摘要：从人类的命运与历史来看，公共治理无论是实践还是理论，都隐藏着一个终极命题，即人类的自由与解放。人类无论是从个体还是整体，都始终面临着巨大的生存、发展与竞争和不确定性引发的苦难之中。对痛苦的解放和对自由的追求与实现，产生了人有目的的个体努力与群体的组织与奋斗。因此，真正理解公共治理的巨大作用和价值以及在现实中不断完善之，就要充分理解这一隐藏的崇高使命，从而赋予整个学术理论和实践的神圣性、庄严性和价值性。基于此，才能在更为宏大的视角、高尚的价值和多元复合的学科支撑下，构建更完善的学科体系和对实践进行支撑。
关键词：自由；解放；公共治理；使命
公共治理无论作为理论还是实践的目的何在？这既是公共治理这一理论发展要解决的根本问题，也是国家治理在实践中要思考的根本问题。只有揭示了这一根本问题，公共治理体系才能真正找到其自身的存在目的和价值。
关于公共治理体系的理论与实践目的，古今中外已经有大量显性或者隐性的表述，大体而言，主要集中在国家强盛、经济发展、人民幸福这三个层面，分别对应着宏观、中观和微观以及政治、经济、社会三个层面。这当然是对的，然而，这些表述还停留在具体的短期目的和行为表象层面。还不是公共治理体系的根本目的。并且这三个层面的目标虽具有一致性，也存在内部的冲突。更本质地说，公共治理体系作为覆盖所有社会活动的最广泛与最复杂的学术与实践体系，隐藏在大量具体的治理实践活动的背后，具有深刻的内在超越性。这超越了传统社会学科分野所带来的学科局限，从而具有更为一般和终极性的自身宿命。
在此，先下一个断言，即公共治理体系虽然表现为各种具体的治理活动与社会组织实践，然而，公共治理体系最终的目的，则是为了实现人类本身的自由与解放。这一过程，是不断平衡整个社会系统中各种资源和冲突，不断平衡各种群体利益，并最终沿着人类历史的发展轨迹来实现的。公共治理体系的最终目的，是通过调集与平衡整个人类社会的群体和资源，通过长期的历史努力，不仅实现人类整体上的自由与发展，还要实现每一个体的自由与发展。
一、人的不自由状态是一种现实生活的常态
自由二字看似简单，但实质定义很复杂。法国大革命的人权宣言将自由定义为"自由即有权做一切无害于他人的任何事情"。［1］孟德斯鸠认为"自由就是做法律允许的一切事情的权利"。二十世纪中后期，以赛亚·伯林将自由从积极自由与消极自由两个层面界定。认为积极自由就是"做什么的自由"，而消极自由则是"不做什么的自由"。［2］从马克思主义的角度，追求人类的自由可以被认为是马克思主义的本质和终极命题。正是因为资本主义制度乃至以前的一切制度都阻碍了人的自由实现，马克思才提出了建立共产主义以实现人的自由全面发展的目标。［3］
要从正面来直接理解自由相对较为模糊，但是从另一面来理解则较容易。什么是自由？自由就是摆脱了不自由的状态。而不自由会为人们带来痛苦，因此，自由可以被定义为，人类摆脱苦难与痛苦的状态。
人类为什么会产生苦难与痛苦，解决了这一问题，就可以探寻实现人类自由之道。对痛苦到底是什么应该如何界定，哲学、宗教、医学等都有了大量的论述。值得启发的是医学界在二十世纪中叶后对于疼痛的界定，历史上长期以来医生总试图对病人的疼痛进行生理上的各种描述，然而并不得其法。上世纪中叶后，医学界开始换一种思路，将疼痛的判断主观化。病人认为是疼痛，就是疼痛。准确的表述为"疼痛是一种与组织损伤或潜在组织损伤相关的不愉快的主观感觉和情感"。［4］对于人类的普遍痛苦而言，亦可以这样定义。个体的不自由状态或者痛苦状态是由于外界环境、社会条件以及个体生理和心理所共同形成的自我状态判断。换句话说，人类虽然生存在客观世界中，但最终是以自我的主观世界来重构客观世界的。［5］实现人类自由，就要从根本上解决和消除个体认为自己不自由或者痛苦的状态。进一步分析个体痛苦的产生原因。大体而言，人类的苦难和痛苦的产生有六种原因。
