善治是国家治理的理想状态

党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化作出了全面的要求。国家治理是较晚出现在我国政治文本中的一个词汇。简单地理解，国家的权力分配和设计即为国家治理，对应的政府行政权是一种管理权。政治学中的国家治理governance是与国家统治government相对应的词。统治是自上而下单向的权力体系，而治理则是政府与社会组织、公民的一种互动过程。俞可平教授从政治学角度分析了统治与治理在权威主体、权威性质、权威来源、权力运行的向度以及统治与治理两者作用所及的范围等五个方面的区别，他认为从统治走向治理是人类政治发展的共同规律。

世界各国都普遍地把善治当做国家治理的理想状态，即更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，更多的公民支持。善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理。（俞可平，《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社，2014年6月）因此，对公共治理绩效的评估变得特别重要。在现代国家治理体系中，对政府的预算监督和管理是达到公共治理效率最佳的重要手段。笔者认为，在党的统一领导下，以预算监督为抓手，强化人大预算审查监督职能，可以成为国家治理体系和能力现代化的重要举措。

强化人大预算监督职能

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。四中全会决议还强调，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对"一府一委两院"监督制度。2013年，党的十八届三中全会就提出，将"实施全面规范、公开透明的预算制度"；"加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能"。党的十九大报告要求"建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。"将预算改革推向国家治理的新高度。但是如何落实人大对政府预算的约束、管理和监督，是预算改革的核心问题。

政府的财政预算是体现政府活动范围、内容和方向的一项契约性行为，预算成立的前提条件就是要获得人民授权的立法机构--人民代表大会--的同意。审查、批准、监督政府预算，是各级人民代表大会及其常务委员会的一项法定职权，是人大监督工作的重要内容，也是人民代表依法行使的监督权。《宪法》第二条规定："中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的籍贯是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会"。《宪法》第六十二条规定全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；第六十七条规定全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；第九十九条规定县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的政府预算以及它们的执行情况的报告。

改革开放以来，我国人大对预算监督取得了明显的进步，人大在审查、监督预算收支范围的广度和深度不断加大。2014年《预算法》修改，提高了对财政预算的要求和法治化程度。尤其近年全国人大还实现了财政预算的全国联网，预算监督的信息化取得了较大进步。

但是，当前人民代表大会对政府预算监督和管理还存在改善空间。从目前的情况看，人大对政府预算的审查能力比较薄弱，无法正常履行预算法赋予的职能。虽然人民代表大会设立了财政经济委员会，但是其职能非常综合，主要负责财经方面的立法。而人大对政府预算的审查、监督和制衡，是一种专业性非常强的活动，从预算编制开始，到预算的审议批准，再到预算执行的监督，需要进行全过程参与，非财政经济委员会力所能逮。虽然全国人大及部分地方人大常委会先后设立预算工作委员会，但是，它们毕竟只是常委会的工作机构，不是各级人大的能独立享有职权的专门委员会，加之其人员有限，既要负责财税立法事务，也要负责预算审查监督，分身乏术。

因为在人大内部缺乏对政府预算的审查监督的专门的组织机构，人大难以介入对各级政府的预算编制、执行，更做不到实质性的审查和监督，人大代表也难以获得各种专业意见，导致人大对政府预算的监督、审议和管控形同虚设。人大审批与监督政府预算有点像是"走过场"。加强人大的预算组织机构建设、敦促其积极履行预算管理职权，是我国国家治理体系现代化建设的一项重要组成部分。因此应考虑在各级人大均设立预算委员会，来落实人大对"一府一委两院"的监督，落实对政府全口径预算决算的审查和监督。

国家监督体系中的预算监督管理框架

十九届四中全会提出，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。

十九大以来，党和国家的监督体系逐步完善。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，宣布成立中央审计委员会，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。中央审计委员会肩负着党对审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等重要职责。审计委员会统领党、政、军的全面审计监督，将国家审计署纳入统一部署，强化了内部监督机制的效率和能力。

