内容提要：国家监察制度改革是我国重大政治体制改革，国家监察权“位高权重”，因此需要建立完备的监督制约体制，防范监察权被滥用。监察机关设立内部监督机构是防范权力滥用的第一道防线，同时应加强党的监督、人大监督、司法监督、人民群众监督等，实现对于监察权的外部监督，构建全方位的监察权监督制约体系。国家监察权的监督制约体系研究与实践对于推进国家治理体系和治理能力现代化，加强反腐败和廉政建设具有重要意义。
关 键 词：国家监察权 权力异化 监督制约体制
2018年3月，《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)颁布实施，作为反腐败国家立法，它不但有力地推进了国家治理体系和治理能力现代化，而且为我国的监察制度改革提供了重要制度保障。国家监察制度改革作为一项重大政治体制改革，改革传统行政监察体制，监察权成为独立于行政权的新型国家权力。国家监察权由人大授权产生，高度独立，对所有行使公权力的公职人员负有监督职责，可谓“位高权重”。然而，“绝对的权力导致绝对的腐败”，监察权作为国家强权，如果得不到有效制约，必然存在着扩张和被滥用的风险。因此，建立健全监察权的监督制约体系，确保监察权良性运行，具有重要的理论价值和实践意义。
一、国家监察权的特点
中华人民共和国成立后，借鉴当时苏联的政治体制，我国建立了行政型的监察制度，此后尽管历经多次改革，但行政型监察的基本制度特征没变。在实践中，行政监察对于加强政治权力的监督、推进廉政建设作出了重要贡献，但由于传统行政监察的制度设计原因导致监察权在独立性、权威性方面存在明显不足，制约了监察权效能的发挥，不能适应国家反腐败体系现代化的要求。
2018年，《监察法》的颁布实施进一步深化了我国的监察制度改革，行政监察权退出历史舞台，国家监察权隆重出场，同时我国的政治权力结构亦发生根本性改变：从“一府两院”向“一府一委两院”转变。构建集中统一、权威高效的中国特色监察体制是此次改革的目标，相较于传统的行政监察权，新设的国家监察权具有无可比拟的优势特征：
(一)独立性强
《监察法》第4条明确规定，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。为确保监察权独立行使，《监察法》在监察权的产生、监察机构的设置等方面都做了具体规定，主要表现为：独立的国家权力、独立的组织机构和垂直的管理体制。
1.独立的国家权力。《宪法》第123条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”第126条规定：“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”第127条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《监察法》第8条规定，国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。第9条规定，地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。新成立的国家及地方各级监察委员会与政府、法院、检察院处于同一层级，确立了监察权在我国政治权力体系中极高的政治地位和法律地位。自此，我国的国家权力结构发生质变，立法权、司法权、行政权、监察权四种国家权力构成新型国家权力结构。
2.独立统一的组织机构。新中国成立以来，除1975年《宪法》和1978年《宪法》把地方人民政府规定为地方革命委员会外，我国国家机构基本保持了人大、“一府两院”格局。①新成立的监察委员会由纪检监察和检察机关的反贪污贿赂局、反渎职侵权局和职务犯罪预防局构成，统一行使反腐败职权。新的国家监察机构既摆脱了传统监察权对于行政权的依附关系，又改变了以往反腐败监察依托纪检监察和检察机关的二元分立格局。国家监察机构独立统一，与“一府两院”并列，这在党和国家的历史上还是首次。独立完整的机构设置为监察权的独立运行提供了组织基础，确保独立监察的改革理念在实践中落到实处。
