【摘要】本文运用心理学知识，分析了公众对极端事件的风险会产生恐慌性认知；运用决策学的研究成果，阐述了包括恐慌在内的情绪在公众的决策中扮演了非常重要的角色；从机制和机理的角度剖析了极端事件的风险恐慌能够阻碍公众，甚至整个社会对风险的严重程度做出理性判断。以此为前提，阐述了在一个民主社会中，当行政机关对公众的需求进行有效的回应成为其管理的合法性基础时，其所制定的为防止极端事件不再发生的行政措施会出现非理性的情况，为确保行政措施合法性，就需要对行政法律制度进行变革：包括建立一种长效的风险治理与评估机制，以便对公众的要求加以反思、评估和过滤；通过规则来限.制行政措施的过度性；通过“日落条款”来规定行政措施的适用期限；通过补偿机制来确保公正，同时增加行政措施的合理性。
【关键字】极端事件；风险认知；恐慌；行政法律制度
一、问题的提出
在纪念切尔诺贝利核事故发生10周年的一次报道中，美国著名的科技新闻记者马歇尔·斯贝克特(Michael Specter)曾经意味深长地指出：“最糟糕的疾病不是因核辐射而产生的疾病。真相却是，由核事故造成的恐慌所带来的危害要远远大于该事故本身。”[1]无独有偶，在经历了“非典”半年多的肆虐后，千龙新闻网的一位记者坦言：“事实上，现在看来，‘非典’恐惧综合症比‘非典’本身的毒力更大，蔓延的范围也更广。”[2]在很大程度上，两位记者先生的告诫体现了本文将要阐述的问题——公众对于类似于切尔诺贝利核事故或者“非典”那样的具有发生原因的难以预测性、演变过程的不确定性、影响后果的严重社会危害性，发生概率又比较低并且政府又很难有效处置等特征的事件[3]的风险认知是什么，它是如何产生的？恐慌对公众的判断或决策能起作用吗？如果能够，那么是何种影响？特别是，在民主社会的背景下，这又会对政府为预防下一次极端事件不再发生或者损害的不再扩大而制定的各类行政措施[4]产生什么影响？对行政法律制度又隐含着什么意义？
二、极端事件的风险认知
管理学的主流观点认为，风险是某一事件发生的可能性及不利后果。所谓可能性是风险发生的概率，而不利后果是风险变为现实后对保护目标和对象可能造成的影响。[5]对于风险的本质，即到底它是一种客观存在，还是具有主观性，学术界存在争议。笔者同意风险具有主观性的观点，即现代性风险并不完全是物质存在，相当程度上是由社会定义和建构的。[6]认知是人们认识外界事物的过程，即对作用于人的感觉器官的外界事物进行信息加工，从而作出心理评价的过程。由此，极端事件的风险认知是人们对那些危害性极其严重、发生概率比较小，但又难以控制的局势的可能性及不利后果的一种态度、知觉和评价。
那么对于极端事件的风险，人们的认知是什么呢？韦伯(Webe)考察了三种方法来研究风险认知[7]：公理化测量模式，社会和文化的模式以及心理衡量模式。公理化测量模式主要反映事件的风险对公众生命的影响；社会和文化模式研究组织和文化的改变对风险认知的影响；心理衡量模式研究公众对风险在感情上的反应。这种反应影响了公众对风险判断，从而超越了风险的客观结果。由于心理衡量模式涉及到风险与情绪之间的关系，与本文的研究目的相符合。因此，笔者主要阐述这一方法是如何研究公众对极端事件的风险认知。
该方法的基本含义是心理学家使用心理物理量度及多变量分析技术，以数量化的方式来呈现公众对各种危机事件的风险认知。[8]心理学家首先会尽可能全面的罗列各种危险，然后对其特性、危害性等进行定量分析，比如，危险是否具有可控性、在通常年份所造成的死亡人数、在灾难年份所造成的死亡人数、与其他原因共同作用后的死亡程度等。随后对被试者进行测验，最终发现被试者对不同程度的风险的认知情况。在一项早期的研究中，巴鲁克(Baruch)等学者共列举30种危险，对被测试者进行测试。他们概括出9组，共18项风险特性：自愿遭受与非自愿遭受、慢性与急性、担心与安全、不必然致命与必然致命、众所周知与隐蔽、为科学所知与不为科学所知、无法控制与能够控制以及新与旧等。虽然这些不同的风险特性之间存在一定的联系，比如“自愿遭受”特性与“可控性”和“众所周知”的特性相联系，但他们运用因子分析，[9]将这些具有联系的特性浓缩成两组基本的因子——即“恐慌”和“非恐慌”以及“不为人所知”和“为人所知”。通过心理技术分析后，他们发现那些假想的结果具有无法控制、潜在的灾难、致命的后果等特性的危险的风险，比如核武器、核辐射、航天器爆炸等危险的风险，人们的认知结果是“恐慌”。[10]在近来的一项扩展性研究中，心理学家保罗·斯洛威克(Paul Slovic)共列举了81种危险，对被测试者进行了测试。他概括了15组，共30项风险特性：无法控制与能够控制、致命性与非致命性、全球灾难性与非全球灾难性、令人担心与不令人担心、损害后果的不特定性与特定性、对下一代具有高度的危害性与低度危害性、很难减少与容易减少、风险会增加与减弱、自愿遭受与非自愿遭受、能够观察到与不易观察到、不为暴露其中的人所知与可以所知、影响的即时性与缓慢性以及不为科学所知与为科学所知。他同样运用因子分析，发现自己研究结论与早期学者的研究结论基本一致，像核反应堆事故、核战争爆发、航天飞机事故、辐射性的垃圾等危险的风险，人们的认知结果是不可知的恐慌性风险。[11]虽然他们尚未对“9·11”恐怖事件和炭疽病毒的风险认知进行考察，但他们认为人们对这些事件的风险认知极有可能属于不为人所知的极端恐慌的认知。[12]
以上这些研究主要是考察作为个体的公民对极端事件风险的恐慌性认知，心理学家进一步研究还发现，有时一个组织、团体、甚至是整个社会对极端事件的风险都会产生恐慌性认知，从而形成一种集体恐慌症。这样的例子有，亚洲的科鲁(Koru)病的爆发(人们相信他们的生殖器正在缩小)而引发的大规模恐慌[13]、没有经过证实的疯牛病的谣言[14]、发生在美国的对儿童单纯疱疹病毒的过度反应，[15]以及2003年人们对“非典”事件歇斯底里的恐慌等。对于这种集体恐慌症，研究人员用“风险的社会放大效应”来称谓。[16]它是因一个不良事件的发生而引发，经过多重的转介机制而传播给多元的接受群体，并通过反复的反馈呼应与影响，从而产生一个放大化的效果。这个不良事件可以是一个重大的或较小的事件，比如污染的发现，疾病的爆发等。风险的这种社会放大效应类似于“涟漪效应”——在一个平静的池塘中扔下了一块石头，涟漪向外扩散，不断波及其他水面及水面上的事物。