（一）个体不完美产生的痛苦
这既包括先天性也包括后天性的不完美。先天性的不完美来自于身体本身和遗传，后天性的不完美则来自于心理对于当前自我状态的否定。个体往往通过横向比较形成较为广泛的自卑的状态。例如由于出身、教育、阶层、文化等原因形成了心理上的对自我的否定和人格压抑，都会形成个体的痛苦。
（二）个体的需求和发展不能得到满足
个体的需求很多，马斯洛认为包括生理、安全、社交、尊重和自我实现。这些需求中的正当部分不能得到满足，就会反向产生痛苦。只简单满足个体的需求还不够，因为个体的需求还有两个重要的特性，一个是边际效应递减原理，一个是需求转换原理。边际效应递减原理会减少个体在某一层面的需求满足。需求转换原理则会转换个体的需求方向。当某一种需求由于供给得到充分满足后，个体已经无法在这一层面得到满足。那么个体就会进行需求转换。马斯洛认为这一转换是从下而上的，从低层需求向高层需求。然而，更为普遍的现象是，个体会转向自身没有经历过的新奇的层面。原先精神上满足的个体，同样也会向下去体验丰富的物质需求层次。物质上基本满足后，既有可能向更高的精神层面转型，也有可能会向更新奇的物质需求或者更低一层转型，例如通过奴役他人、酗酒、药物依赖等其他非正常的更低层次寻找满足。
（三）违背个体意志的行为发生
个体生存在社会中，存在众多违背自我意愿的情形，包括制度性的和非制度性的。制度维度，个体不得不在社会中服从所处时代的制度安排，例如参与到繁重的社会劳动和协作中。非制度性的则来自于其他社会个体的侵害。社会暴力可能发生任何阶层，但更可能发生在社会少数弱势群体中。社会由于缺乏对暴力的有效控制所产生的种种危害人身安全的行为，包括被违法犯罪行为侵害，在暴力强迫下从事劳动或者出卖灵魂乃至肉体，都会给个体本身带来极大的痛苦。
（四）生活的巨大不确定性和失去的恐惧
生活中充满了种种不确定性，成为个体痛苦的重要来源。商人会为未来的市场状况而担心；官员则会为自身的晋升担心；普通人，也会为自身的事业，朋友的关系，伴侣的亲密程度的不确定性而忧虑。更为普遍的担心则来自于对个体生命本身的状况，对生老病死的痛苦。这种恐惧往往不会直接表现出来，但是会深刻地反映在其他方面，例如促使人们去找寻生命的意义或者及时行乐享受物质或者权力的刺激。
（五）社会不公正引发的个体痛苦
社会不公正在两个层面使个体产生痛苦。一是个体自身所遭遇的不公正，包括个人在自身权利、所处阶层、个体收入、发展机遇、法律对待等所产生的不公对待。而由于这种不公正很难由个体努力而改变，从而产生更为严重的精神挫败，进一步加剧了不公所引发的痛苦。［6］孔子在《论语·季氏》中就指出："有国有家者，不患寡而患不均…"。社会不公正的另一个作用层面则是产生对他人的不公的同情而引发个体的痛苦。作为个体的人类，不仅关注于自身的遭遇和痛苦，同时也在时刻感知他人的遭遇和痛苦。对于同类所遭遇的巨大不公，正常的人类都能够产生很强的同情心。这在伦理学上称之为共识或者共情。［7］［8］这种共情的同情心，会使得悲剧的旁观者也产生极大的痛苦。
（六）精神难以安宁
人与其他物体的最大区别是人是主观世界与客观世界的结合体。无论物质是否满足，人的内在精神都具有强烈的寻求自由的渴求与动机。这种动机导致了在客观世界层面的各种努力，最终都很难保障人的精神层面的安宁。精神的安宁，既是一种个体的自我向往，同时也应该是社会给予的一种权利保障。［9］精神的不安会导致两方面的作用，一方面是产生个体本身的痛苦，另一方面则是驱使个体向外界寻求慰藉，比如对物质或情感的过度依赖，或者是对药物或者畸形的社会行为的习惯，或者是对未知世界的探索等。