3.垂直的管理体制。我国传统的行政监察体制实行双重领导模式，即同时服从同级政府和上级监察机关的领导。然而在实践中，由于同级政府在人、财、物等方面对监察机关形成了实际的制约，导致行政监察独立性不够，存在监督乏力、同级监督虚监等一系列难题，因此双重领导体制也是制约传统监察权独立性的重要因素。改革后的监察体制实行垂直管理体制，《宪法》第125条、《监察法》第10条明确规定：“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”可见，与传统的行政监察体制不同，新的国家监察权独立于行政权并实行垂直领导的管理体制，这从制度设计的角度为监察权避免其他国家权力尤其是行政权的干预提供了重要保障。
(二)监察对象的广泛性
国家监察权的权威性既源于监察权的高度独立，也来源于其监督对象的广泛性。
传统行政监察体制存在监察对象范围过窄的弊端，党的纪检机关只能监督党员，行政监察机关只能监督行政机关的公职人员，不能适应廉政建设和反腐败工作的需要。而《监察法》第3条规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察”。公权力包括国家公权力和社会公权力，“国家公权力是作为实现国家职能的手段而由各国家机关行使的公权力；社会公权力是在国家公权力之外，共同体为满足公共事务的需要，由共同体机关行使的公权力”。②国家公权力属于监察对象理所当然，而一些社会公权力与国家公权力关系密切，涉及公共资源或资金的运用，且对社会公众或共同体成员的权利义务产生重大影响，因此部分社会公权力也应纳入监察范围。基于上述考虑，《监察法》扩大了监察对象的范围，将中国共产党机关、人大机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、政协机关、民主党派机关和工商联机关的公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员，其他依法履行公职的人员纳入监察范围，有助于实现对于公权力的全面制约。
(三)监察手段的多样性
赋予与监察机关地位和作用相匹配的多元有效监察手段是监察权发挥职能的必要条件。根据《监察法》规定，监察委员会有“监督、调查、处置”三项职权。为了确保监察职能的发挥，《监察法》在监察手段方面赋予监察机关充分的制度保障，其第41条明确规定，“调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施……”可见，国家监察权的行使整合了以往纪检、行政监察和检察机关的调查措施，其监察手段之多、专业性之强足以保障监察机关有效履职。
《监察法》赋予监察机关必要的调查权限以确保监察权效能的发挥，其中“留置权”的设立引发了社会的高度关注。留置手段在监察法中的确立是对以往行政监察法和刑事诉讼法的突破，它不仅使党的主张成为国家意志，同时彰显了全面依法治国的决心和信心。
二、国家监察权的监督制约体系分析
国家监察体制改革是我国在反腐倡廉背景下国家政治体制改革的重要突破口，具有重要的政治意义。如前文所述，国家监察权集中统一、独立权威，是推动廉政建设和反腐败工作的利器。然而，政治权力的趋腐性决定了监察权同其他国家权力一样也存在异化的可能。结合我国监察体制改革的政治背景与进程，强化对监察权的监督制约在当下显然具有重要政治意义及现实迫切性。
(一)理论剖析
权力制约是人类政治生活永恒的主题。当前，监察权的监督制约是我国权力制约体系的热点和重点问题，本文从我国政治制度的内生需求及权力运行特点等角度进行分析。