然而，研究人员发现风险的社会放大效应，主要集中在那些具有不为人所知、潜在的重大灾难、难以控制、致命等特性的风险类型。[17]这类事件的例子有印度博帕尔的化学工厂事故，美国挑战者号航天飞机的爆炸，前苏联切尔诺贝利的核事故，美国强生公司的泰诺药片的负面影响，埃克森瓦尔迪兹石油泄漏事件以及“9·11”恐怖事件等等。就恐怖事件而言，由于公众没有很好的理解与恐怖主义有关的风险，在世界上任何地方所发生的恐怖事件都会被公众视为是灾难的兆头，从而产生非常强烈的心理上的、经济上的和政治上的影响。
当心理学家在研究人们对极端事件的风险认知时，生理学家、神经科学家等则从其他学科角度研究人们对极端事件的风险的担忧、焦虑、害怕、恐慌等心理态度的生理和神经基础。[18]研究人员发现，人们对危机事件的恐慌情绪是对一种将来不利后果的纯粹的生理反应。这种反应是超过意识控制之外的，就像当一个人在森林中遇到一只老虎时，他或她经历了某种生理上的变化——血液的化学成分开始变化、心跳加快、脑部的某些区域受到刺激。这会导致迅速逃离的冲动，并且是难以克服的。[19]人类和其他动物对威胁或风险的恐慌心理似乎与生倶来就存在的，比如，饲养在笼子里的从来没有见到过猫的老鼠在嗅到猫的气味时就会有恐慌的表现；人一生下来就对蛇、蜘蛛等感到害怕。[20]研究人员还发现，人们的恐慌心理是人脑特定部位对外界刺激的反应。比如，当研究人员使用正电子断层扫描技术来研究恐慌、内疚、羞愧等负情绪体验过程中的区域性脑血变化时，结果发现负情绪状态下旁边缘系统前部脑血流活动增加，其中包括双侧前颞极，前扣带回和左侧脑岛前叶和额下回。[21]一些研究还表明，大脑有其专门的情感区域，某些类型的情绪，包括恐慌的情绪，可以在认知区域产生反应之前被激发。[22]
三、恐慌认知在风险决策中的作用
既然人们对极端事件的风险会产生恐慌性认知，并且在很大程度上，这种恐慌又出自本能，那么它是否能够对人们的决策产生作用呢？这涉及到风险决策领域中的一个非常重要的问题，即包括恐慌在内的情绪在人们的风险决策中的地位。综合心理学、神经科学及临床医学的研究，笔者将其作用分为三个阶段。[23]
第一个阶段是20世纪80年代之前，排斥情绪在风险决策中的作用。这一时期以结果主义[24]取向的理性分析为特点。18世纪的“博弈论”[25]、20世纪中叶的“预期效用理论”，以及20世纪60到70年代的“主观预期效用理论”等关于人们在风险状态下的决策理论都缺少情绪的内容，特别是排斥负情绪在决策中的作用。比如，预期效用理论假设决策者按自己的偏好对选项排序，且偏好遵循少数几个规则，决策者按最大预期效用进行选择。这里的效用是一系列可以测量的客观指标，缺少情感内容。[26]又如，根据主观预期效用理论，效用不以事物的客观概率而以主观概率来计算，但在追求客观性和量化指标的过程中同样排除情感因素。[27]
第二个阶段是20世纪80年代到90年代。研究人员开始关注在风险状态下，情绪对决策的作用，从而提出效用的预期情绪[28](anticipated emotions)理论。为说明预期情绪在决策中的作用，研究人员首先提出后悔理论用以说明。[29]该理论假设：如果决策者意识到自己选择的结果可能不如另外一种选择的结果时，就会产生后悔情绪。这些预期情绪将改变效用函数。比如，当母亲预期到自己的孩子将死于接种疫苗的后悔心情时，就不愿意给孩子接种此种疫苗，即便死于疾病的机会远远大于死于接种疫苗的机会。[30]后来，研究人员又提出失望理论。该理论假设失望是当同时有几个结果，而自己的结果较差时所体验到的一种情绪。与后悔理论一样，预期到的失望情绪通过改变效用函数来影响决策，决策者在决策中会力避失望情绪的产生。[31]然而，不论是后悔理论，还是失望理论都是在预期效用理论的基础上发展而来，它们均为预期效用理论模型的变式。这类模型的一个不言而喻的理论定位就是采用了基于结果和认知的理论视角。在情绪、认知与决策三者之间，情绪的作用是通过认知这一中介来实现的。[32]
第三阶段是从20世纪90年代以来，学者们提出了预支情绪[33](anticipatory emotions)理论。该理论认为情绪无需被任何认知所媒介化就能直接影响人们的判断，证明了情绪在人们的风险决策中的重要作用。克尔(Clore)经过20多年的研究，表明情绪对判断能够产生直接影响。[34]情绪无需被认知所媒介化的观点，也为扎荣茨(Zajonc)的研究所证实[35]。他首次证明了情绪比理性评价反应更快速和更具有自动性。比如，在我们决定其来源之前，突然和不可期待的噪声就能够产生恐慌。雷德克斯(Ledoux)及其同事们的研究为情绪的这种直接作用提供了神经解剖方面的证据。他们发现大脑中存在着从感觉输入到杏仁核的直接的神经投射区域。他们指出，感情能够淹没意识……因为我们的大脑神经在历史的进化过程中是这样的，从感情系统到理性评价系统的联结要强于从理性评价系统到感情系统的联结。大量的研究已经发现，心情好的人做出乐观的判断和选择，心情不好的人做出消极的判断和选择。[36]研究人员还发现，情绪对人们的风险决策的影响与其强度有重大关系，即相对较低强度的情绪在人们风险决策中扮演顾问者的角色，而强烈的情绪则可能排除人们对风险的理性思考。罗温斯顿等人(Loewen-stien, G.)认为，在某些极端事件中，人们之所以会全然拒绝计算风险，反对采取任何冒险行为，其中的一个重要原因是，这些极端事件的可能后果被认为是极度恐慌或具有灾难性。比如，一些公民断然拒绝政府开发核能——即使发生核事故的概率非常之小，是因为出于对核事故的无法估量的灾难性后果的极度恐慌。[37]
