根据中央部署，未来十五年是乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现的时期。各地应因地制宜，从实际出发，不急躁冒进，不是要建设一个比城市更好的乡村，而是要建设一个能保持农村基本生产生活秩序的、可以为绝大多数农民提供退路和保底的乡村。城乡关系重组是惠农投入和乡村建设必须考量的社会条件，条件不成熟，时机把握不当，往往会失败。
一、因时因地制宜：从脱贫攻坚到乡村振兴
2020 年是脱贫攻坚收官之年，我们由此而进入后脱贫攻坚时代。经过坚苦卓越的努力，中国终于有望消灭绝对贫困，全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标。后脱贫攻坚时代，脱贫攻坚如何对接乡村振兴战略，全国农村工作重点如何由精准扶贫转向乡村振兴，成为当前及未来一个时期不得不考虑的重大问题。
从乡村振兴战略来讲，按 2018 年年初中央农村工作会议部署，乡村振兴战略的实施将分三步走：到 2020 年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到 2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到 2050 年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。换句话说，即使从现在开始经过三个五年计划，到 2035年，农业农村现代化也才只是基本实现；再经过三个五年计划，只有到了 2050 年，乡村才能全面振兴，农业强、农村美、农民富的“强富美”乡村才能全面到来。
按三步走的安排，2020 年开始进入乡村振兴战略实施的第二步。也就是说，从 2020 年由脱贫攻坚所对接的是乡村振兴战略的第二步，即对接到再经过十五年奋斗基本实现农业农村现代化，而不是直接对接到第三步即建设“强富美”的乡村。 尤其脱贫攻坚重点所在的中国中西部农村地区，经济欠发达，基础设施比较差，虽然农民脱贫了，地方经济基础却普遍比较落后。这些地区农村工作重点转换时，就尤其要注意对接到经过十五年奋斗才能基本实现农业农村现代化的乡村振兴第二步的战略上，就尤其要防止错误对接到乡村振兴第三步即“强富美”的乡村建设上。
遗憾的是，当前全国各级地方政府在落实乡村振兴战略时，不仅发达的东部地区普遍将乡村振兴战略等同于美丽乡村建设，试图短期内即实现“强富美”的目标，而且中西部地区也普遍存在急于求成思想，试图通过集中资源、重点突破、打造亮点的形式建设美丽乡村，从而将有限的资源重点用在了脱离地方实际的乡村振兴形式上，没有做基于保底的乡村建设工作，其实，新中国农村发展史上，我们在这方面是吃过急躁冒进的大亏的。
二、未来十五年乡村建设重点在保底
乡村振兴是伴随我国城市化进程而展开的。当前和未来很长一个时期，中国将仍然处于快速城市化阶段，主要表现就是农民持续进城，农村人口越来越少，进城农民越来越不再依靠农村而可以在城市获得体面生活条件。中国只有当绝大多数农民进城了，农村只剩下很有限的农民，才能改变当前中国农村人多地少的格局，农户才会有相对较多的农村获利机会，农户也才可能凭借农业致富，农业强、农民富、农村美也才具备可能性。换句话说，只有减少农民才能致富农民。不过，在当前阶段，虽然中国城市化率已经达到 60%，户籍城市化率却只有 45%，几乎所有进城农民都刻意保留了农村的退路。当前中国农村 70%以上农户家庭也因此形成了“以代际分工为基础的半工半耕”生计模式。在全国一半以上人口都还要依托土地、70%以上农户仍然耕种土地的情况下，农业致富就不可能，“强富美”的乡村振兴就不可能。
