表对自己工作和生活的单位、部门、行业最熟悉，各方情况了解得也最多，同所处的群众联系也最密切，最易了解周围群众的意愿和呼声，发现重大问题和重要情况，因而也能最有效地代表他们的利益。实践中也确实普遍存在这样的现象：人大代表所在的单位、部门、行业的领导和群众，经常通过口头或书面的方式向人大代表提出委托，要求他们向本级人大及其常委会反映这些委托，促成有关部门解决他们的相关利益问题。
第三种观点认为人大代表应代表全体人民的利益。无论是直接选举还是间接选举产生的人大代表，也无论是单位、部门、界别的人大代表，只能是代表全体人民的利益。
第四种观点认为代表一经选举产生，人民就应给予他绝对的信任权，代表也应当较之一般选民有更高的政治素养和参政、议政、督政的能力，他理应具有完全的自由判断和抉择权。他在参政议政过程中完全依个人的良知与能力来判断和抉择。他有权采取他认为合理和明智的行为。如果强调一位代表处处要考虑全国人民的意志和利益或时时要受制于选民或选举单位的约束，那我们何不干脆利用民意测验来决定任何问题，而不需要所谓代表了。
上述四种观点都有一定的合理性，但也不同程度地存在片面和偏颇之处。
第一种观点和第二种观点实际上都是强调代表行使权力时应服从于他的本源身份。即代表应当反映特定选区、选民或选举单位以及所在单位、行业的意见和利益，这是正确的。但由此否定代表也应反映和代表本级行政区域全体人民乃至全国人民的意志和利益，却又过于绝对。从我国现行法律的原则精神和人大工作的实践来看，我国的人民代表不能仅仅代表本选区或者本行业的特殊利益，他也应当在参政议政中立足于全局，把整体利益置于首位，按照全国人民或本行政区域内全体人民的根本利益的要求，履行代表职责。而且宪法第七十六条规定：“全国人民代表大会代表模范地遵守宪法和法律……协助宪法和法律的实施。”地方组织法第三十七条规定地方各级人大代表“应当和原选举单位或者选民保持密切联系，宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求。”代表法也有类似规定。人大代表还负有在自己参加的生产、工作和社会活动中协助执行可能与原选举单位或选民、部门利益相冲突的法律、政策的决定的责任。至于宪法、全国人大组织法、地方组织及代表法规定了选举单位和选区选民对代表的罢免，立法原意并不意味着人大代表必须受原选举单位或者选区选民意志的约束。事实上，罢免代表的条件，既要看代表是否关心和维护原选举单位或者选区选民的利益和意志，也要看代表是否立足于全局，维护全国人民的利益和意志，更要看代表有无违法乱纪和严重失职的行为。最后，从实际操作来看，代表事事拘泥于选区的或选举单位民意来行动也有实际困难。
第三种观点的正确之处在于肯定了全国人大和地方各级人大作为权力机关整体，均应各自代表全国人民或地方各级行政区域人民的意志和利益，而各级人大代表自应服从他所组成的权力机关性质的要求。但这个观点不够全面的是强调代表都去代表整体利益、根本利益，却无人去反映和维护局部利益，中间缺少民主的碰撞，也不利于对全体人民的利益的真实性和有效性的验证和监督。在实践中，整体利益总是比较抽象，不易把握，局部利益则很具体、生活，若总是忽视局部利益、具体利益，也会影响整体利益的实现。
第四种观点合理之处在于肯定了代表的主观能动性，而不当之处是不承认代表行为的民意基础的制约力、影响力，不符合我国人大工作的实际情况。
3.建议立法上明确规定人大代表的行使权力的身份性质
为了正确认识代表在行使权力过程中所涉及的复杂利益关系，澄清代表在遇到利益两难取舍时的模糊认识，防止代表行为无所适从的现象发生，以保证人民代表能积极主动、正确合法地行使权力，有必要在立法中明确：（1）代表身份的重迭性和责任的重迭性。即全国人大作为一个整体代表全国人民，对全国人民负责，其各个组成人员也是代表全国人民、对全国人民负责的一员，根据罢免权的规定，全国人大代表还应当代表选举单位人民的利益，也应对选举单位的人民负责。地方各级人大代表既要对其组成的权力机关所在区域的人民负责，也要对选举产生他的选区选民或选举单位的人民负责。同时，各级人大代表也应注意反映自己所在的生产单位、生活区域或所在界别的利益和要求；（2）代表议事的自主性和能动性。在代表的各种利益发生冲突时，全国人大代表和地方各级人大代表都没有接受强制性委托的义务，他们均有合法的抉择权，即既可站在选举单位或选区或界别的立场上，维护局部利益，也可以不受局部利益的约束，维护国家或区域的整体利益。
4.正确处理中共党员代表行使权力的身份关系
