党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度进行了系统梳理，进一步明确了各项制度必须坚持和巩固的根本点、完善和发展的方向。经过70年的艰辛探索、特别是40年的改革创新，我国农村制度框架和治理体系的四梁八柱已基本成熟定型。在未来的现代化进程中，随着实践的发展、认识的进步，农村各项重要制度还会进一步完善和发展。这种完善和发展，必须在坚持和巩固各项重要制度的根本点的基础上展开，必须以解放和发展农村社会生产力为最高准绳。
一
坚持和巩固实施乡村振兴战略“实现农业农村农民现代化”这个根本点，按照“农业农村优先发展”和“城乡融合发展”的方向完善振兴乡村的制度政策
在我国现代化进程中，“城”和“乡”都在进步，但“城”的发展是个快变量，“乡”的发展是个慢变量，总体而言农业农村发展长期落在后面,形成明显的城乡二元结构。2018年我国城乡居民收入和消费倍差依然分别高达2.69和2.15，城乡基础设施和公共服务差距更大，一些村庄缺人气、缺活力、缺生机，村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化不断加剧。在未来的现代化进程中，乡村发展还会遇到一系列挑战。正如习近平总书记指出的，“从世界各国看，在现代化过程中，乡村必然要经历一场痛苦的蜕变和重生。”为消除依然存在的城乡二元结构、减轻未来乡村蜕变和重生的痛苦程度，《决定》强调“实施乡村振兴战略，完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策，健全城乡融合发展体制机制。”
落实《决定》的这一部署，首先需要明确坚持和巩固实施乡村振兴战略的根本点是什么。习近平总书记明确指出，“农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标”“我们要让乡村尽快跟上国家发展步伐”“确保‘三农’在全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家征程中不掉队”“到2035年基本实现社会主义现代化，大头重头在‘三农’，必须向农村全面发展进步聚焦发力，推动农业农村农民与国家同步基本实现现代化。”这就回答了中央决定实施乡村振兴战略的战略意图和根本点是实现农业农村农民现代化。
在坚持和巩固这个根本点的基础上，还应当按照“农业农村优先发展”和“城乡融合发展”的方向，不断完善和发展振兴乡村的具体政策，为振兴乡村提供全方位制度性供给。《决定》为此作出了相应部署：一是产业发展方面，要求完善“保障国家粮食安全的制度政策”、扩大“农业对外开放”，这意味着需要进一步完善保障国家粮食安全的农业支持保护制度、高效顺畅的国家粮食储备制度和粮食流通制度，建立健全统筹利用国内外两个市场两种资源必备的制度；二是在公共服务方面，要求“完善城乡公共文化服务体系，优化城乡文化资源配置”“推动城乡义务教育一体化发展”“健全统筹城乡、可持续的基本养老保险、基本医疗保险制度”，这意味着需要完善和发展提高乡村文化、教育、医疗、社保水平必备的制度；三是在生态宜居方面，要求“统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界”“加强农业农村污染防治”，这意味着需要建立健全对城镇开发边界以外的广大国土空间按照生态、生产、生活的维度进行规划和用途统筹协调管控必备的制度；四是在乡村治理方面，要求“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层”“健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”，这意味着既要完善和发展村民自治制度，也要建立健全促进国家治理资源更多地渗入乡村社会急需的制度。
二
坚持和巩固农村集体所有制土地“本集体成员集体所有”这个根本点，按照放活承包地经营权和宅基地使用权的方向完善集体土地的权利体系
据第二次全国土地调查，全国农村集体所有制土地为66.9亿亩，占全部国土面积的46%。这是农村公有制经济最基本的依托，也是农业农村发展最重要的物质基础。《决定》强调，“毫不动摇巩固和发展公有制经济”“探索公有制多种实现形式”“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度”。落实这些要求，最为关键的，是要明确坚持和巩固农村土地集体所有制的根本点是什么、向哪个方向完善和发展。