二、不同社会学科体系对人类自由的探寻
正因为人类处于不自由的状态，人类才会从古至今一直都在向自由的状态而探索。社会科学，作为人类行为规律和理想状态描述的抽象性总结，在其不同的学科领域，都对如何实现人类的自由进行了大量的理论与实践探索。
在所有的社会科学中，政治学、经济学、社会学是形成历史较早并且相对较为独立的学科。①这三个学科的划分，可以从不同的视角。传统的方式则是从研究问题出发，例如政治学研究政治制度（国家、公民、选举等），经济学研究经济行为（生产、分配、福利等），社会学研究社会单元（族群、家庭、社会组织）。随着学科之间的互相融合，以及方法论的逐渐渗透和研究对象的交融，用研究对象和问题已经很难对学科进行划分。对这三种学科的划分应该从其核心的本质，即研究所持有的核心出发点和立场出发。（① 需要说明的是，人类社会对自由的探索还有来自基于信仰的宗教和基于精神分析的心理学等其他领域。在此就不予赘述。）
政治学与其他学科的实质区别在于其解释社会行为的视角始终围绕着一个核心问题，即权力（利）。［10］普通个体的自由范围称为权利，而组织或者强权者所拥有的支配范围则称为权力。政治学则通过社会中普遍的权力（利）关系来建立一整套社会行为解释体系。在这种视角下，政治学认为解决人类自由的问题，在于构建正义或者善的权力（利）关系。为了实现此目标，需要构建公民-社会-国家等多个主体之间有效的权力（利）互动体系，保障公民的基本权利，实现政府的有效运转和社会整体的治理等。为此，在人类漫长的政治思想史上，出现了多个为了实现人类自由的理想社会设计，如理想国、乌托邦等。
经济学的核心是效用，或者说是价值。整个经济学体系，是围绕效用体系来实现对人类整个行为体系的解释和构建的。［11］认为每个人都出于自身的利益而行动，全社会则建立起庞大的效用交换体系，来实现整个社会的组织。因此，经济学是完全的利益视角来看待整个社会行为的，认为一个社会只要建立了基于自由等价的交换体系，就可以实现整个物质与劳动体系的有效组织，从而实现人类社会的自由。这种视角，在资本主义早期取得了巨大成功。然而，这种视角也产生了两个问题。第一，资本主义中后期所遇到的巨大危机和破坏，证明了市场失灵是一种经常现象，所以需要他力（主要是政府）管制。第二，基于利益交换视角来组织政府和公共事务，容易使得社会的上层建筑变得唯利是图和背离善和正义的基本目标。
社会学的基本视角是关系。［12］关系就是个体与个体之间的连接。社会学将整个社会视为巨大的关系网络，人们基于不同的关系（地域、亲缘、情感、认同、利益等）而相互作用形成巨大的社会网络。社会学认为人类必须要归属于某种群体之中，才能更好地实现自由。因为，无论是政府还是市场，都无法提供足够丰富的连接和关系场，从而满足人类复杂的连接需求。因此，社会学鼓励社会丰富人类的各种关系和构建各种社会组织，从而实现对个体复杂需求的充分满足。