当然，当前农村虽然很难让农民致富，却对农民十分重要。这个重要性主要体现在可以为数量庞大的相对弱势的农村人口提供保底，包括这样三部分农村人口。一是缺少城市就业机会、难以进城的农村相对弱势群体。二是进城失败的农民工。他们如果无法体面在城市安居，他们就宁愿回农村来过农村体面、安宁的生活。三是需要在农村养老的老年人。很多农村老年人即使自己子女在城市事业成功，他们也不愿与子女在城市同一个屋檐下生活，而宁愿回农村生活。原因无他，就是与子女一起生活不自由。所以他们是为了自由而宁愿抛弃城市更好的基础设施与公共服务条件。在农村生活，与土地结合起来，有收入，有意义，清静自然。在熟人社会中生活也有价值感。
显然，以上三部分农村人口数量庞大，几乎包括了所有农民，他们并非不愿意过体面的城市生活，而是在当前中国发展阶段，他们很难获得在城市体面生活的就业与收入。农村虽然不能发财致富，却可以为难以在城市体面生活的农民提供在农村体面生活的保底。农村作为他们的退路特别重要，不仅体现在物质生活保障，而且还体现有精神意义。
农村这个保底的退路，不仅对中国农民很重要，而且对国家来说也很重要。2001 年笔者就提出“农村是中国现代化的稳定器与蓄水池”的观点。在中国现代化建设的过程中，在从传统走向现代社会的过程中，农村能否充当劳动力的蓄水池和社会的稳定器，对现代化建设的成败具有决定性意义。正是凭借农村这个稳定器，中国才能从容应对 2008 年金融危机，也才能平稳有效应对 2020 年的新冠疫情。2020 年 2 月中下旬，笔者及其团队分别在湖北以外的 14 个省，共计 104 个无疫村，两次进行农村劳动力外出务工的调研。结果显示，外出务工者人数不到往年的 30%。农民工虽停工停收，却享受疫情期间乡村生活，并仍具有短至数月，长至两三年维持生计的能力。在就业与社会稳定之间，乡村发挥了重要的缓冲作用，使得亿万农民工失业“不过是饭桌上多添一副筷子”。手中有粮，心里不慌，正是有了农村这个退路和保底，中国才能从容应对中华民族崛起道路中可能的任何风浪。
农民进城不可能一蹴而就，必然是一个艰难且相对长期的过程。农民进城，一般是先到县城买房，让子女获得较好的城市公共服务尤其是教育服务，不过县城缺少就业获利机会，因此会再想方设法到大城市买房。开始是年轻人进城，再逐步全家进城。 在这个艰难且将持续相当长时期的农民进城过程中，国家要为农民提供无法进城或进城失败时的农村保底，因此就要限制城市资本下乡。农民依据他们的实际情况不断调整家庭策略，以在保证基本安全的情况下面体面进城。当前中国农民是没有“乡愁”而只有“城愁”的，即他们所有关切在于能否及如何体面进城。农民家庭策略是以农村资源支持城市，农村就不只是青壮年劳动力流失，而且是几乎所有资源都进城去了。农村资源流出，村庄空心化，传统农村社会逐步解体，乡村发生巨变，城乡剧烈重组。一切都不确定，唯一可以确定的是变动和不确定。因此，乡村建设的保底、化解风险的作用越发显著。在未来十五年，中国乡村建设的重点是保底式的、基础的。我们不是要建设一个比城市更好的乡村，而是要建设一个过得去的、能保持农村基本生产生活秩序的、可以为绝大多数农民提供退路和保底的乡村。
三、城乡关系重组下的乡村振兴战略
未来十五年的乡村振兴，投入农村的资源和实施的乡村建设项目，必须置于城乡关系的背景下来思考。城乡关系是观察农村现代化进程的重要社会结构。城市是中国现代化的发展极，农村是中国现代化的稳定器，城市全面深化改革与农村保持相对稳定是相反相承、相互补充、相互支持的关系。
从新中国城乡关系发展来看，经历了三个阶段的城乡关系。一是改革开放以前城乡分离阶段，城市从农村提取资源，农业支援工业建设。二是改革开放以后城乡二元体制被打破的阶段，放开了对农民进城的体制机制限制，却并非未同时放开资本下乡，大量农民进城务工经商。几乎所有农户家庭都形成了以代际分工为基础的半工半耕生计模式，农民家庭再生产仍然在农村完成，农民在城市挣钱，在农村消费。农村劳动力进城了，农民家庭收入增加了，农村逐渐繁荣起来。三是进入 21 世纪，城乡关系悄然重组阶段。农民家庭行为发生重大改变，即农民家庭不再从城市挣钱回农村花，而是想方设法进城留城，在城市安居。农民家庭虽然还存在半工半耕的生计模式，只不过现在是农民家庭留守务农父母支持子女进城，为进城子女提供经济支持，至少是减轻进城子女的家庭负担，比如父母帮忙带孙子，父母留守农村生活成本也比较低。父母留守农村也为进城子女提供了进城失败的退路。