第一，加强国家监察权的监督制约体系建设是完善人民代表大会制度的客观要求。政治权力监督是人类社会的永恒主题，为确保权力不被滥用，西方国家实行三权分立制度，我国国家机构坚持民主集中制原则，实行人民代表大会制度。人大对“一府一委两院”实行监督，同时人大及“一府一委两院”接受原选举单位和选民的监督。但实践中这两种监督在制度设计及运行方面都不够规范，不够严密有力，一定程度上无法形成对公权力的全面有效监督。而改革后的国家监察制度实现了对公权力的全面监督，国家监察权对于国家权力的良性运行形成了重要的制度屏障，能有效防范国家权力的异化。因此，加强监察权的监督制约体制建设，确保国家监察权规范高效发挥职能，是我国人民代表大会制度的内在要求。
第二，加强国家监察权的监督制约体系建设是完善国家监察制度的客观要求。如前文分析，国家监察体制改革，有效整合相关资源力量，建立了集中统一、相对独立、权威高效的监察体系，国家监察权位高权重，切实增强了监督的合法性和实效性，对于我国公权力形成有效制约。然而，国家监察权来自人大授权，自身也是一种公权力，具有一般国家权力的属性，存在扩张和被滥用的可能性，因此，毫不例外，它也需要接受监督制约。正如英国著名历史学家约翰·阿克顿勋爵所言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”③不受制约的国家权力是没有界限的权力，是容易突破界限的权力，是不断扩张的权力，是会侵犯其他国家权力和社会权力的“恶”权力，必然导致权力的异化。从权力的一般特性来讲，国家监察权必须接受监督制约。加强监察权监督制约体系建设是监察权自身良性发展的内在要求，也是我国监察制度发挥效能的必要前提和内在要求。
第三，加强国家监察权的监督制约体系建设是基于人性客观分析的必然要求。众所周知，基于“人性善”的判断，我国形成了几千年的人治传统，西方社会基于“人性恶”的假设形成了契约意识和法制传统。马克思主义则认为，人性不可以用简单绝对的“善”或者“恶”加以判断，人性是丰富具体而非简单抽象的，是特定社会存在的产物，具有相对性。而作为公权力行使者的个人，其人性特点概莫能外。当权力行使者面临着个人私利和公共利益需求相互交织的复杂环境时，如果公权力得不到有效制约，“公权私用”的风险就极高，权力扩张或权力异化势必蔓延，腐败横行。正如孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”④这句话道出了政治权力的一般规律，也揭示了国家监察权接受监督制约的必要性。
(二)现状分析
基于保障监察权良性运行的考量，《监察法》不仅给予监察权“位高权重”的制度设计，也对防范监察权的异化作出明确规定。《监察法》彰显了监察权需要监督的价值取向，其第7章“对监察机关和监察人员的监督”对监察权的监督制约问题做了专门规定，明确监察权必须接受人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等异体监督，同时还要加强内部监督。这是我国首次通过人大立法规定监察权接受系统监督，具有立法位阶高、系统性强的特点，是我国监察立法的一次重大创新。
《监察法》对于监察权的监督制约进行了审慎的思考和周全的设计，从国家立法层面对于监察权的异化进行了全面防范，对于新设的国家重权——监察权必将形成有效的监督制约。新构建的以监察权为对象的监督制约体系具有鲜明的多样性和系统性：(1)监督范围的广泛性，既有狭义制权，即国家权力对监察权的监督制约，也有广义制权，即社会权力对于监察权的监督制约；(2)监督主体的多样性，包括执政党、人大机关、司法机关、社会公众、内部监督机构等多种监督主体实施的监督。(3)监督形式的多样性，包括政治权力监督、法律监督、舆论监督等多种监督形式。
目前，我国监察权的监督制约体系建设刚刚起步，尚有待加强和进一步完善。具体而言，还存在以下问题：(1)设权与控权总体同步，但控权相对滞后。相对于位高权重的监察权设置而言，我国对于监察权的监督制约即控权方面的重视程度还不够，相关理论研究偏少，制度安排尚存在一定的滞后性。(2)宏观框架初步明确，但中观、微观层面的法律法规等需要完善。我国《宪法》《监察法》等规定了监察权监督制约的宏观框架，但仍存在规范不够具体明确等问题，不能满足监督实践的客观需求。中观、微观层面的配套法律法规欠缺，导致对监察权的监督制约存在制度真空。