人民代表大会制度是国家的根本制度，人大的预算监督包括对预算的审议、批准和监督，通过预算监督对政府活动范围、内容和方向进行审议和监督。

"人大-审计委-审计署"的多元监督模式，推动各类监督有机贯通、相互协调。人大应在预算编制、审议、批准过程中多作文章，通过创新议事规则，在法定程序下有权行使否决权，对政府预算形成强有力的外部约束机制。各级政府的审计部门对政府形成内部约束机制，建立合规自觉性，侧重于事中与事后的监督和评估。党的审计委员会把握全局，确保监督治理的效力。国家预算监督管理制度当是中国国家治理体系现代化建设中的重中之重，也是构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制的根本性措施。

地方人大成立预算委员会的实践

要有效审查批准预算草案，充分发挥人大对政府预算的监督与审查，人民代表大会必须建立强有力的预算组织机构。不仅如此，预算编制、审批、执行及决算等都涉及丰富的技术性和专业性，必须由专业的预算工作机构承担。按目前《预算法》、人大组织法规定及各级人大机构设置的实践，与预算有关的事务主要由人大财政经济委员会负责。但审查预算只是财政经济委员会众多职能的一项，其工作重点并不在此。现有的预算工作委员会只是人大常委会的一个工作机构，由于定位偏低、编制匮乏、专业能力不足，对政府做不到实质性预算的审查和监督。因此，要加强人大通过预算对政府的民主控制，落实人大对政府预算的专业监督，必须在人大常委会设立专门的预算监督和管理组织。

近几年来，部分地方人大率先设立预算委员会，并取得了丰富的实践经验。  

2015年广州市人大正式成立了预算委员会，预算委是市人民代表大会及其常务委员会负责审查监督预算、计划、审计、国资、社保基金等工作的专门机构，对市人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。笔者曾于2015年7月7日组织专家学者前往广州市人大调研，发现了很多可取的经验。

为了解决预算审查的时间紧迫问题，广州市人大在预算审查中增加了一个预备审查阶段，变"两审"为"三审"。预备审查可以为预算修改争取时间，时任预算委主任欧阳知说："2015年我们在对市级部门预算进行预备审查时，就砍掉了几千万的资金"。

广州市人大审议的预算账本比规定的公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算等多了一本--财政专户管理资金预算，做到把政府所有的收支都纳入预算中。广州市人大预算委以问题为导向，在审查中突出重点各个击破，在成立初期就与市政府有关部门合作，监督、清理了政府债问题。

2018年1月我国第一个省级人大的预算专门委员会--四川省人民代表大会预算委员会宣布成立。新设立的预算委员会，协助省人大及其常委会行使预算审查与监督以及财政、税务、审计领域的立法和监督职权。预算委在预算绩效管理、完善绩效评价工作制度上，结合人大预算的信息化系统建设，建立决算审核分析指标体系，在省级人大中走在最前列。

建议全国各级人大设立预算专门委员会

按照十九大精神和十九届四中全会决定，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。应在全国各级人民代表大会设立预算委员会，加强对政府预算的监督管理。

2014年6月14日，笔者组织召集了国内长期从事预算法研究的八位学者在北京召开专家讨论会，对预算法的修改和完善进行了深入研讨。会后形成的"八教授意见"中，提出了强化人大预算审查监督职能，设立预算专门委员会的建议。

专家们建议，在县级以上人民代表大会设立"预算委员会"，将预算监督职能从现有的财经委员会中剥离出来。"预算委员会"专司财税立法和每年预算的审查、监督和制衡。同时，强化人大常委会预算工作委员会的职能，扩大编制，增加人员，便于其协助"预算委员会"的工作。特别是，可以将预算审计的职能赋予预工委，使其与政府预算、审计部门并列，形成多元监督模式，大大提升人大对政府预算的审查、监督和制衡能力。

中共十九届四中全会指出，要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力。

为此，各级人大应该设立预算委员会，要强化对各级政府预算审查和监督，把政府权力关进预算这个笼子里，全面提升政府的政治能力和治理能力。实现公共利益最大化的国家善治。

作者：唐大杰，赛意企业研究所研究部主任，武汉大学法律和财税研究中心客座研究员