完善人大代表行使权力的身份关系，不能回避对党员代表的探讨。人大代表和常委会组成人员中的共产党具有“党员”和“代表”两重身份。一方面，他们作为代表，必须对人民负责；另一方面，他们作党员，又要对党负责。据统计，目前各级人大代表中党员比例比“文革”前大大增加，一般在70%左右。在党员代表占绝大多数的情况下，党员代表行使权力的身份问题是一个十分普遍、相当重要且敏感的问题。需要认真研究，慎重对待。从理论上讲，中国共产党员是中国各族人民利益的忠实代表，党性和人民性是统一的，对党负责和对人民负责应当是完全一致的。因此党员身份问题与代表身份在本质上应该是统一的。但实践也存在不一致的现象，比如：党委对本地区作出的重大决策，建议人大及其常委会讨论或由人民政府提请人大及其常委会审议，一般情况下都能顺利通过，但个别时候也因意见分歧而致暂时不能表决。党委推荐的重要干部，由人大主席团或一府两院提请人大及其常委会选举或任命，大多数能够当选或通过，也有个别的不能当选或通过。在党员代表的两种代表意识的统一方面，也有不一致的现象：某些党员代表常常以党员身份活动于会议内外，以甚强的党员意识支配自己的言行，代表意识却有所弱化。在大会、小组发言中有所顾忌，不敢在非党员代表面前评议政府工作，或是在分组讨论把非党代表的意见“顶”回去。另一方面随着近年来人代会的政治、法律地位的提高，人民代表的权利得到进一步尊重，代表的整体素质也有所提高。这些都促进了代表们的代表意识的觉醒和提高。反过来又促使代表参政议政的积极性和水平的提高，党员代表也真正履行起作为代表的神圣职责。但与此同时，有些党员代表在代表意识的迅速提高中，党员意识却有所下降，影响了党员代表双重身份的有机统一，特别是在一些党员代表对坚持和加强党的领导的认识不深，对“民主”的片面理解，党内纪律放松，过分的代表意识导致了党员与党组织之间的不一致的行为，影响了会议议程的顺利进行。也有一些人认为要求党员代表严格服从党组织的指示，积极贯彻党委意图的做法有悖于人代会发扬民主，势必将人民代表大会变成党员代表大会。这种模糊认识对党员代表正确行使权力也有不利影响。
笔者认为，我国的国家权力机关包括最高国家权力机关和地方各级权力机关，都是中国共产党领导下的人民权力机关。党对人民权力机关的领导，直接关系着党对整个国家领导的成败。而党员代表如何做到双重身份的有机统一，也是党对权力机关领导的一个重要内容。人大代表和人大常委会组成人员中的党员，在关系党和国家利益的重大问题上，必须政治上同党中央保持高度一致，按照“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”的原则，严格遵守党的纪律，维护党的统一，维护党对权力机关的领导地位。同时，执政党也应当带头贯彻落实“依法治国，建设社会主义法治国家”的方略，，依宪治国，依法执政。在具体工作中应注意以下几个方面：
第一，要进一步扩大党员代表对党内事务，特别是关于人事安排方面的参与程度，充分发扬党内民主。如果人大常委会党组了解到党员代表对党委提出的建议或党委决策后通过人民政府提出的议案意见分歧很大，应认真研究，郑重地向党委提出来，请党委重新考虑，先在党内统一认识。只有党内民主发扬好了，人大决策与党的决策才可能有机统一。
第二，加强人代会中党组的建设，在党内要制定相应的党员代表的活动规则，通过一定的组织措施加强纪律约束。加强思想政治工作，严格按照民主集中制原则，力争使其人民负责和对党组织负责的有机结合，达到双重身份的统一。
第三，要尊重党外人士的意见。代表中党员占多数，这是执政党的地位决定的。但绝不能用党内的多数去压党外的少数，只能在法律范围内依靠自己的影响力，运用全体党员代表的整体力量去带动和说服党外代表接受自己的主张。
第四，最为重要的是要在宪法和法律范围内办事。人大及其常委会在行使职权的过程中，如果多数党员代表不同意党委的建议，应该尊重他们的民主权利，不能简单地要求他们采取一致的表决立场。如果党委的建议是正确的，则不宜匆忙交付表决。审议表决前，党组应进行必要的宣传解释工作，通过从上到下、从党内到党外的思想政治工作，说服党员代表。如果党委的建议确有不当之处，则为了人民的利益，党应本着坚持真理、修正错误的原则，敢于正视自己的失误，充分听取大多数人的意见，坚决果断地予以改正，尊重权力机关的职权，以保证人大的决定和决议建立在民主和科学决策的基础上，真正体现组织和支持人民当家作主这一党对国家政治生活的领导的最本质内容。
（五）改善闭会期间的代表活动方式，加强对代表的监督制约机制