当前中国绝大多数农村地区都形成了“老年农业+中坚农民”的结构，这是一个基于农村集体土地制度基础上自生自发形成的稳定结构，是当前农村保持生产生活秩序的最为重要的村庄结构条件。家庭中老年人留守农村可以为农民家庭进城提供支持。农村可以为进城失败农民提供退路，这种退路不仅是经济上和社会保障上的，而且是心理安全上的。在中国的文化语境下，村庄为所有农民提供了一个居住的载体、生产的载体、生活的载体、意义的载体、归宿的载体。村庄熟人社会意味着，村庄是农民亲朋邻里的所在，农民在村庄中可以轻松获得社会支持，保持村庄生活的意义世界和历史感。农村也有助于应对乡村老龄化问题，他们能从村庄共同体获取心理慰藉和精神支持。因此，国家在城乡关系上面，一方面放开了农民进城的限制，一方面又限制城市资本下乡，强调不允许农民失去土地。
取消农业税以来，国家不断加大对农村的投入，目前每年惠农资金早已超过 2 万亿元。在农村调研时，很容易看到由国家投资的惠农项目。可惜的是，很多惠农项目投入成效存疑。大型且集中的投入，如各种农业综合体，动辄数千万上亿元投入；中型分散投入，如农村雨污分流项目，每个项目数百万元；小型项目，如农村改厕等，若做追踪调查，就会发现，绝大多数项目投入都不成功。不仅国家财政投入项目大多不成功，而且资本下乡也大多血本无归。2008 年某地列入国家城乡统筹示范区，推动资本下乡，几乎所有下乡资本都是开着宝马进村，骑着自行车逃离。很多地区农民将积蓄用于在农村建高标准住房，却基本上没有住过。地方政府推动农民上楼集中居住，农民难以适应集中居住，且搬入楼房建筑质量很差。精确扶贫，易地安置，为贫困户建了新居，贫困户却不愿搬入新居而仍然住在老房子。全国几乎所有地区都在做全域旅游规划，美丽乡村如火如荼，在可以预见的不久就可以看到巨资投入的这些规划和建设再次失败。一方面国家向农村转移越来越多资源，社会也在农村有巨大投资，另一方面是大量投入农村资源低效使用，造成了严重的资源浪费。如果有人对最近10 多年惠农项目成效进行评估，一定可以发现问题极大，教训却没有吸取。
惠农项目之所以容易失败，一个基本原因是当前中国正处在史无前例的城乡关系重组之中，农村人口大量进城，城市成为中国经济增长极，农村 GDP 占比越来越低。经济发展的机会在城市，农村则为难以体面进城群体提供了保底。在保底的农村要建设“强富美”以及要寻找获利机会，自然相当困难。
在乡村巨变、城乡重组的背景下面，国家向农村投入资源主要应当是保底性的，应当是在农村资源净流出背景下应对维持基本生产生活秩序难题的。在这种实际条件下，试图通过制度来固定正在变动的关系，试图鼓励在农村发财致富，就可能开了历史倒车。
总之，乡村振兴不能太着急。待到农村巨变结束，城乡重组结束，城乡均衡发展阶段到来，建设一个“强富美”的乡村的时机才会到来。在农民快速进城，乡村剧烈变动，城乡关系重组的阶段，建设“强富美”乡村的惠农政策，就是误判了时机，也因此会失败。惠农政策应当真正惠及所有农民，尤其是为农民提供生产生活秩序的保底。因此，当前阶段惠农政策的重点不是要建设一个比城市好的农村，而是要建设一个不那么差的农村。
伴随城市化的进程，乡村消失是农民自然选择的结果。全国各级地方政府不宜拔苗助长，在城乡关系迭变之际，大力投资收效甚微的乡村基础设施建设；亦不应强行合村并居，仅为实现宅基地的低效再利用。换言之，决策者应遵循农民由理性支配的进城节奏，假以时日，当中国经济发展到高度发达阶段，全面实现现代化之后，再进行更加合理的美丽乡村建设，也不宜迟。
来源：《党政研究》2020年第3期
