特赦是国家依法对特定罪犯免除或者减轻刑罚的制度，我国现行宪法对于特赦制度作出了明确规定。新中国成立以来，我国先后实行了九次特赦。2019年6月29日，在中华人民共和国成立七十周年之际，十三届全国人大常委会第十一次会议作出特赦决定，国家主席习近平签署发布特赦令，对九类服刑罪犯实行特赦。这是实施宪法规定的特赦制度的又一次重要实践，体现了依法治国理念和人道主义精神。作为宪法实施的重要途径方式，直接适用宪法规定实行特赦对于切实增强宪法意识、彰显宪法精神和力量、全面推动宪法的贯彻实施，具有重要的宪法意义。
一、我国宪法法律中对特赦制度的规定和发展
特赦制度发轫于古代, 在中华文明中一直有慎刑恤囚、明刑弼教的思想。我国自唐代起就形成了“盛世赦罪”的历史传统。经过近现代法律制度的不断发展完善，特赦制度现已成为现代国家宪法中的一项规范内容, 成为一项宪法制度。世界上许多国家在宪法以及刑法等相关法律中对赦免制度作出了规定。
在中国共产党的领导下，从抗日根据地时期到新中国成立以来，我国不断探索完善关于特赦制度的规定，已经形成具有自身特点的特赦制度。
（一）抗日根据地时期和《共同纲领》先后对宽大处理战俘、反动分子等做出规定
抗日根据地时期, 中国共产党领导下的抗日根据地即发布宪法性文件宣布对战俘实行宽大政策。1941年陕甘宁边区第二届参议会第一次会议通过的《陕甘宁边区施政纲领》中规定：“对于在战争中被俘之敌军及伪军官兵, 不问其情况如何, 一律实行宽大政策，其愿参加抗战者，收容并优待之，不愿者释放之，一律不得加以杀害、侮辱、强迫自首和强迫写悔过书。有在释放之后又连续被俘者，不问其被俘之次数多少，一律照此办理。国内如有对八路军新四军及任何抗日部队实行攻击者，其处置办法仿此。”
1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第七条中规定：“对于一般的反动分子、封建地主、官僚资本家，在解除其武装、消灭其特殊势力后，仍须依法在必要时期内剥夺他们的政治权利，但同时给以生活出路，并强迫他们在劳动中改造自己，成为新人。”1949年9月27日颁布的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第七条规定，中央人民政府委员会，依据中国人民政治协商会议全体会议制定的共同纲领，行使“颁布国家的大赦令和特赦令”的职权。这是第一次在中华人民共和国的法律中正式规定国家的赦免制度。
（二）我国宪法对特赦制度的规定
新中国成立以来，我国宪法对特赦制度有明确规定。1954年宪法规定全国人民代表大会行使大赦职权，全国人民代表大会常务委员会行使特赦职权。同时，1954年宪法规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，发布大赦令和特赦令。此后，1975年宪法未对赦免制度作出规定。1978年宪法第二十五条规定，全国人民代表大会常务委员会行使“决定特赦”的职权。现行1982年宪法第六十七条第十八项规定，全国人民代表大会常务委员会行使决定特赦的职权；宪法第八十条规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定发布特赦令。1982年宪法取消了1954年宪法规定的大赦制度。
（三）我国刑事法律和其他法律对特赦的规定
改革开放以来，全国人大及其常委会先后制定了刑法、刑事诉讼法等法律，对于特赦所涉及刑事责任的问题，在刑法和刑事诉讼法中也有体现，保障宪法关于特赦制度规定的实施。
我国1979年刑法和现行的1997年刑法中在关于累犯构成条件的规定中，涉及了对赦免的规定。刑法第六十五条第一款规定：“被判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子，刑罚执行完毕或者赦免以后，在五年以内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的，是累犯，应当从重处罚，但是过失犯罪和不满十八周岁的人犯罪的除外。”刑法第六十六条规定：“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪的犯罪分子，在刑罚执行完毕或者赦免以后，在任何时候再犯上述任一类罪的，都以累犯论处。”我国刑事诉讼法也有涉及特赦的规定。根据刑事诉讼法第十六条第三项规定，经特赦令免除刑罚的，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪。
此外，我国香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、引渡法中也有涉及特赦的规定。根据香港、澳门基本法的规定，特别行政区行政长官行使赦免或减轻刑事罪犯的刑罚的职权。根据引渡法规定，外国向中华人民共和国提出的引渡请求，根据中华人民共和国或者请求国法律，在收到引渡请求时，由于被请求引渡人已被赦免，不应当追究被请求引渡人的刑事责任的，应当拒绝引渡。