让研究人员感到意外的是，与决定预期效用的变量不同，人们对风险的情绪反应与危险的生动性成正比。研究人员通过人们购买保险的行为加以说明。根据预期效用理论，保险企业预测人们购买保险完全依赖于危害损失的大小、损失的可能性、保险的成本等客观因素。但杰克森(Johnson)等人的研究表明[38]，能够引发生动的、鲜明的心智图像的危险会促使人们更愿意购买保险。他们发现，与那些覆盖所有死亡事件的保险相比，人们愿意为覆盖恐怖主义(一种具有高度生动性的事件)行为导致的死亡的航空保险支付更多的金钱。在另一个极端，对于那些只能引发暗淡心智图像的危险，人们不太愿意投保险。洪水的保险是出了名的难以卖，即使额外的回报奖励相当丰厚。[39]
四、恐慌认知对公众决策的负面影响
以上分析表明，对于人们在风险状态下的决策，恐慌情绪能够扮演一个非常重要的角色，那么，极端事件的风险恐慌又会对公众的决策产生什么影响呢？研究人员发现，恐慌认知会影响人们对该类事件的风险的理性评价，进一步催生新的恐慌，即从一种相对温和的恐慌快速转变成一种恐慌性的反应，[40]患上所谓的“恐慌症”，[41]阻碍或者扭曲公众对风险的理性认知，无端地放大风险的危害性，从而做出一些过度的反应。研究人员还发现，恐慌对公众理性决策所造成的种种干扰主要是通过以下两种机制来起作用的。
1.可得性启发。心理学研究已经证实，当公众经历了危机事件的打击之后，不清楚下一次危机事件是否会发生时，往往运用可得性启发来评价其发生的可能性，即最容易被公众所想起的事件通常被误以为这个事件经常会发生。这种风险评价方式类似于贝叶斯定理[42]所体现的原理，从而不适当地扩大极端事件发生的概率。[43]美国学者凯斯· R ·孙斯坦(Cass R. Sunstein)也认为，公众对危机事件的风险的判断经常受到可得性启发的影响。比如，公众是否会买自然灾害保险极大地受其近期经历的影响，如果洪水并不在最近发生，住在冲积平原上的人们就不大可能买保险；同样，在地震之后，地震保险销售得很快。他还特别指出，公众显著高估了广为人知的致死原因，比如龙卷风、癌症，却低估糖尿病、哮喘造成的死亡。之所以如此，情绪在其中扮演了重要的角色。如果公众能在脑海中设想出“更坏的情况”，他们就可能十分警觉，对风险概率的理性估计将会被恐慌所排斥。[44]保罗·斯洛威克则指出与有效启发相适应，被高估的风险是引人瞩目的和具有轰动性的，而被低估的风险则是不引关注的事件，受害者只有一人，往往没有重大损害。”[45]显然，极端事件的特点恰好与有效启发的条件相匹配。在“9·11”恐怖事件中，当公众看到恐怖分子驾驶的飞机撞击双子塔，而双子塔崩溃，消防员和警察与时间比赛等的情形，就越容易设想同类恐怖事件将会发生，就越对死亡的想像更为强烈，而政府官员反复警告更为严重的袭击将会在某些具有特殊意义的日子中对桥梁和建筑发生时，则进一步增强了公众对各种各样的潜在的恐怖危险及其风险的想像的可能性。[46]这就让人不会奇怪，大多数美国人都认为恐怖袭击在将来会不可避免地会发生。[47]同样，在我国“5·12”汶川大地震后，在关于汶川县城是“迁”还是“留”的问题上，90%以上的汶川民众希望异地重建，该县小毛坪村村主任甚至提出，“就是迁到新疆边陲，也不再回去了。”[48]而奶粉行业中的“三聚氰胺”事件发生后，一时间，所有涉及到蛋白质的食品都变成了过街老鼠，在商场里堆积如山却无人问津。[49]显然，有效启发要对此负重要责任。
2.概率忽视。概率忽视意指公众对低概率事件发生的可能性的变化比较麻木或不太敏感。昆鲁斯(Kunreuther)等人的研究发现，当某一风险的比例在十万分之一、千万分之一和一亿分之一之间发生变动时，公众对其认知不会发生改变。[50]埃尔克· U ·韦伯(Elke U. Weber)等人的研究也发现，当一个特别让人嫌恶事件已经有49%的发生概率时，如果它的概率改变了1%，公众不太会注意，因为这是很细小的改变。但是，如果它的发生概率从零增加到1%，那么就会引起公众强烈的关注和担心，并尽全力避免它。[51]罗腾斯杰克(Rottenstreich)等学者的研究则发现，公众不仅对概率的变化缺乏敏感性，而且这种不敏感性依赖于公众对特定风险的心理态度。与对某一风险的平淡心理态度的结果相比，那些能够让人产生剧烈感情的风险，对于其概率的变化，公众则要麻木得多。[52]普瑞雷克(Prelec)的研究表明，在不确定状态下决策时，公众往往高估那些给人产生鲜活印象的小概率事件的权重，特别是那些与极端结果有关的事件。[53]凯斯· R ·孙斯坦同样认为，当恐慌情绪高涨时，公众会集中于事件的糟糕结果，对于这种糟糕结果不太可能发生的情况则不注意，而恐怖事件发生后，这种现象最容易发生。因为“恐怖主义”所引发的生动印象和具体图景可以“挤出”脑海中其他考虑，包括发生概率是相当小的关键看法，也就是说，即使损害的可能性发生了重大的变化，公众的反应强度也不会发生很大的变化。[54]相同的情况，在我国也发生。根据北京大学精神卫生研究所于2003年5月8日到21日所进行的一项“非典公众心理调查”表明，对于“医院是最容易传染非典的地方”的选项，竟有78.7%被调查对象选择“是”，对于“看到身边的人咳嗽，我急忙躲开，因为我害怕他会传染我非典”的选项，则有5%选择“是”，而有15.4%的被调查者最近身体出现了很多不适，如食欲不振、心慌、胸闷、多汗、手失眠，患上“非典恐惧综合症”等。[55]但有医学专家指出，公众在医院里感染“非典”的机率比较低，即使感染了“非典”，其死亡率也远低于流行性感冒。即使不做任何治疗，“非典”感染者95%都可以痊愈，并且死亡者多数都是老年体弱有其他疾病者。[56]这些分析的要点是，当公众成为概率忽视的牺牲品时，建立在统计证据基础上(危险不会发生的)的确信马上会被情况恶化的生动印象所动摇，会对特定危险的风险做出情绪性、过度扩大化的反应。这种反应又会进一步增加公众的恐慌心理，从而强烈的干扰公众的理性决策和判断。除非能够证明，危险是根本不可能发生，但这本身又是不可能的。