可以看出，无论是政治学、经济学、社会学，其对于人类自由的解释和道路探寻都具有相当的自我局限。政治学侧重于从设计角度完善权力（利）体系构建，而对于如何促进生产和服务体系的发展，少有涉及。经济学则是完全从个体行为出发，认为社会结构是自底向上的自然形成的。这在人类工业时代的早期显然是有效的，然而当生产逐渐扩大，资本逐渐累积，形成一种独立的力量时，则越来越显示出了功利主义体系对人的价值的背离，甚至形成了摧毁资本本身的巨大力量（经济危机、帝国主义战争等），从而证明了基于纯微观功利主义体系的社会完全脱离宏观架构设计的缺点。人类的复杂的需求，也证明了单纯的物质满足远远无法实现人类自身的自由状态评价。越拥有物质，反而越成为物质的奴隶，则是资本主义后期社会个体普遍的自我感知。社会学基于人类关系的视角则由于其更侧重于微观解释性，而对宏观的社会结构设计并无优化方案，在人类自由的道路设计上，缺乏明确的导向和建构。并且社会学所提出的丰富社会组织的方案，更多是一种宏观架构形成后自然形成的结果。
三、公共治理体系的实践性、广域性、超越性、平衡性与系统性
以上各种对人类自由的学科探索，始终都是具有典型的自我学科和视角局限的，从而使其对于人类自由与解放的道路探寻总是受制于某种既有的视角或者作用于某些具体的领域，从而缺乏一种普遍性。一旦以某种学科理论作为整个国家治理的核心视角时，则势必陷入某种偏颇之中。最终会失去实现人类自由的本意。在这种情势下，势必需要一种新的理论体系来解决各种理论之间的冲突与平衡。公共治理作为一种具有超越性的学科则逐渐显示了其所具有的作用。
第一，公共治理是一门实践的学科理论。与以上的学科不同，公共治理本身完全是从实践出发，从实践中总结规律并指导实践的知识体系。与上述的学科相比，公共治理本身没有任何预设的形而上学的理论假设。公共治理所唯一具有的，就是治理实践本身。这种实践性决定了公共治理体系具有高度的可检验性、可操作性和务实性。一切在现实中得到检验和有助于解决问题的理论，公共治理都充分吸纳，反之，不予采纳。换言之，公共治理本身是知行合一的学科。这种实践性，决定了公共治理体系能够更好地适用于国家社会的运行的调节之中。同样，实践性也决定了公共治理避免了任何已有学科的狭隘的经验与教条。因此，在公共治理体系中所总结的规律，我们更喜欢将其称之为知识，而不是理论。因为一旦称为理论，这就似乎隐藏着一种先验的假设，这在始终变化的实践中，则显然是不存在的。
第二，公共治理体系具有广域性。实践性决定了公共治理没有明确的学科边界：实践在哪里，哪里就有公共治理，也就会形成公共治理的相关知识。这使得公共治理体系覆盖了社会中从微观到宏观几乎所有的社会活动。而且这种嵌入并没有带有预设的理论前提和强烈的理论偏执。通过广域公共治理体系，吸纳其他已有边界的学科，从而构成了实现对全社会活动行为的客观规律的系统规律探寻和知识构建体系。
第三，公共治理体系具有超越性。公共治理一切从实践出发，强调治理的实际效果，其直接的效果就是提高公共组织的效率，促进整个社会的有效运行，提供各种（公共的和非公共的）产品和服务，从而最终实现人类的自由和解放。而公共治理的广域性则必然导致了公共治理理论必须吸纳和整合已有的所有公共领域的理论、知识和实践经验。这种整合吸纳并不是原封不动地填入公共治理的不同问题之中，而是在已有理论的基础上，形成一种新的完整的知识体系。在这一知识体系下，原有其他学科的已有的具有形而上学性质的理论偏执则降为公共治理体系下的可选工具之一。公共治理体系之下，既具有各种体系化的理论工具，也有非体系化的各种显性和隐性的治理经验和知识，以及根据实践需要所做出的各种新的决策和行动。因此，公共治理体系就具有超越已有的各种理论的天然属性，这种超越并不是指孰优孰劣，而是指其摆脱了原有理论框架的桎梏。