以人大监督为例，尽管《宪法》《监察法》都有相关规定，明确人大作为我国权力机关和立法机关，对于司法权、行政权、监察权负有监督职责，然而如何将人大监督落到实处、如何加强与完善人大监督一直是实践中的热点与难题。要确保人大对于监察权的有效监督，需要在法律及制度层面进行具体明确规定。同理，尽管《监察法》规定“监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督……”然而，关于专门监督机构的监督权限、监督方式等问题在现有法律中并未明确规定。(3)监督主体多，但尚未形成监督合力。如前文分析，对于监察权的监督制约存在多主体、多渠道、多方式等特点，但多主体的监督制约存在各自为政、强弱不等等问题，尚未形成监督合力，需要在监督主体、监督程序、监督环节等方面进一步磨合，在实践中逐步构建协调、系统的监察权监督制约体系。
可见，目前我国监察权监督制约体制的基本框架虽已初步形成，但还存在理论研究不够、制度安排滞后等问题，需要在监察制度改革实践中通过制定监察条例等具体规范、整合多种监督资源等方式加以完善。
三、完善国家监察权监督制约体系的路径及举措
监察制度改革是我国重大的政治体制改革，监察权的监督制约体系建设是其能否有效履职的关键内容，事关监察制度改革的成败。如前文所述，《监察法》从宏观的角度初步构建了监察权监督制约体系的框架，但总体而言相关规定不够明确具体，尚不能满足监察权良性运行的实践诉求。笔者认为，构建完善有效的监察权监督制约体系应该从以下方面入手：
(一)加强监察权的内部监督
监察权的内部监督具有直接性、专业性、及时性等特点，是防范监察权异化的第一道防线，具有其他监督形式无可比拟的优势，因此，加强监察权的内部监督是许多国家和地区通常的做法，在实践中成效显著。在我国目前的监察体制中，内部监督应该从以下三个方面予以加强：
1.在监察委员会内部设立专门的监督机构
《监察法》第55条规定：“监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍。”监察委员会内部设立独立的监督机构被认为是最为专业可靠、不可或缺的监督方式。监察机关内部的专业监督具有直接性、专业性、时效性强等特征和优势，虽然国家权力的内部监督常常容易因为“自我手术”效应而导致监督不力、虚监漏监，但如果设计合理、措施得当，其往往能够发挥其他监督形式无可替代的重要作用。以香港廉政公署为例，其内部设立内部调查及监察组，专责调查涉及廉署人员的违纪行为和贪污指控，以及涉及廉署或其职员的非刑事投诉。这一内部监督机构独立而权威，是廉政公署的重要组成部分，在廉政公署内部形成了全面的监督，堪称监察权内部监督的典范。
目前，我国监察体制改革尚处在深入推进的过程中，笔者认为，确保内部监督机构发挥效能必须考虑以下两方面因素：(1)内部监督机构能否足够独立；(2)内部监督机构是否有足够的权限与手段。总之，坚持监察权设权与控权同步，赋予监察机关内部监督机构高度的独立权威特性，是其发挥监督职能的必要条件。
2.监察权的垂直领导制度
《监察法》第10条规定：“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”不同于传统行政监察制度实行的双重领导，当前的国家监察制度实行垂直领导，既保证了监察权的独立性，也为上级监察委员会在业务工作方面更好领导监督下级监察委员会提供了制度保障。
监察委员会内部基于垂直领导而产生的上级对于下级的监督，是监察委员会内部基于工作关系而形成的指导和监督，属于比较宽泛的日常监督，类似于行政机关内部的层级监督。不过监察委员会作为专门的监察机关，有其自身的特殊性，如何既接受上一级监察委员会领导，又确保监察权的独立行使，需要对上级对于下级领导监督的具体内容、形式和程序等作出明确规定。
3.申诉——监察权的救济