以上分析表明，通过可得性启发和概率忽视的机制，对极端事件的恐慌会阻碍公众对风险的理性判断，不适当地扩大危机事件发生的可能性。然而，如前所述，这种恐慌不仅存在于某一地区或某一行业的公众之中，有时整个社会都会产生恐慌，形成所谓的“集体恐慌症”。一旦一个组织或团体陷入“集体恐慌”，那么其对风险的判断就会产生严重的偏差，单个的极端事件所造成的伤害或损失会持续很长时间，导致远远超过该行为本身的一系列连锁反应。“9·11”恐怖事件就是一个明显的例证。恐怖袭击发生后，出现了下列事实：纽约市损失了10亿到30亿美元的税收；全球航空公司的损失超过100亿美元；美国“大公司”裁员将达到20万；英国航空裁减约13%人员等等。当然，这仅仅只是开始。袭击所引起的连锁反应——财政方面的、物质方面的及心理方面的——扩散到社会生活各个领域。[57]2008年我国奶粉行业中的“三聚氰胺”事件所引发的连锁反应也是颇为严重。根据上海市食品协会的一份调查，仅上海市而言，“三聚氰胺事件”对上海整个食品行业的影响都很大，包括甜食休闲食品行业受到了不小的冲击，很多以奶粉作为原料的甜食休闲食品品牌深受其害，最严重的就是消费者开始对乳业行业不信任，已经产生了恐慌情绪，一时间闻“奶”色变。一些与事件无甚关系，但选用了奶制品作为原料的涉奶食品企业的生产、销售都出现同比三成以上的暴跌。[58]然而，正如“9·11”恐怖事件一样，“三聚氰胺事件”拖累的不仅仅是涉奶食品行业，而是整个食品行业产业链，甚至还包括更多领域。[59]
然而，在极端事件背景下，集体恐慌症的出现却有一定的机理。凯斯· R ·孙斯坦结合其他学者的研究将其概括为两种效应——信息连锁效应和声誉连锁效应。[60]当某一事件的风险不为公众所认识，而公众仅凭道听途说形成自己的看法时，信息连锁效应就开始产生了。孙斯坦举了一个例子：比如，假使艾伦说废弃的有害垃圾堆放地非常危险，本来持怀疑态度或者中立的贝蒂就有可能支持艾伦的看法；本来不清楚这件事的卡尔就会想：如果艾伦和贝蒂观点一致，那么这个观点一定是正确的；黛博拉只有足够自信才能抵制住艾伦、贝蒂和卡尔的一致观点。当成百、上千、上万的公众仅仅因为别人也这么想而接受某一观点时，这一系列影响就会导致社会连锁效应。孙斯坦的这个例子虽然是假设的，但其所包括的基本思想特别适用于极端事件的风险。因为这些危机的风险一般具有新颖性、短期间内不为人所知等特性，比如人们将“非典”形容为“来无影，去无踪”的病毒，有关这些危机的小道信息极易在人群中流传，从而产生连锁效应。“非典”期间，北京大量出租车司机拒载乘客往医院，及北京医院的门诊量和历年同期相比大幅度下降等现象，一个重要原因是公众认为医院是最可能被传染“非典”的地方。而这种极端观点的形成，与媒体大肆宣传和报道及公众之间谈论医护人员在医院感染“非典”的情况密切相关。[61]
声誉连锁效应是由个人选择之间的相互作用引起的。[62]公众的动机仅仅是获得社会的赞同和避免反对。即使是最自信的人有时候也会为了建立或者保持自己的声誉而调整自己的说法。他们甚至会选择保持沉默。这种现象在极端事件背景下显得非常突出。如果很多人都害怕某个风险，你可能不会质疑有无必要如此惊惶，以免显得愚蠢。如果大家都认为某个风险微不足道，你也可能不会通过言语或者行动来表示反对，以免显得不理智。有的时候，公众倾向于按照他们所认为的主流观点去说话和做事，好像他们同意或者至少不反对这些观点。如同信息连锁效应发挥作用的场合，声誉连锁效应发生作用时，有关风险的异常想法、观点或行动的讨论都会消失。这正如一位公开质疑疯牛病对健康的危害的社会学家所说的，如果你当众表示怀疑，那么大家会觉得你像一个恋童癖患者。[63]同样，2008年7月5日，当中央电视台新闻调查栏目《汶川，重建的选择》播放了中科院水利部成都山地灾害与环境研究所研究员专家张信宝强烈反对汶川异地重建的节目时，汶川县不少激动的村民就聚集起来，准备凑钱租车到成都，将张信宝接到汶川，“让他过过我们的日子！”。[64]
通过信息连锁效应和声誉连锁效应，公众对极端事件的风险就形成一种集体的恐慌症，出现心理学上所说的“团体思维”现象，即团体中的每一个成员都试图调整自己的观点以和他们所认为的该团体的共识相一致。这可能会导致整个团体作出不理性的决策，即使每一个个体都明知该决策是非理性的。由此引发大规模的错觉会持续很久，甚至还会做出非常不理性的行为。“非典”事件体现了这一点。2003年4月，北京市的“非典”信息全面公开后，其他省市的人对北京人形成了一种集体偏见，将其视为“病原体”。但凡具备这样一些条件：北京身份证、说普通话、驾北京牌照的车、车票的始发地是北京，都会在其他省市招来惶恐，比如为防止北京人进入，北京至塘沽国道被人神秘挖断；在西南某市，一辆公共汽车上因为有三四个北京人，而遭到了四辆警车的追堵；北京某报记者回山西，到家不过5分钟，邻居全躲开了……[65]
五、对行政法制改革之启示
以上分析表明，公众对极端事件的风险会产生一种恐慌认知，而恐慌在风险决策中扮演非常显著的角色。通过可得性启发和概率忽视以及信息连锁效应和声誉连锁效应，恐慌又会阻碍公众对风险的理性判断，不适当地扩大危机事件发生的可能性，并采取过激的行为。那么，在一个民主社会中，当政府对公众的需求进行积极和有效的回应成为其管理的合法性基础时，这又会对政府为防止极端事件不再发生或者避免损害的扩大而制定的各类行政措施产生何种影响？
尽管对这一问题加以系统的回答，绝非本文所能解决，然而笔者认为明尼苏达大学的奥伦·格劳丝(Oren Gross)、芝加哥大学法学院的杰弗里· R ·斯通(Geoffrey R. Stone)[66]等学者以“9·11”事件为主要背景所提出的“恐慌理论”(Panic Theory)值得我们关注。这些学者认为，“9·11”事件发生后，政府官员可能感到恐慌或者政府官员可能不会感到恐慌，但公众可能感到恐慌。面对公众的恐慌，政府官员被迫做出恐慌的反应，除非他们对公众的要求没有承担足够的责任。面对严重的恐怖事件时，政府官员往往不能够正确评价国家所面临的风险。许多平衡行为——为对付威胁、危险和风险所需要采取的措施与个人由此所付出的成本——经常严重失衡，即使是经过仔细思考的。政府所出台的应急性措施经常是在没有提供更多的国家安全利益的同时，却侵害了公民自由，破坏了法治。这是因为，恐慌干扰了政府官员对风险的理性评估。这种歪曲可以有多种表现形式：如片面扩大危险的程度、忽视隐私权和平等权等重要的价值，将反恐的罗网撒向社会上最弱和最无助的人：移民、政治避难者、非公民、少数民族、穆斯林和以色列人等。而真实情况是安全利益并没有像公众所想像的那样重要。更为消极的后果则是中了恐怖分子的阴谋，即“过度反应将导致社会变得残暴，这种残暴不仅仅会使潜伏的恐怖分子转变为显现的制度性恐怖，并会使使用暴力成为解决争议的合法形式”。[67]