第四，公共治理具有平衡性。公共治理怎么样实现对已有理论的超越呢？这种超越并不是对既有理论的抛弃，或者如填色板一样的简单填充，而是充分利用各个理论之间的优劣，进行相互平衡和调和。如同画板中的红黄蓝的三原色可以调配出各种颜色一样，公共治理也具有这种理论之间的平衡能力。这种平衡性才是公共治理既属于已有学科而又超越已有学科的根本原因。不同于纯粹的政治学、经济学和社会学，公共治理根据社会公共领域行为的各种不同情况分别采取不同的治理策略和确定行为规定。政府要以正义为主，兼顾公共产品提供和公共服务；企业要以效率为主，市场要建立完备的效用交换体系，但应以政府监管保障其不超出公平正义的底线；社会则要充分发挥其公益性，但要使其符合政府管制的要求和保障其基本运行的经济底线。这只是较大的领域，在各种细小的领域，公共治理体系都可以根据需要，平衡已有的各种学科理论原则，调配出最优的治理策略。
最终，归根结底，公共治理体系具有系统性。公共治理是完整的自上而下、自宏观到微观的"活"的系统。其不断吸纳外界的信息与能量，通过使用活生生的社会个体和组织，形成有机结合的整体，最终输出有效的公共决策和公共服务。这种系统性，决定了公共治理体系与任何单一学科都不同，其必须要考虑全局，必须要兼容并包，必须要摒除理论预设，必须要排除学科偏执，形成高度统筹完备综合详尽的组织系统。
四、人类的自由与解放始终是公共治理体系的最高与最终使命
以上是从表象层面来剖析公共治理体系，从最高的价值层面，公共治理始终有一个终极目的，就是要实现人类的自由和解放。这是公共治理作为学科体系和实践活动的最高价值所在。而正由于这种最高的价值存在，使得公共治理才具有了能够兼容并包，吸收人类一切优秀的制度文明成果并不断面向未来的能力。
人类自由的实现需要艰苦卓绝的历史努力。各种学科乃至哲学宗教等都具有这种内在的禀赋。然而，自由的实现并不是以自由为名就可以实现的。人类个体、文明环境的复杂性和文明进化的多路径性，导致了对于自由和自由实现途径的认识必然是多元甚至是互斥的。然而，隐藏在人类看似冲突的自由追求中，实际上同样显现了人类追求的共同性。即自由是人类个体和社会对自身状态的认知，而不是其他个体或者超自然意志的判断。因此，人类自由的实现，既是一个个体与社会长期永恒的命题，也是一个多元复杂的路径。
隐藏在多种文明自由信仰的背后，是人类社会的组织实践和各种公共产品的提供。这种组织实践和产品提供是具有高度的实践中的共同性。理论并不能让人类走向认同，但是实践可以。公共治理体系与其他学科体系最大的区别在于其内在的实践性和实践性所演化出的超越性和平衡性。这种面向自由的实践性，是公共治理最为耀眼的特质。因此，公共治理归根结底，是人类作为组织整体通向自由解放的实践学科。
五、人类自由的实现原理--公共治理的视角
从公共治理的视角而言，人类自由的实现，必须要从人类不自由的痛苦的原因出发。通过体系化的组织和公共产品供给，始终在实践中解决人类不自由的个体痛苦，并通过对个体痛苦的解决来实现对人类整体痛苦的解决。
1.逐渐构建完备的公共服务和社会保障体系。完善的公共治理的首要目的与标准是建立覆盖全体社会个体的基本公共服务和保障体系，从而解决个体在任何情况下的基本生存和长远发展问题。这种公共服务和保障体系随着社会的不断进步而不断完善，最初仅是基本需求的满足，随后发展到完备的公共医疗、公共教育、公共交通、社会保障等。
2.建立有效的暴力控制体系和正常稳定的社会秩序。社会暴力的危害在于摧毁一切正常的社会行为从而让人人自危。因此，有效的公共治理体系致力于建立一整套完备的社会暴力控制体系。这种暴力控制对内不仅针对于社会个体，防止内部犯罪的发生，同时也针对政府本身，防止公权的滥用暴力。对外，则要构建有效的国家防御机制，从而保障社会不被外部暴力体系所侵害。暴力控制的目的是建立长期稳定的社会秩序，这种社会秩序提供了全社会各种活动的安全屏障。