《监察法》第60条规定：“监察机关及其工作人员有下列行为之一的……被调查人及其近亲属有权向该机构申诉……受理申诉的监察机关应当在受理申诉之日起一个月内作出处理决定。申诉人对处理决定不服的，可以在收到处理决定之日起一个月内向上一级监察机关申请复查……”在监察权行使过程中，申诉作为被调查人保障自身权益的重要途径，事实上形成了监察权内部有效的自我监督。因为被调查人一方的介入，在监察委员会内部、上下级监察委员会之间形成了监督张力，虚监无处遁形，有效监督势在必行。因此，保障好被调查人申诉的权利，进一步规范申诉程序，落实监察人员的责任追究制度，切实保障被调查人的合法权益，是当前加强监察权自我监督的又一重要举措。
以上三个方面是我国完善监察权内部监督的主要内容，其中内部专门监督机构的监督是最重要的监督方式和途径，在当前我国监察体制改革进程中尤其需要特别关注、着力加以解决。
(二)完善监察权的外部监督
监察权的外部监督既包括执政党权力、其他国家权力对监察权的监督制约，也包括社会权力对于监察权的监督制约。
1.党的监督
政党权力本质上不是国家权力，而是社会权力。然而基于我国的政治传统以及执政党在国家政治生活中的重要影响，执政党权力显然是国家权力制约体系中最为重要且不可被取代的力量。
《监察法》第2条明确规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导。”当前监察制度保留了纪检监察合署办公的传统，纪检监察部门在同级党委领导下开展工作，而党的领导本身就包含着监督。党委书记定期主持研判问题线索、分析反腐形势，第一时间听取重大案件情况汇报，对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等审核把关，随时听取重要事项汇报，确保党对反腐败工作的领导。⑤据统计，八项规定实施五年来，各级纪检监察机关共查处违反中央八项规定精神问题19.3万起，处理党员干部26.3万人，其中给予党纪政纪处分14.5万余人。⑥纪检监察合署办公制度不仅有利于党对监察工作的领导，也有利于党对监察权的监督制约。党纪是党组织和全体党员必须共同遵守的党内行为规范，新修订的《中国共产党纪律处分条例》将党的十八大以来严明政治纪律、政治规矩和组织纪律，落实八项规定，反对“四风”等全面从严治党的理论实践和制度创新成果常态化、制度化，划出了党组织和党员不可触碰的底线，对于纪检监察机关的党组织和党员形成了强大震慑和有效监督制约。因此，在我国政治权力监督实践中，执政党权力对于国家监察权的监督制约是极其重要、不可低估的政治存在。
2.人大监督
在新的“一府一委两院”国家权力体系中，监察委员会和“一府两院”一样由人大产生，对人大负责，接受人大监督。因此，如何落实人大监督，确保国家监察权不被滥用是未来制度设计的重要内容。本文认为，可以从以下两方面入手：一是人大下设独立的事务委员会，专门负责监察委员会相关事宜，提升人大对监察权的实际监督能力。二是完善工作报告制度。在监察权通过工作报告接受人大监督方面，有两个问题需要进一步关注和明确：(1)监察机关向人大做工作报告，存在报告通过或不通过的问题，但法律并未规定不通过的法律后果，而监察机关如何处理人大对于工作报告的态度直接决定了人大监督的实效性。(2)监察权根据《宪法》和《监察法》依法行权，并非完全或者在个案上要听命于人大，但在实践中，人大通过或不通过工作报告的法律后果可能会影响监察权的独立运行。因此，有学者建议，为确保独立监察，同时“鉴于监察委员会实行以垂直领导为主的统一集中的领导体制，可以考虑只在全国和省一级实行工作报告制度”。⑦这种制度设计可以尽可能减小省级以下的监察委员会行权受到干扰的风险，也可以为监察委员会的跨区设置提供制度空间。虽然监察委员会跨区域设置的思路在此次监察制度改革中并未实现，但它对于可能出现的监察权受到干扰可以进行有效防范，而且与当下正在推行的法院、检察院跨行政区域设置改革具有异曲同工之处，在实践中具有可行性。
3.司法监督
监察权与司法权是一个法治国家必须具备的两类独立并行、相互制衡的国家权力，监察委员会主要行使国家监督权、调查权、处置权，并以监督权为核心。司法机关主要行使国家审判权、侦查权、公诉权并以审判权为中心。⑧这两种权力形成有效的分工衔接关系，各自依法独立行权，司法机关一般不干涉监察活动的具体程序，只针对监察机关及其人员的违法犯罪行为依法进行处理。