二、新中国成立后特赦制度的实践情况
新中国建立后，党中央立足当时的国际国内大局和中华民族的统一大业，团结一切可以团结的力量参与新中国的建设，酝酿、推动并成功实施了新中国的特赦政策。上世纪五十年代，毛泽东、周恩来等同志先后向党内外人士征求意见, 最终确立了宽大处理国内外战犯的基本方针：对日本战犯，一个不杀，宽大处理；对国内战犯，一个不杀，分批释放。1956年4月25日, 一届全国人大常委会第三十四次会议通过了《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》, 并由毛泽东主席当天以中华人民共和国主席令形式向全世界公布，为正式实行特赦积累了有益经验。此后，全国人大常委会根据宪法规定共作出过九次特赦决定：
（一）1959年新中国首次实行特赦
1959年8月24日, 毛泽东同志在杭州致信刘少奇同志：“我想到，今年国庆十年纪念，是否可以赦免一批（不是‘大赦’，而是古时所谓‘曲赦’，即局部的赦免）确实改恶从善的战犯及一般正在服刑的刑事罪犯。如办此事，离国庆只有三十几天时间，是否来得及审查清楚？或者不赶国庆，在秋天办理即可，但仍用国庆十年的名义。此事是否可行，亦请召集有关同志商议一下。”按照毛泽东的建议，1959年9月8日, 刘少奇主持召开中央政治局会议, 讨论并通过了《中共中央关于特赦一批确实已经改恶从善的战争罪犯、反革命犯和普通刑事罪犯的建议》。9月14日，毛泽东代表中央提请全国人大常委会考虑该建议。9月15日，毛泽东邀集各民主党派、人民团体、文化教育界和无党派人士举行座谈会，通报并征求对特赦问题的意见。关于为什么要实施特赦政策, 毛泽东说：主要是又经过几年的发展，“人民自己站起来了，人民有神气了，问题是个人民问题”。经过前期反复研究论证，实施特赦的条件业已成熟。
9月17日，朱德主持召开二届全国人大常委会第九次会议并通过了《关于特赦确实改恶从善的罪犯的决定》，“根据中华人民共和国宪法第三十一条第十五项的规定，决定：在庆祝伟大的中华人民共和国成立十周年的时候，对于经过一定期间的劳动改造、确实改恶从善的蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯，实行特赦。”当天, 刘少奇发布中华人民共和国主席特赦令, 宣布“对于确实改恶从善的蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯, 实行特赦”。这是由毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德等党和国家领导人共同推动的新中国第一次特赦。为了更具体地指导各地执行特赦政策, 当天还下发了《中共中央关于特赦罪犯的指示》, 对特赦的具体步骤、方法、宣传以及特赦后的安置等作出详细规定。据统计，首次特赦, 释放反革命罪犯和刑事罪犯12082名、战犯33名, 另有389名获减刑。值得说明的是，当时战犯占在押罪犯的比例是非常小的（约占0.04%）。本次特赦与其后的6次特赦不同的一点，是把普通刑事罪犯作为了特赦对象，不仅大大增加了特赦对象的数量，也让新中国的首次特赦具有了更广泛而典型的刑事政策意义。
（二）1960年—1975年先后6次对战争罪犯实行特赦
1959年实行首次特赦以后，特赦工作按照中央既定方针有计划有步骤地进行，1960年、1961年、1963年、1964年、1966年和1975年相继实施专门针对战犯的六次特赦, 共释放战犯556名, 另有90名获减刑。
1960年11月19日第二届全国人大常委会第三十二次会议和1961年12月16日第二届全国人大常委会第四十七次会议分别通过了《全国人民代表大会常务委员会关于特赦确实改恶从善的蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯的决定》。两个决定都规定：对于经过一定期间的改造、确实改恶从善的蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯，实行特赦。
1963年3月30日第二届全国人大常委会第九十一次会议、1964年12月12日第二届全国人大常委会第一百三十五次会议和1966年3月29日第三届全国人大常委会第二十九次会议分别通过了《全国人民代表大会常务委员会关于特赦确实改恶从善的蒋介石集团、伪满洲国和伪蒙疆自治政府的战争罪犯的决定》。三个决定都规定：对于经过一定期间的改造、确实改恶从善的蒋介石集团、伪满洲国和伪蒙疆自治政府的战争罪犯，实行特赦。
