美国总统特朗普刚刚公布2021财年预算提案，再次大幅削减对外援助的内容引发关注。2021年美国对外援助预算为441亿美元，相比2020年减幅达21%。但这一数据很难全面反映当前这届美国政府对外援助的态度。通过对特朗普政府上台以来对外援助政策变化的分析，才能全面认识这次预算削减的含义。

实际上，特朗普自执政以来就认为对外援助既没帮助美国维护国家安全，也没帮助美国实现外交政策目标，开始削减对外援助预算。但需注意的是，国会在前两年都否决了特朗普政府削减对外援助预算的请求，实际拨款基本与奥巴马政府时期持平。从特朗普政府与国会关于对外援助预算的博弈来看，这次削减预算相比往年幅度要小很多，可以说是对国会的一种妥协，也表明特朗普政府对对外援助维护国家利益的功能，可能有了更加务实的认识。

这不禁让人想到二战后同样是共和党出身的艾森豪威尔，在执政初期提出“贸易而非援助”政策，开始大幅削减对外援助预算。但在执政后期，艾森豪威尔政府逐渐开始重视对外援助的作用从而开始加大政策力度，这表明美国政府的对外援助政策始终处于与国会的互动过程中。

笔者认为，特朗普政府对外援助预算变化的原因，主要在以下两点：

其一，美国对外援助功能向国家战略工具化和安全化的转向加强了。虽然促进国家安全是美国对外援助的重要目标，但当前对外援助的工具化表现得更加直接。2018年特朗普政府以打击恐怖主义不力、未能帮助美国为由，暂停对巴基斯坦总额为16.6亿美元的军事援助以及13亿美元的发展援助，向其施压。

同时，特朗普政府将对外援助作为大国权力竞争的手段。作为对俄战略的一部分，美国在东欧一直保持对乌克兰的援助，此次对乌克兰的对外援助预算请求仍保持在2020年水平。而对与中国的“战略竞争”，美国则把相当一部分注意力放在了非洲大陆。美国时任总统国家安全顾问博尔顿曾指责中国在非洲的“掠夺性”行为，抑制美国投资机会，干预美国的军事行动继而对其安全利益造成威胁。

在对外援助战略化和安全化的理念指导下，特朗普政府一方面削减或暂停对不听话国家的援助计划，一方面增加安全援助减少发展援助。而在奥巴马政府时期，发展援助在美国对外援助预算支出中占有较大比例。

其二，美国对外援助模式的探索与转变。在与中国在非洲的“战略竞争”中，特朗普政府更加强调“新发展合作模式”，其核心内容包括：援助关系转向新发展伙伴关系，责任共担与公私伙伴关系，以及商业合作模式。2018年9月美国国会通过《更好利用投资促进发展法案》，决定组建新的美国国际发展金融资公司（IDFC），IDFC将整合美国海外私人投资公司（OPIC）和美国国际开发署（USAID）发展信贷局两家机构。这样美国对外发展融资规模就从290亿美元提升至600亿美元。

在华盛顿的预期中，IDFC将在引领和撬动西方国家的发展融资和塑造集体融资规范上发挥推动作用。这也是此次预算提案要将IDFC资金从1.5亿美元增加到7亿美元的原因之一。

另外，这次机构改革过程中我们也发现美国发展援助机构改革的主要矛盾，从党际矛盾演变为府会之间的矛盾。美国政府和国会在对外援助领域的介入程度加深，其关注领域也从农业、教育和医疗卫生等民生领域转向高质量基础设施、发展融资机构和多边融资机构，这也顺应了当前国际发展合作对基础设施和发展投融资的重视趋势。世界银行数据显示，每10%的基建投资增长，当年就会带来7%的海外投资增长，第二年带来11%，第三年带来16%。

综上，特朗普政府的对外援助政策更加强调其国家战略工具导向，同时更加注重对新发展合作模式的探索，关注议题主要聚焦在基础设施和发展融资领域。虽然特朗普政府大选年提出的这份新财年预算案很难在国会通过，但仍值得我们从美国国内政治生态、尤其府会关系角度去讨论。无论如何可以确定的是，对外援助的国家战略功能导向和对新发展合作模式的探索，将在国会的最终拨款法案中有所体现。