长期以来，关于检察权的宪法定位，主流的观点是根据《宪法》第129条之规定，将检察权定位为法律监督权，其法律监督的重点是侦办职务犯罪。但随着监察委员会对检察院反腐败、反渎职部门的整合，检察院法律监督的范围及重点将主要集中在发挥公诉权、审判监督权等其他法律监督职能方面。故针对监察机关，检察权的法律监督应更多体现在相对外围的公诉权、审判监督权等方面，籍此加强对于监察权的监督制约。
4.人民群众监督
我国《宪法》第41条赋予公民对于国家机关和国家工作人员的违法失职行为提出申诉、控告或者检举的权利，并规定有关国家机关必须查清事实，负责处理。《监察法》第54条规定：“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”这些规定为人民群众监督提供了法律保障，奠定了人民群众对监察机关和监察人员进行监督的合法性基础。
当下，加强人民群众监督应主要从以下两方面入手：(1)监察机关依法公开监察工作信息。依法公开信息是人民群众监督这一外部监督方式得以开展的必要前提。“权力在阳光下运行”是有效监督权力、防范权力滥用的普遍共识，阳光是最好的消毒剂。监察机关公开监察信息必须同时遵循公开与保密的原则，做到在依法公开的同时有效保护国家和个人秘密。在这方面，美国的行政公开制度堪称经典，美国的《情报自由法》《阳光中的政府法》《隐私权法》构成了行政公开的法律体系，前两部法律规定了政府在信息、会议等方面的公开义务，后者则规定了行政公开过程中的保密义务，做到了依法公开与依法保密，达致公开与保密的有效平衡。(2)改革目前的人民监督员制度。人民监督员制度是人民群众有序参与司法渠道、健全和完善检察权依法独立行使的外部监督制约机制。⑨人民监督员制度以形成对检察权运行外部监督为初衷，以监督检察机关办理职务犯罪为主要工作。因此，随着检察机关办理职务犯罪的相关机构被整合至监察机关，“人民监督员制度可以考虑并入国家监察委员会”⑩，并通过扩大原人民监督员制度的监督范围，提高其对监察权的全面制约能力。具体而言，改革后的人民监督员制度不仅针对国家监察委员会办理职务犯罪的行为进行监督，而且扩展到对国家监察委员会所有监察行为进行监督。这样，人民监督员制度可以对国家监察权形成全面的制约，是极具中国特色的社会监督模式。
总之，正如香港廉政公署所坚持的，“法例赋予廉署广泛的调查权力，故需设有完备的监察与制衡机制，防止权力被滥用”。在我国监察制度改革的进程中，必须坚持设权与控权平衡同步的原则，构建全面有效的监察权监督制约体制，确保监察权良性运行。
①李忠：《国家监察体制改革与宪法再造》，《环球法律评论》2017年第2期。
②蔡乐渭：《国家监察机关的监察对象》，《环球法律评论》2017年第2期。
③[英]约翰·阿克顿：《自由与权力》，侯建、范亚峰译，北京：商务印书馆，2001年，第278页。
④[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，北京：商务印书馆，1982年，第154页。
⑤晨风：《监察法：反腐败国家立法走上快车道》，《法治与社会》2018年第1期。
⑥《八项规定执纪越来越严违纪增量逐步减少》，人民网，http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/1206/c64371-29689991.html?tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg。
⑦陈光中：《关于我国监察体制改革的几点看法》，《环球法律评论》2017年第2期。
⑧史凤林：《监察权与司法权的协调衔接机制研究》，《中共山西省委党校学报》2018年第2期。
⑨⑩秦前红：《国家监察委员会制度试点改革中的两个问题》，《四川师范大学学报(社会科学版)》2017年第3期。