1975年1月, 四届全国人大一次会议召开。2月27日, 毛泽东在公安部《关于第七批特赦问题的报告》上作了长篇批示：“一个不杀”，“都放了算了, 强迫人家改造也不好”。在具体政策和待遇方面特别交待：“放战犯的时候要开欢送会, 请他们吃顿饭, 多吃点鱼、肉，每人发100元零用钱，每人都有公民权。”“有些人有能力可以做工作。年老有病的要给治病, 跟我们的干部一样治。”1975年3月17日，第四届全国人大常委会第二次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于特赦释放全部在押战争罪犯的决定》，决定：对全部在押战争罪犯，实行特赦释放，并予以公民权。与前面几次特赦不同的，这次特赦是没有任何前提条件的一次赦免，并根据毛主席的批示意见在常委会决定中明确赋予特赦战犯公民权。至此，新中国先后实施七次特赦，彻底释放全部在押战犯。
（三）2015年为纪念抗日战争胜利70周年对部分服刑罪犯实行特赦
为纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年，按照党中央的决策部署，中央政法委会同有关部门，对在纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年之际特赦部分服刑罪犯进行了深入研究，形成了《关于特赦部分服刑罪犯的决定》代拟稿及说明稿。经中央书记处办公会专题研究并经中央政治局常委会议通过后，2015年7月20日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，原则通过了代拟稿及说明稿。2015年8月29日，贯彻中央决策部署，根据宪法有关规定，十二届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于特赦部分服刑罪犯的决定》。同日，国家主席习近平签署特赦令，对参加过中国人民抗日战争、中国人民解放战争等4类部分服刑罪犯实行特赦。这是新中国成立以来第八次、也是1982宪法颁布实施以来第一次实行特赦，是实施宪法规定的特赦制度、体现依法治国理念和人道主义精神的创新实践，具有重大政治意义和法治意义。
（四）2019年在中华人民共和国成立七十周年之际对部分罪犯实行特赦
2019年6月29日，在庆祝中华人民共和国成立七十周年之际，根据党中央的决策部署，十三届全国人大常委会第十一次会议通过关于在中华人民共和国成立七十周年之际对部分服刑罪犯予以特赦的决定，国家主席习近平签署发布特赦令，对参加过中国人民抗日战争、中国人民解放战争或者中华人民共和国成立后参加过保卫国家主权安全和领土完整对外作战的、为国家重大工程建设做出过较大贡献并获得省部级以上荣誉称号的服刑犯以及符合条件的老年犯、未成年犯等九类部分服刑罪犯实行特赦。这是新中国成立以来的第九次特赦，充分彰显以习近平同志为核心的党中央承续中华文明慎行恤囚、明刑弼教的优良传统，推进法安天下、德润人心的仁政，展示执政自信和制度自信，树立新时代盛世伟邦形象。这是暨2015年在纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年之际对部分服刑罪犯予以特赦之后，实施宪法规定的特赦制度的又一次重要实践，有利于弘扬全面依法治国理念，形成依宪执政、依宪治国的良好社会氛围，深入推进法治中国建设。
三、实行特赦制度具有重要的宪法意义，符合宪法规定和宪法精神
（一）实行特赦制度彰显依宪治国理念、弘扬宪法精神，形成维护宪法制度、尊重宪法权威的社会氛围
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，全国人大常委会采取一系列有力措施，弘扬宪法精神、维护宪法权威、推动宪法实施、加强宪法监督。实行特赦是根据宪法规定所作出的重要实践举措，2019年6月，贯彻党中央决策部署，全国人大常委会审议通过了关于在中华人民共和国成立七十周年之际对部分服刑罪犯予以特赦的决定，国家主席习近平签署发布特赦令。此举传递的是依宪治国、依宪执政的理念，有利于增强全民的宪法意识，形成举国上下维护宪法制度、尊重宪法权威的社会氛围，有助于让宪法思维内化于全体国人心中，并全面推动宪法的贯彻实施。
在草案审议中，全国人大常委会认真研究和及时回应各方面对宪法问题的重大关切，确保通过的法律、作出的决定、决议与宪法的原则、规定、精神保持一致。2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议审议《全国人民代表大会常务委员会关于特赦部分服刑罪犯的决定》时，有的常委委员提出，特赦是宪法规定的制度，实行特赦有重要的宪法实施意义，建议增加根据宪法决定特赦的表述。法律委员会经研究，建议采纳这一意见，在决定草案中增加“根据宪法”的表述，进一步在法律文件中明确了实行特赦制度是符合宪法规定和宪法精神的。