笔者认为，虽然从表面看上述学者所提出的理论是以“9·11”恐怖事件为背景的，但实质上是针对那些具有一定的新颖性、难以控制性、危害后果具有极端严重性、发生概率比较低等特点的危险，也就是本文所阐述的极端事件。因此，如果我们超越了恐怖事件的表象，将目光转移到那些具有新的、难以控制的、极端严重的社会危险时，就会发现“恐慌理论”具有一定的适用性。事实上，2003年发生在我国的“非典”事件可以作为“恐慌理论”很好的例证。比如，2003年5月初，陕西省宝鸡市就下了一条死命令：所在辖区若出现一例“非典”病人，县、乡分管领导要予以免职，对发生传染的，要免去县、乡党政主要领导的职务；如果医护人员被感染，院长和防“非典”办负责人要予以免职。同时，派往县区的督察组也要承担相应的责任。尽管宝鸡市在外打工人员共22万多人，当时，返回人员已经达到13000余人，其中从北京、广东、山西等重疫区回来的人员高达1万多人。[68]显然，当时社会公众的恐慌要对宝鸡市“死命令”负很大的责任。
那么又如何避免这种消极后果，从而尽最大可能保证行政措施的合法性呢？凯斯· R ·孙斯坦经过研究，发现极端事件引发的集体恐慌对民主政府制定理性的政策措施将会构成挑战这一事实后，认为“成本—收益分析”能够为政府的行为提供一个公平的评价方法，从而有效抵制恐慌情绪的影响。他指出，许多国家的政府以一种没有效率的方式来分配有限的资源用以缓解风险，一个重要的原因是政府对风险强度的不恰当的评价，而这种不恰当的评价很大程度上是情绪所致。政府规制风险的措施，与其说是理性思考的产物，还不如说是强烈情绪的产物。他颇为自豪地指出，就像参议院的角色是对众议院的强烈的感情进行冷却一样，“成本—收益分析”方法可以确保行政措施不是由歇斯底里的恐慌所驱使的，而是对相关风险和控制的效果的全部评价后产生的。孙斯坦进一步指出“成本—收益分析”不仅能够对不适当的恐慌进行控制，而且也能够用以对那些客观上具有威胁性，但在公众中不会引起发自内心深处的情感的风险的管制。[69]
然而，在一个民主社会中，将行政措施依赖于专家的理性，完全依赖于“成本—收益分析”，而简单的无视公众的恐慌情绪是相当困难的。因为，政府对公众的“需求”做出适当的回应是民主社会的要求，企图利用效率或冷冰冰的技术性数字来限制民众需求的做法都是相当不民主的。况且，一项行政措施若要有效的贯彻执行，就需要得到公众的信任和支持。而完全不反映公众动机或愿望的行政措施是不会得到公众的信任和支持的。事实上，清楚地意识到得到公众的信任和支持的重要性的行政措施的制定者有时甚至会尽其所能地按照公众习惯的对风险的思维方式来为公众提供所需要的信息——尽管公众的习惯思维方式通常是不可靠的。更为重要的是，当极端事件发生后，包括专家在内的行政措施的制定者都无法自信地确定下一次极端事件发生的概率或者已经发生的事件的危害规模及其扩散速度。比如，2001年9月11日的恐怖袭击发生后，即使是美国政府也无法预测一周之内出现更猛烈的袭击的可能性，一个月之内呢？又如，2002年12月“非典”就已经在我国广东地区蔓延了，但中央政府最终决定成立指挥部全面抗击“非典”却是在2003年4月份。这是因为行政措施的制定者缺乏能使他们做出精确预测的信息，而“成本—收益分析”方法则是建立在排山倒海般的信息基础之上的。在极端事件发生后的短期内，政府所掌握的知识或信息无法将收益或成本具体化，运用成本收益分析会造成“精确”的假象。因此，虽然凯斯· R ·孙斯坦所倡导的方法为制定理性的行政措施提供了一个视角，但适用于极端事件则存在一定程度的不足。那么如何才能真正制定出既能够有效防止和应对极端事件，又能够抵制恐慌情绪所带来的认知偏差的行政措施呢？显然，本文也无法圆满地回答这一问题，然而，笔者提出如下四方面建议，或许对行政法律制度的改革有所启发。
1.既然公众极易对极端事件形成恐慌心理，并极有可能要求政府作出过度的反应，那么行政措施的制定者就不应当机械地对公众的要求做出回应，而应当对公众的要求加以反思、评估和过滤。那么，他们有这个能力对公众的要求进行及时地反思和评估吗？的确，当极端事件发生后，他们自己也极有可能陷入恐慌。因此，这就需要从更基础的层面来治理风险，即建立一种长效的风险治理与评估机制，而不是等到极端事件发生后再进行临时的治理与评估。美国一位著名大法官布瑞尔(Breyer)建议美国政府设立风险管理机构来对各种风险加以评估，可以视为是某种形式的长效机制。他认为，在风险规制问题上，美国政府经常犯很多错误，其中一个重要错误就是无法正确的判断哪些风险需要优先规制，这导致政府将大量的资源用于处理小的风险，而对于真正重大的风险则视而不见。为解决这个问题，他认为政府应当设立一个常设性的风险管理机构。该机构由来自多个领域的风险专家组成。这些专家的任务是经常性的评估各类风险的严重程度，确定风险规制的优先顺序，并有权将相对严重的风险公开，以便教育公众。[70]与布瑞尔法官的建议相匹配，就我国目前情况而言，这项工作才刚刚起步。《中华人民共和国突发事件应对法》第9条规定，国务院和县级以上人民政府设立应急工作办事机构，负责应急管理的协调和指挥工作。目前，应急工作办事机构在全国范围内已经设立，但具体职责没有明确，人员与设备也存在许多问题。笔者认为应急工作办事机构负有两项非常重要的职责：一是对本行政区域内的容易引发自然灾难、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估和监控，建立风险源信息库，并向社会及时公布；二是通过各种途径和形式对公众开展风险教育和培训工作。在互联网时代，国务院办公厅应急工作办事机构应当建立一个全国性的风险信息中心，并与地方政府应急工作办事机构所建立的风险信息中心联网，实现信息共享。这个网站将列出各种风险及每个风险发生的概率，或者发生概率的范围，并叠放进关于风险的其他许多信息。风险信息中心可以视为是一个对公众的风险知识和意识的教育基地。这两项职责的主要功能是清楚了解本行政区域内各类风险类型，储备相对完整和可靠的信息资料，从而为极端事件的风险评估奠定基础。同时，培养公众抵御危机事件的心理能力，以尽可能降低对极端事件的恐慌情绪。另外，还要充实应急工作办事机构的人员组成，更新风险监测和评估设备。当然，有时面对极端罕见的危机事件，这种长期机制也会失灵，此时就需要考虑下面三种策略。