1.实现代表履行职务的公开化。增加人大会议及常委会会议的透明度；人大的公报、工作刊物应向社会公开发行，群众可以随时查阅；在制度上建立群众旁听大会和常委会会议的程序与方法；现在，网络技术已经在社会生活的各个领域大行其道，各级人大也可以利用网络技术建立快捷、高效的信息交流平台，一方面使社会各界能够便捷地在网上浏览查询人大工作信息、提出意见、参与相关问题的调查、办理有关事宜，另一方面各级人大也可以在网上即时发布通过的法律法规、需要征求群众意见的法律法规草案，反映人大工作动态和信息，公开征集议案。
2.建立代表接受选民委托的制度。任何公民或社会团体组织有权通过书面或口头的方式向代表提出委托，代表负有义务向本级人大及其常委会反映这些委托，应当在立法中规定所有委托对代表行为没有强制约束力。
3.建立代表述职制度。应明确规定一定的时间、保证一定的场所和必备的物质条件，由代表向选民或选举单位作履行职责的述职报告，听取选民或代表的询问、批评或建议。回答他们的问题，这样代表的活动就置于选民或代表监督之下，可以据此判断他是否具备了代表素质，促使代表在民意的压力下而尽职尽责。目前尤其要使间接选举的代表每年安排一定时间回原选举单位参加述职，可在每年一次的代表大会上，要求出席上一级人大会议的代表回选举单位述职，一半以上的代表对其不满意的应当依法罢免。当然，在完全实行直接选举及人大会议会期大大延长的时候，此时的述职主要是回选区向选民述职。此外，我国全国人大有相当数量代表本身并不居住在选举单位所在的省、自治区或直辖市，比如居住在北京的相当多的党政高级领导其代表候选人资格是分配到各个省、自治区或直辖市的，由这些地方的人大选举当选的，在一定的时期，这样做有合理性和现实需要，但在今后条件成熟时，应当改变这一做法，使任何选举单位选举产生的代表必须是居住在选举单位所在的地区，这是近现代代表制的原则要求。
4.建立健全代表视察、走访制度。现行的视察、走访比较多地流于形式，注重宣传效果，难以发现实际问题。关键必须作到保障代表的法定职权之行使，赋予其视察、走访的时间条件和物质条件，在法律上规定被视察、走访单位的配合义务。当然，也要规定，代表在视察、走访中不直接决定问题。
5.建立代表约见制度。现在许多地方人大有代表约见制度，但流于形式，一般每年举行一次，每次二、三天左右，其余的所谓约见，大都由常委会机关干部代劳，事实上，人大机关干部接待来访其法律性质和法律后果与代表接见来访是不同的。必须建立长期的代表约见制度，分期分批地安排代表参加约见，使每一个代表每年应当有相当的时间接见选区选民，当然，这与代表的专职化分不开的。
6.建立代表回避制度。现在人大立法中已经出现立法腐败现象，监督也有从代表自身特殊利益出发进行监督的苗头，应当在制度中规定：代表在立法和对政府、法院和检察院及国家工作人员的行为进行监督时，应当遵循回避利益冲突原则。在具体制度设计上，可以借鉴诉讼法的有关规定，凡人大代表或常委会组成人员与所决定的事务或问题的处理有利害关系，就应当自行申请回避；有关机关和个人也有权申请该代表或常委会组成人员回避。是否回避由大会主席团或委员长会议、常委会主任会议决定。当然，如果完全实行代表的专职化，每一个当选代表必须辞去其他的任职或职务（如党政职务、企业事业单位的职务等），专心从事代表职务，真正建立其避免代表职务发生利益冲突的机制，则不需要建立代表回避制度。目前，在地方人大工作中，已经有个别地方的人大注意到这个问题，开始研究建立代表回避制度。根据新闻媒体报道，6月9日召开的成都市第十四届人大常委会听取了关于《成都市人民代表大会建议、批评和意见办理规定（草案）》的说明并对其进行了审议。该规定草案设计了代表回避制度，内容包括：代表本人或其近亲属的诉讼案件；代表本人作为一方当事人的代理人、辩护人的诉讼案件；其他与代表本人或其近亲属有利害关系的事项等。对于以上事项，代表可以按照法定程序办理或者通过其他渠道反映。该草案如果获得通过，将是国内第一部规定有关代表回避制度的法规。当然，代表回避制度到底应当包括什么内容还是值得进一步研究，如回避什么？如何界定利害关系？如何回避？是否立法事项、监督事项、提出建议批评事项都要回避？程序上如何决定回避等。
7.建立代表行为惩戒制度，对代表的违法、渎职和不作为等行为进行惩戒。现在有些代表，违反代表法、选举法的规定，或者进行贿选，或者收受贿赂为他人谋取不正当利益；有的从事与代表的诚实、信用原则相违背，作出有损人大制度的行为，有的利用代表身份在社会上从事不正当行为，对此应当健全惩戒制度，可以建立专门的代表监督机构县级以上地方各级人大常委会可考虑将代表资格审查委员会改为常设性的代表监督委员会，或另设代表监督委员会，其职能就是受理对代表的指控；听取被指控代表的申诉并组织调查、组织听证会，提出调查处理报告；受理罢免议案的初审并提出审查报告；受理当选代表的拒任和已选代表的辞职；受理对代表的质询等等。