习近平总书记多次强调，“农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度”“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了”。《物权法》规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。由此可见，坚持和巩固农村土地集体所有制，在于坚持和巩固“本集体成员”和“集体所有”这两个根本点。坚持和巩固“本集体成员”这个根本点，就是要坚持集体所有权的权利主体是本集体成员，非本集体成员不能成为集体所有权的权利主体。这意味着“三权分置”前的土地承包经营权、宅基地使用权和“三权分置”后的土地承包权、宅基地资格权具有成员权属性，只能由本集体成员获得和持有,只能在本集体内部转让。坚持和巩固“集体所有”这个根本点，就是要坚持集体所有的总有属性，不能搞成本质上属于私有的共同共有或按份共有。这意味着集体成员可以对集体所有的土地行使占有、使用、收益等权能，以及入股、租赁、抵押等部分处分权能，但不能请求分割土地所有权。
在坚持和巩固“本集体成员集体所有”的基础上，也应当顺应城乡人口双向流动的大趋势，按照放活承包地经营权和宅基地使用权的方向，重构集体土地产权的权利体系，有序扩大权利体系的开放性，让出村的人能放心地走、进村的人能顺畅地来。对承包地而言，就是要完善所有权、承包权、经营权“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。对宅基地而言，就是要探索所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，“重点结合发展乡村旅游业”适度放活宅基地和农民房屋使用权。“三权分置”本身也会随实践的发展而不断完善，例如，随着“不在村”集体成员在城市融合程度的提高，其存量承包权、资格权需要逐步退出；随着土地承包关系长期化和城市规划区的扩围，一些地方新增集体成员在承包地、新增成员家庭在宅基地上的成员权不再自动获取。
三
坚持和巩固扶贫政策“使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”这个根本点，按照“建立解决相对贫困长效机制”的方向重塑扶贫政策体系
在农业发展的支撑、工业化城镇化的拉动、协调和共享发展的促进下，我国农村居民收入和消费水平快速增长，就业、教育、社保、医疗等民生保障水平大幅提高。在此过程中，针对部分群体被甩在后面、贫困面貌变化不大的情况，国家先后实施了多轮专项扶贫规划，尤其是党的十八大以来实施了精准扶贫、精准脱贫战略。全国农村贫困人口从1978年的70739万人，减少到2018年的1660万人。“现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的目标，2020年即将实现。针对这种情况，《决定》强调“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。
落实《决定》的这一部署，一方面要坚持和巩固现行扶贫政策的根本点，即“使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”；另一方面，要根据绝对贫困消除后相对贫困上升为主要矛盾的新情况，完善和发展扶贫政策的具体内容，构建新型扶贫政策体系。习近平总书记2018年9月21日在十九届中央政治局第八次集体学习时强调，“2020年全面建成小康社会之后，我们将消除绝对贫困，但相对贫困仍将长期存在。到那时，现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略框架下统筹安排。这个问题要及早谋划、早作打算。”
为顺利转入解决相对贫困的新阶段，需要从两个方面完善和发展扶贫制度政策：一是对脱贫攻坚政策体系进行梳理，将适用的部分纳入乡村振兴战略框架下统筹安排。需要从提高治理效能、促进国家治理体系现代化的视角，明确2020年后哪些政策可以继续坚持，哪些政策需要修改后实行，哪些政策已完成历史使命可以退出。二是针对相对贫困的人群、区域、流动等特征，构建解决相对贫困的长效机制。借鉴国际经验，以收入中位数的一定比例确定相对贫困线，用以框定扶贫政策的受众、评估扶贫政策的效果；发挥再分配机制的作用，制定和实施具有自动瞄准属性的公共政策，如对农村学前教育、农村小学营养餐、农民工子弟学校等的政府补贴；发挥第三次分配的作用，鼓励发展慈善等社会公益事业；多维度加大对相对贫困人口集中分布的欠发达地区的支持力度；建立城乡一体的大扶贫体制。
作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员