3.建立有效的经济系统以提供丰富的物质产品。物质系统是社会存在的基础。有效的公共治理体系必然能够提供足够的物质满足。在不同的历史阶段，经济系统所提供的物质产品的组成是不同的，农业时代，以粮食衣物等基本生活物品为主。自工业革命后，通过市场组织全社会的生产劳动从而提供丰富的物质产品。互联网时代后，装备了网络的市场体系，在信息交换和资源调度方面乃至消除市场失灵本身，具有更大的能力。从而使得人类逐渐进入了一个物质愈来愈丰富多元的时代。
4.逐渐消除社会不公正。社会不公正的原因很多，既包括个体差异形成的自然禀赋和社会禀赋，也包括社会特权腐败等引发的制度性不公正。这种不公正的消除是一种历史性的过程。对于个体差异而言，所形成的待遇适度差异有助于社会的有效竞争和激励。而特权和制度引发的不公正则会演化为少数人对多数人权利和自由的严重剥夺。市场形成的资本积累也会造成强者愈强的马太效应，从而客观上形成资本优先占有分配的格局，这也需要公共治理体系通过各种手段进行平衡。由于不公正的成因和效果极为复杂，消除社会不公正将是一个漫长的历史进程，但也是历史的必然趋势。
5.发展科技消除人类天然的缺陷或者局限。人类在自然状态下，天然会受到自然本身的约束，这包括物理空间上的约束和生理缺陷上的约束，如各种疾病的产生和有限的活动能力和寿命。因此，社会需要发展科技，从而增强人类在自然面前的生存能力和活动范围。同时也需要通过生物技术等手段，逐渐消除人类作为生命体本身所具有的各种先天缺陷，包括内在隐藏的各种先天与后天的生理缺陷和疾病，乃至在智力、体力上产生的较大差异等。最终，技术的发展最终是为了让人类摆托自然对人类自由的过度束缚。
6.建立教育、艺术、信仰等综合心灵训练体系。人类意识具有强大的主观能动性，从根本上说，个体对是否自由的判断是基于物质获得和身体感知之上的心理判断。自由最终是要实现心灵的归属与安定。因此，社会需要建立起完整的心理训练和教育体系。这既包括各种基于知识和技能的教育系统，其目的既在于理解世界和增强人类改造自然的能力，同时也在于理解社会和自身；也包括了艺术以及基于信仰的心理训练，其最终是在不完美的世界与个体中找到心灵的归属与安定。这种信仰既可以包括对伟大事业的追求，可以包括对超自然事物的敬仰，也可建立在对世界的观察与思辨中，还可以在建立美的活动中安住。通过构建这种多元的心灵训练体系，帮助人们实现复杂自由需求上最后的安宁，从而完成主观与客观世界的自由统一。
六、结论
公共治理体系始终是以人类社会的整体自由为终极目标的理论与实践体系。人类的不自由状态是现实世界中的一种常态，从本质而言，不自由是基于客观基础上的主观状态判断。其根源包括：个体不完美；个体的需求和发展不能得到满足；违背个体意志的行为发生；生活的巨大不确定性和失去的恐惧；社会不公正引发的个体痛苦；精神难以安宁等。公共治理体系需要统筹综合各种社会学科体系和社会管理活动，建立起超越性、平衡性、系统性的社会运作调节系统。为了人类整体上的自由实现，有效的公共治理体系应致力于六个方面的建设：逐渐构建完备的公共服务和社会保障体系；建立有效的暴力控制体系和正常稳定的社会秩序；建立有效的经济系统以提供丰富的物质产品；逐渐消除社会不公正；发展科技消除人类天然的缺陷或者局限；建立教育、艺术、信仰等综合心灵训练体系。
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作者：何哲，中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授
原文刊发：《中国行政管理》2019年第10期，原题目为《公共治理体系的愿景与使命》