8.完善罢免制度。一是要明确罢免标准，树立科学的代表行为价值观念。罢免的范围不能仅限于极个别严重违法乱纪的代表，还应当包括那些无视选民意愿、严重脱离群众、无能履行代表职责的“拍手代表”、“举手代表”等。二是要着重完善罢免程序。罢免代表具有相当的政治影响，涉及到选民和代表的双重权利保障，必须根据严格的程序来进行。以选民联名提出罢免直接选举的代表为例：从本报告前面提到的深圳市南山区、湖南省株州市发生的选民直接联名提出罢免而被当地区人大常委会审议后否决的事件看，现行的罢免程序存在法理性的不足，既然选民根据选举法启动了罢免程序，而选举法并没有赋予人大常委会任何审查选民提出的书面罢免案的权力，对于公权力而言，“法无授权则无权”，由它来否决选民的罢免要求并不妥当。即使它可以进行形式审查（如选民联名的人数及其真实性、是否书面提出、是否与代表执行职务有关、是否属于受理范围等），也不能进行实质审查，像声称经调查没有发现代表履行职责存在问题而拒绝召开选民会议的做法是不对的，因为实质审查的权力在选民大会，正确的做法应当是召开选民会议，由选民来决定是否通过罢免案。完善程序具体可从罢免案的提出程序、受理程序、受理机构的组成原则和回避原则、形式审查（听证会程序）、告知程序、申辩程序、召开选民大会会议罢免程序等方面入手。
9.加强对代表的培训，提高其执政技能。美国国会每届都举办新当选议员的培训班，课程内容有国会记录、制定预算方面的知识。前苏联各级苏维埃也很注重对代表的培训教育，主要形式是送代表去大学苏维埃建设系学习，以及举办各种讲习班、讲座，使代表学习宪法、法律、政策、经济学、管理学、决策学等方面的知识。我们也要借鉴这些先进做法，以各种有效形式组织代表学习马克思主义国家学说及社会主义民主法制建设的理论，学习法学、经济学、管理学、决策学等必要的知识。
（六）加强和完善人民代表大会的组织机构和工作程序
代表是组成代表大会的“细胞”，代表大会的组织机构健全，工作程序完善，也必将有利于代表发挥代表作用。有必要从以下几个方面进一步加强、完善：
1.加强和完善各级人大常委会的组织机构和工作制度。（1）优化常委会的人员结构。党的十六大报告正式提出“优化人大常委会组成人员的结构”，一是要优化年龄结构，现在各级人大常委会组成人员的年龄结构偏向老龄化，平均年龄远远高于政府、法院、检察院组成人员，使得人大工作活力不够，影响常委会工作的稳定性和连续性。必须逐步降低人大常委会组成人员的平均年龄，从长远看，人大常委会组成人员的年龄应当与在党委、政府、法院、检察院、军队任职年龄一样要求，适当增加相当数量至少能够任满两届的年轻委员，形成“两头小中间大”的梯次结构，使人大常委会每一届都有相当数量的委员继续留任，避免出现大出大进、一届一茬、频繁换班的现象，以增强人大常委会的活力，保持人大常委会工作的稳定性和连续性。二是优化人员结构，现在比较多地考虑将党委、政府、法院、检察院、军队的干部年龄到线后转岗到人大常委会工作，造成监督“一府两院”的动能先天不足，应当适当加以改善，尤其要减少行政机关、司法机关退居二线的高级官员担任常委会委员的人数。三是全部实行常委会组成人员专职化；（2）适当扩大规模，增强其代表基础。全国人大常委会可考虑将规模扩充至300——400人，要保证各选举单位都能有自己产生的全国人大代表进入常委会，具体产生的办法可考虑一半委员名额分配给各代表团，由代表团选举产生，另一半名额由全国人民代表大会选举产生。地方各级人大常委会也应适当扩大规模，充分考虑专职委员的年龄、文化程度、职业经历、专业背景等方面的因素，拓广专职委员的来源，全面提升常委会组成人员议政能力和效率；（3）适当减少常委会会议次数，延长会议期限。我国1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，全国常委会承担着越来越重要的职责，县级以上地方各级人大常委会也承担了日益繁重的工作任务，而现行的两个月开一次例会、每次会议五、六天时间已不敷形势需要，在代表大会每年例会无法延长的情况下更有必要逐步延长常委会会议期限，不妨合并会议次数为3次，每次1个月至2个月；（4）改善常委会委员的工作条件，提高工作效率。有必要借鉴国外为议员配备助手、秘书的做法，为委员们配置相应的工作人员，协助他们处理日常事务，使委员们集中精力履行职务，有关经费由财政承担。可以先考虑在县级以上地方各级人大常委会设立兼职常委助理制度。