2.既然行政措施的制定者意识到自己的恐慌情绪有可能会带来措施制定上的偏见或非理性，那么他们就应当进行自我限制。即如果他们感到恐慌时，他们就应当进行某种形式的自我调整，降低对风险的评价。这种自我调整既包括心理上的自我调整，也包括通过规则进行调整。前者单纯是一种心理上的技巧。芝加哥大学的艾利克·波斯纳教授为我们展示了这样一种技巧：如果行政措施的制定者感到恐慌，那么在决策之前，他们最好深深的吸一口气，然后从一数到十，并经常有意识地提醒自己，当危机事件发生后，他们有义务对风险的评价打折扣。比如，当一次恐怖袭击发生后，他们应当将自己对下一次恐怖袭击的可能性的评价打50%的折扣，从而尽可能避免因恐慌而造成决策的非理性。[71]当然，这种心理上的自我调整方式有时未必能够奏效。于是就需要通过规则来加以调整或限制。耶鲁大学法学院的布鲁斯·阿克曼所提出的“类似于自动扶梯那样”不断上升的“超级多数投票机制”就是一种防止由极端事件引发的恐慌而造成政府权力无限扩大的自我限制机制。它的意思是指，当极端事件刚刚发生时，国会中代表仅仅以51%的简单多数就能够宣告紧急状态，并授予行政机关广泛的紧急权力，但是，紧急状态(自然包括紧急权力)只能持续40到60天；2个月以后，行政机关将不得不回到国会请求进一步的授权，国会必须再次宣告紧急状态，这一次应当由国会中的60%代表同意；再过2个月，国会中的多数赞成票就应当达到70%；随后的2个月就是80%。这种“自动扶梯”将使得行政紧急权力持续相对短暂的时期，紧急状态也不断地在走向死亡。[72]虽然阿克曼的建议主要是针对立法机关而言的，希望立法机关借助于这样一种“自动扶梯”来制约行政机关的紧急权力，但这一建议所包含的思想却也可以适用于行政机关自身，即行政机关下设的具有相对客观与中立的法律地位的咨询委员会，可以依据“超级多数投票机制”对行政机关出台的一系列紧急措施定期加以评估，评估结论对行政机关决策具有重要的约束作用。
3.当某些极端事件发生后，行政措施的制定者的确无法克服恐慌，从而有可能制定了存在偏见或非理性或缺乏远见的措施时，就需要对每一项行政措施的实施规定一个适用的期限，也就是所谓的“日落条款”。即当一项行政措施适用期间结束时，除非对其继续适用的必要性进行科学的评估和审议，并通过一定的法定程序重新使其生效，否则立即失效。具有这种性质的行政措施，在德国行政法上也称为“暂时性行政行为”。[73]这一做法，已经在世界上一些国家实行。比如，“9·11”事件后，德国为了落实作为联合国成员国和欧盟成员国的反恐法定义务，通过了两项“一揽子安全协议”，扩大了情报和警察部门以及其他行政机关的权力，也增加德国公民和外国人的义务。但德国议会同时规定了一个日落条款，即情报和警察部门所扩大的权力在5年后自动失效，除非议会再次授权。[74]为科学的评估行政措施的适用期限，凯斯· R ·孙斯坦所提出的“成本—收益分析”方法就能够有效的适用。因为，一方面，经过一段时间后，人们的恐慌情绪已经有所降低，政府也已经较为充分地掌握了有关极端危机事件的信息，从而为成本或收益的具体化提供了较大的可能性。另一方面，“成本—收益分析”的一个最大优点在于能够增进人们和政策制定者对已经实施的措施的实际后果的了解，及时纠正偏见，克服恐慌和疏忽。[75]
4.规定行政补偿机制。与第三点相联系，当某些极端事件发生后，如果存在偏见的行政措施对社会上一些无辜者造成了人身或财产上的损害，那么待极端事件平息之后，就应当给予这些无辜的受害者相应的补偿。从功能上讲，行政补偿机制具有两方面作用，一是实现公平。某些极端事件发生后，面对社会和公众的恐慌性情绪，行政机关为了向公众保证下一次极端危机事件不再发生，他们会制定一些极端严厉的措施，这些措施很可能会损害那些无辜者的权利。比如，“9·11”事件发生后，布什政府拘留了大量的所谓与基地组织有关的恐怖嫌疑分子，到2004年1月，这一数字已经超过5000名。但是，在这些被拘留的人当中，除了两人被布什政府指控为与恐怖主义犯罪有关外，其余的人都没有参与基地组织或“9·11”恐怖袭击阴谋。即便美国司法部的官员也不得不承认，政府对大量的可疑人员的拘留都是基于一些不可靠的传闻证据，大规模的拘留运动失败了。[76]显然，给予这些无辜的受害者相应的补偿是实现公平的需要。二是为了增加行政措施的合理性。这是因为，既然行政机关在极端危险事件结束后需要从自己的财政预算中承担对无辜者经济赔偿，那么这就会促使行政机关收集更多的信息，以更加谨慎的方式来制定自己的措施，避免盲目性。即使难免会损害了许多无辜者的权利，也会促使行政机关采用符合比例原则的行政措施。
戚建刚，中南财经政法大学法学院教授，法学博士。
【注释】
本文获马怀德教授主持国家自然科学基金重大研究计划项目《非常规突发事件应急管理的法制保障系统》(项目号：90924028)及中南财经政法大学〈中央高校基本业务费专项资金〉资助。
[1] Michael Specter, “10 years later, through fear, Chernobyl stil kills in Belarus, ” New York Times, March 31.(1996).p.1.
[2]小寒：《寻找防治“非典”精神疫苗》， http://health.sohu.com/33/20/harticle17352033.shtml.2009年3月9日访问。
[3]“极端事件”这一词，本文只能从描述意义上加以说明。就我国而言，属于这一家族的事件包括但不限于：2003年的“非典”事件、2005年的“松花江水污染”事件、2008年的“大雪灾”、“汶川大地震”、奶粉行业中的“三聚氰胺”事件等。此外，美国学者也提出了“严重危机”这样的概念，即当一个社会面对一场规模与以往不同、成因前所未知的危机。他们将“9·11”恐怖袭击事件、“非典”事件、“2004年南亚飓风”事件等归于“严重危机”范围之内。参见[美]达奇·里昂纳德、安诺德·休伊特：《应对严重危机——应急准备与响应的更高要求》，宋雅琴译，载《中国应急管理》2007年第1期。
[4]本文所指的行政措施包括行政机关的具体行政行为和抽象行政行为。
[5]参见钟开斌：《风险管理：从被动反应到主动保险》，载《中国行政管理》2007年第11期。
[6]参见杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，载《马克思主义与现实》2004年第4期。
[7] See Weber, E, U.，“Decision and choice: Risk, empirical studies, ” In N. J. Smelser & P. B. Baltes (Eds.), International Encyclopedia of the So- cial and Behavioral Sciences Oxford, UK: Elsevier Science Limited.(2001).pp.1347-1351.
[8] See Slovic, P., Fischhoff, B.& Lichtenstein, S.，“Behavioral decision theory perspectives on risk and safety, ” Acta Psychologica, 1984(56).pp.183-203.
[9]因子分析的基本目的就是用少数几个因子去描述许多指标或因素之间的联系，即将相关比较密切的几个变量归在同一类中，每一类变量就成为一个因子(之所以称其为因子，是因为它是不可观测的，即不是具体的变量)，以较少的几个因子反映原资料的大部分信息。See http://baike, baidu.com/view/354195.htm, 2009年4月29日访问。
[10] See Fischhoff, B., Slovic, P., Lichtenstein, S.，Read, S., & Combs, B.，“How safe is safe enough? A psychometric study of attitudes towards technological risks and benefits Policy Sciences, 1978(9).pp.127-152.
[11] See Paul Slovic, the perception of risk, Cromwell Press, Trowbridge, UK.(2007). PP.225-226.
[12] See Paul Slovic. Elke U. Weber, “Perception of Risk Posed by Extreme Events” at the conference of “Risk Management strategies in an Uncertain World, ” Palisades, New York, April 12-13, (2002).
[13] See Gwee, A. L Koro, “Its origin and nature as a disease entity, ” Singapore Medical Journal, 1968(9).p3.
[14] See jacobs, N, “The phantom slasher of Taipei: Mass hysteria in a non - Western society, ” Social Problems, 1965(12).pp.318-328.
[15] See Loewenstein, G.，& Mather, J.，“Dynamic processes in risk perception, ” Journal of Risk and Uncertainty, 1990(3).pp.155-170.
[16]参见刘燕华等：《风险管理——新世纪的挑战》，气象出版社2005年版，第14页。
[17]See Paul Slovic. Elke U. Weber, “Perception of Risk Posed by Extreme Events, ” at the conference of “Risk Management strategies in an Uncertain World, ” Palisades, New York, April 12-13，(2002).
[18] See Wessely, S.，& Wardle, C. J.，“Mass sociogenic illness by proxy: Parentally reported epidemic in an elementary school, ” British Journal of Psychiacry , 1990(157).pp.421-424.
[19] See Eric A. Posner, “Fear and Regulatory Model of Counterterrorism, ” Vol.25，Harv. J. L.&PUB. POL'Y(2002).p.681.
[20] See Panksepp, J., Affective neuroscience. New York: Oxford University Press.(1998).pp.23-35.
[21]参见徐晓坤等：《社会情绪的神经基础》，载《心理科学进展》2005年第3期。
[22] See Joseph LeDoux, The Emotional Brain: The Mysterious Underpinnings of Emotional Life. New York: Simon&Schuster, Press.(1996).pp.2-32.
[23]参见金杨华：《情绪对个体判断和决策影响综述》，载《心理科学》2004年第3期。
[24]即人们在对可能性的各种选择方案的后果的评价基础之上来做决定。
[25] See Stigler S M., The history of statistics: The measurement of uncertainty before 1900. Cambridge, MA: Belknap Press, (1986).pp.2-30.
[26]See Von Neumann J, Morgmstem O., Thoery of games and economic behavior, Princeton University Press.(1947).pp.1-50.
[27] See Savage L J., The foundations of statistics. New York: Wiley, Press (1954).pp3-35.
[28]它不是即时的情绪反应，而是一种由决策者预期的、伴随某种决策结果在未来将要发生的情绪反应，如后悔、失望、恐慌等。See Loe- wenstein G F, Weber E U, HSee C K, Welch N.，“Risk as feelings. Psychology Bulletin, Vol.127, 2001(2)pp.267-286.
[29]See Loomes G, Sugden R.，“Regret theory: An alternative of rational choice under uncertainty.” Economic Journal, 1982(92).pp.805-824.
[30] See Ritov I, Baron J., “Reluctance to vaccinate: Omission bias and ambiguity, Journal of Behavioral Decision Makingf 1990(3).pp.263-277.
[31] See Bell D E.，“Disappointment in decision making under uncertainty, Operations Research, 1985(33) pp.1-27.
[32]参见庄锦英：《情绪与决策的关系》，载《心理科学进展》2003年第3期。
[33]它是一种由决策情景激发的即时情绪反应，如焦虑、恐惧等。
[34]See Clore, G. L, “Cognitive phenomenology: Feelings and the construction of judgment, ” In L L. Martin & A. Tesser (Eds.)，The con- struction of social judgments. Hillsdale, NJ: Erlbaum.(1992).pp.133-163.