目前，个别地方如重庆市、深圳市人大常委会已经设立为兼职常委聘用法律助理的制度，这必将有利于提高兼职常委的工作水平和效率。根据深圳市人大常委会的做法，市人大常委会为每位兼职常委委员聘用一位法律助理，法律助理必须具有法学学士学位、在深圳市从事法律专业工作三年以上、不是国家机关工作人员等条件；法律助理候选人名单由市人大法制委员会提出，报主任会议决定，兼职委员也可以向法制委员会提出法律助理的建议人选。法律助理的职责是根据兼职委员的要求，为其审议法规草案、开展法律监督等履行职务提供有关法律咨询意见和相关工作建议。考虑到现在人大常委会审议的预算案越来越复杂（要求编制部门预算），经济监督工作任务越来越繁重，除了聘用法律助理外，还可以考虑聘用经济助理，作为审议计划、预算、财政案的助手。条件成熟时，再将助理制度扩展至所有常委委员。美国联邦参众两院的议员平均每位有15名助手，而且这些议员本身都是专职议员；（5）要使常委会组成人员尽量并最终进入专门委员会，参加各个专门委员会的日常工作，每位委员应至少参加一个专门委员会，但不宜超过两个专门委员会，提高常委会组成人员的议政素质和治国能力，更加准确地、更加有效地履行各项职能；（6）重视常委会工作机构的建设。常委会的大量日常基础性工作是由其工作机构完成的，工作机构的工作效能对常委会的职能作用有着相当大的影响。因此，充分调动常委会工作机构中工作人员的积极性，最大限度地发挥他们的聪明才智，本身也是在加强常委会自身的建设。要尽快实行并扩大人大机关的干部与党委、政府机关的干部相互交流制度，并在干部培训、待遇等方面与党委、政府一视同仁。
2、完善和加强各级人大的专门委员会。（1）在扩大常委会规模的基础上，适当增加专门委员会的数量。目前全国人大的专门委员会为九个，县级以上地方各级人大的专门委员会数量均没有超过全国人大，总的来看数量偏少。从全国人大来说，亟待增设的应当是宪法委员会，以加强全国人大宪法监督实施的效能。地方各级人大也应结合本地实际，相应增设专门委员会，如计划与财政预算审查委员会等；（2）加强专门委员会的监督职能。在议案初审过程中，专门委员会可举行听证会，要求有关部门派员出席接受询问或提供必要材料；（3）制定完善专门委员会的议事规则，使专门委员会的工作程序化、规范化。
3.完善会议制度。（1）完善人大会议的审议、表决制度。为克服分组审议的局限性，可以就一些关系国计民生或人民群众普遍关心的热点、难点问题组织大会发言、辩论，或借鉴全国人大常委会的做法，就一些重要议题采取联组会议的方式，扩大讨论的范围。为克服整体表决法律法规（草案）的不足，可以借鉴西方议会制度的一些做法，进行逐条表决或者采取修正案方式，也可以在草案中提供备选方案供委员们选择；（2）进一步扩大代表或委员了解信息的渠道，可以举行各类听证会，听取行政管理相对人或有关方面代表的意见，或听取有关部门就立法背景、相关制度等进行说明；（3）完善会议旁听及公开报道制度。要制定人大会议及常委会会议允许旁听的规则，使人民旁听人大会议制度化、程序化。新闻媒体除报道人大及其常委会会议开幕、闭幕场面外，要加强对有关审议、讨论情况的报道，在可能的情况下实行现场直播。
（七）保障人民代表大会依法充分行使职权
人大依法行使职权，是真正实现人民当家作主的具体体现，目前要着力做到：
1.提高对人大的认识，加强宪法和人大制度的宣传教育，用宪法和法律的规定来统一人们对人大的认识。
2.其次要保障人大及其常委会行使各项职权，人大的立法、监督、人事任免和重大事项决定都需要遵循更完备、更具可操作性的法定程序，完善各项工作制度。目前尤其要做好立法和监督工作。（1）就立法来说，立法法已经颁布实施，但仍有许多问题需要在实践中继续探索、逐步完善和具体化。如立法法规定了有关部门对法律案听取意见的方式包括召开座谈会、论证会和听证会。但对听证的程序、听证结果的效力等都未做规定，有必要制定专门的听证规则。还有，立法法对最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释的效力，以及同宪法和法律相抵触（现实中这种情况是存在的）时如何处理也未做规定，同样需要进一步研究。（2）就监督来说，已提交全国人大常委会审议的监督法应尽快制定出台。同时对地方各级人大探索出的述职评议制度、个案监督制度是否在该法中规定应当慎重考虑。全国和地方各级人大尤其要注重加强财政预算审议权力的运用，以经济和法律手段监督政府的活动。目前在中央层面，已经出台了《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》及《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，有的地方人大也出台了相关的地方性法规，设立了相关的专门委员会，关键就在于依法实施这些法律、法规，以加强人大对政府经济工作的监督，为全面强化人大的监督效能探索经验，打下基础。