[35] See Zajonc, R. B.，“Feeling and thinking: Preferences need no inference, American Psychologist, 1980, (35).pp.151-175.
[36]See LeDoux J. The emotional brain. New York: Simon, Schuster.(1996)pp 1-20.
[37] Loewenstein, G.，Weber, E.，HSee , C.，and Welch, N.，“Risk as feelings, ” Psychological Bulletin(2001). Vol.127, pp267-286.
[38] See johnson, E, J.，Hershey, J, ，Meszaros, J.，& Kunreuther, H.. Framing, “probability distortions, and insurance decisions.”, Journal of Risk and Uncertainty, 1993(7), pp.35-51.
[39] See Kunreuther, H.，“Limited knowledge and insurance protection, ” Public Policy, 1976(24).pp.227-261.
[40] See Lang, P. J.，“The emotion probe: Studies of motivation and attention, ” American Psychologist, 1995(50).pp.372—385.
[41] See Clark, D. M., “A cognitive approach to panic, ” Behaviour Research and Therapy, 1986(24).pp.461-470.
[42]贝叶斯定理用于投资决策分析是在已知相关项目B的资料，而缺乏论证项目A的直接资料时，通过对B项目的有关状态及发生概率分析推导A项目的状态及发生概率。
[43] See Tversky, A.and D. Kahneman.，“Judgment Under Uncertainty: Heuristics and Biases, ” Science.1974(185).pp.1124-1131.
[44]参见[美]凯斯· R ·孙斯坦：《风险与理性——安全、法律及环境》，师帅译，中国政法大学出版社2005年版，第41-42页。
[45] Paul Slovic.the perception of risk, Cromwell Press, Trowbridge, UK.(2007).pp.106-107.
[46] See Lauren Lipton, “Preparing for the Worst, ” Wall St. J., Oct.5, (2001), at W14.
[47]See joe Battenfeld, “A Nation Rebuilds”，Boston Herald, Sept.3，(2002)，at A1.
[48]涂重航：《危城汶川迁留之争：逾9成民众希望异地重建》，http://news.xinhuanet.com/politics/2008-07/14/content_8540105_1.htm.2009年3月4日访问。
[49]参见芦淼：《盘点2008年十大最影响中国人的热门心理事件》，http://edu.sina.com.cn/psy/2009-01-04/1436162898.shtml.2009年3月20日访问。
[50]See Kunreuther, H., N. Novemsky, and Daniel Kahneman., “Making Low Probabilities Useful, ” Journal of Riskand Uncertainty.2001(23), pp.103-120.
[51]See Elke U. Weber, Christopher K. HSee , “Risk as Feelings George”，Psychological Bulletin.2001(127)，No.2，pp.267-286..
[52] See Rottenstreich, Y.，& HSee , C. K.. Money, “kisses and electric shocks: On the affective psychology of probability weighting, ” Working pa- per, The University of Chicago.(1999).pp2-6.
[53] See Prelec, D.，“The probability weighting function, ” Econometric, 1998(66).pp.497-529.
[54]See Cass. Sunstein, “Terrorism and Probability Neglect, The Journal of Risk and Uncertainty t2003(26).pp.121-136.
[55]参见北京大学精神卫生研究所：《非典公众心理调査结果与分析》，http://health.sohu.com/42/19/harticlel7371942.shtml.2009年3月8日访问。
[56]参见潘国林、向秋秋：《无谓恐慌比“非典”更可怕——专访著名心理专家金盛华》，载《中国教育报》2003年5月6日第5版。
[57]前引[44]，第63—64页。
[58]参见叶松：《三聚氰胺事件拖累涉奶食品行业》，http://finance.aweb.com.cn/2008/12/25/22520081225074813310.html.2009年3月20日访问。
[59]参见伍静研：《三聚氰胺事件冲击食品添加剂行业》，http://news.sina.com.en/c/2008-10-28/022416536097.shtml.2009年3月20日访问。
[60]前引[44]，第105—108页。
[61]参见阿良：《上医院=染“非典”？恐慌过度》，http://health sohu.com/84/15/article17351584.shtml.2009年3月6日访问。
[62]See Timur Kuran, “Ethnie Norms and Their Transformation Through Reputational Casdes”, Vol.27 J, Legal Stud, (1998).p.623.
[63] See Andrea Higgins, “It ’ s Mad, Mad, Mad - low World, ” Wall Street Journal, March 12，(2001).at A13.
[64]参见《有专家强烈反对汶川异地重建其态度激怒村民》， http://news.sina.com.cn/z/08earthquake/index, shtml.2009年3月9日访问。
[65]参见阿良：《谈谈“非典”战役中过度恐慌和言论过激》，http://news.sohu.com/17/48/news209134817.shtml.2009年3月5日访问。
[66]See Jon Elster, Ulysses Unbound ：Studies in Rationality, Precommitment, and Constraints, Cambridge University Press, (2000).pp.129-141; Geoffrey R. Stone, Civil Liberties in Wartime New York, NY: W. W. Norton & Co.(2004).p38.
[67] Oren Gross, “Chaos and Rules: Should Responses to Violent Crises Always Be Constitutional?” Vol.112 Yale. L. J.(2003).p.1011.
[68]参见陆详：《抗击非典不力摆免官员知多少？》， http://www.hh110.com/readnewsx.asp? id =1765.2009年3月9日访问。
[69]See Sunstein, C. Cognition and cost — benefit analysis. University of Chicago Law School, John M. Olin Law & Economics Working Paper No.85(1999).
[70] See Stephen Breyer, Breaking the Vicious Circle: Toward Effective Risk Regulation, Cambridge: Harvard University Press.(1993).pp.33-51.
[71] See EricA. Posner and Adrian Vermeule, Terror in the Balance: Security, Liberty and the Courts, Oxford University Press.(2007).p284.
[72]See Bruce Ackerman, Bruce Ackerman, wThe Emergency Constitution, ’’Vol.113 Yale L. J.(2004).p.1029.
[73]参见郭淑珍：《科技领域的风险决策之研究——以德国法为中心》，台湾大学法律学研究所硕士论文，1996年，第28页。
[74]参见戚建刚：《后9·11时代德国反恐法律制定之改革》，载《欧洲研究》2007年第3期。
[75]前引[44]，第365页。
[76]See David Cole, “The Priority of Morality: The Emergency Constitutionè Blind Spot, ” Vol.113 Yale. L. J.(2004).p.1753.