（八）完善与人大工作有关的配套法律
现行的宪法、全国人大组织法、地方组织法、代表法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、人大议事规则、常委会议事规则对各级人民代表大会及其常委会的职责权力都作了原则的规定，对推动人民代表大会制度的建设，起到了积极的作用。但其中不少条款缺乏程序上的具体规范，执行时难度较大。有必要根据代表制度运行中暴露的问题，加大政治立法步伐，加强相关具体法律、法规的制定完善，如议案、质询、罢免、听证等方面的制度。
[Abstract]
The paper made a deep research on the development and improvement of Chineserepresentative system from the point of authentic proof.First of all ，it definitedthe precise implication of represe-ntatives and representative system and expoudedthe valuable and significant roles that representa-tive system reformation playedon perfecting the people‘s representative system.Then ，it systema-tically analysedthe current situation of representative system’s reforming objective.Also，itrespe-ctively made a specific analysis on congenital deficiency of representativeelection mechanism，non-professional delegation duty that don‘t qualify representativesystem，the exsisting deviation in congress structure，the statutory and efficientauthority ’s turning into nominal duty and unfavoura-ble external circumstancesof institution operation.On this basis ，the paper accordingly puts forw-ard anddemonstrates reformation thoughts and method alternatives ，such as perfectingdelegation‘s electoral systems ，timely expansion of direct election，graduallysetting up full-time deputy insti-tution，clarifying the identity credentials ofexercising power by regulation，improving deputy ’s activity ways when the congressis closed ，strengthing supervision and restraint mechanism and tra-ining to thedeputies，promoting the organization and procedure of the people ‘s congress andimpr-oving the related legislation.
[Key Words]Representative system ；Reformation；Authentic proof；Research
二○○四年二月二十九日初稿
二○○四年六月二十日日修改稿
作者单位：深圳大学法学院，广东深圳518060
天则经济研究所政府体制改革研究第五批子课题
来源：天则网站