（二）实行特赦制度是对国家尊重和保障人权的宪法规定的落实，充分体现人道主义精神
特赦是国家依法对特定罪犯免除或者减轻刑罚的制度，也是一项国际通行的人道主义制度。据统计，世界各国宪法中，规定实行特赦及相关赦免制度的宪法就有60多部，美国、法国、德国、俄罗斯等国宪法中都有实行赦免制度的规定。具体而言，各国根据具体国情对于赦免制度的规定并不一致。有些国家规定赦免须经议会同意，有些国家毋须议会同意便可由国家元首直接作出特赦令。例如美国赋予了总统较大的赦免权力，程序上毋须经国会同意，赦免对象范围上既可以在定罪前也包括定罪后。总体而言，实践中各国实行赦免是根据政治需要，从人道主义考虑，普遍配合国家的重大节日由元首行使赦免权。
慎刑恤囚是我国自古以来的历史传统。新中国成立以来，我国坚持宽严相济的刑事政策。2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，规定“国家尊重和保障人权”，明确突出了人权在国家生活中的坐标与功能，使以人权为核心的公民基本权利保障成为具有独立规范价值的宪法原则。2015年，经各级人民法院依法裁定，共特赦参加过中国人民抗日战争、中国人民解放战争等4类服刑罪犯31527人。宪法第五十五条规定，“保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。”2015年、2019年国家主席习近平根据宪法两次发布特赦令，对于参加过抗日战争、解放战争或者中华人民共和国成立后参加过保卫国家主权安全和领土完整对外作战的服刑犯以及符合条件的老年犯、未成年犯等实行特赦，充分彰显德政之治，怜老恤幼，与民更始，向社会传达宽容和人道主义的精神，反映了根据不同的社会形势、犯罪种类、罪犯情况采取区别对待的立场，符合国家尊重和保障人权的宪法精神。
（三）实行特赦是基于历史经验并不断完善发展的产物
赦免制度主要包括特赦与大赦两种。所谓大赦，一般指在特定情况下对在押罪犯无条件一律赦免，可以在判决前也可以在判决后，大赦使罪犯的犯罪行为在法律上消灭，不存在前科。而特赦是针对特殊群体的有条件的赦免，特赦只能在判决后免除刑罚的执行，不能消灭其罪。相较大赦而言，特赦适用范围较窄，只是对符合条件特定人员的赦免；效力上只免刑不免除其罪；时间上也只适用于法院判决生效之后。根据我国刑法规定，特赦后再次犯罪的构成累犯。我国在宪法规范和实践中都曾有过关于是实行特赦还是大赦的讨论，因此，实行特赦的一个重要宪法问题就是要注意与大赦的区别，明确我国宪法中特赦制度的定位与性质。
1954年宪法对特赦及大赦制度作出规定，同年12月中央即开始慎重酝酿实施大赦，先后召开最高国务会议，并下发《关于征求党内外对继续镇压反革命和举行大赦问题的意见的通知》。通过征求各界意见，考虑到“避免可能产生的不利影响”“人民不高兴”等，中央最后决定不向一届人大二次会议提出关于大赦的议案。
1959年，毛泽东同志在第一次提出赦免建议时，就对于我国所实行的赦免制度的性质做了明确区分。毛泽东在给刘少奇的信中，提出赦免一批确实改恶从善的战犯及一般正在服刑的刑事罪犯，专门用括号强调说明了所实行的赦免“不是‘大赦’，而是古时所谓‘曲赦’，即局部的赦免”，即特赦，并明确了特赦对象包括普通刑事罪犯和战犯。1959年9月15日，毛泽东在向各民主党派、人民团体、文化教育界和无党派人士通报并征求对特赦问题意见的座谈会上又一次强调：“凡是改好了的, 我们赦免。按照宪法, 叫特赦, 不是大赦。”此后的历次赦免实践中，我国均实行的是特赦制度，1954年宪法中关于大赦的规定，从未被适用。
宪法对于特赦制度的规定是基于实践经验不断发展完善的产物。1982年宪法在继承1954年宪法对于特赦制度规定的基础上，根据我国实际和实践经验，删除了关于大赦的规定，明确我国实行特赦制度。实践是宪法发展的基础，现行宪法关于特赦的规定更加明确了我国特赦制度的宪法依据和赦免性质，避免了对于赦免人员范围等不必要的争议，更加完善了我国进行特赦实践的宪法制度框架，对于推进全面依法治国、维护国家社会秩序稳定发挥了重要作用。
四、全国人大常委会作出特赦决定，是对宪法规定的直接适用，是贯彻实施宪法的重要创新实践
（一）直接适用宪法规定实行特赦是宪法实施的重要途径方式
宪法是国家根本法，是国家各种制度和法律法规的总依据，是法律法规和制度体系的源头、统领和统帅，是制定各种法律的规范依据和权威来源。总结我国宪法实施的实践经验，通过建立健全法律法规和制度体系已成为我国宪法实施的基本途径。截止至2019年6月，根据宪法，我国已制定现行有效的法律有273部，行政法规750多部，地方性法规12000千余部。除此以外，还有以下几种途径和方式。一是宪法规定的直接适用；二是对于宪法中的有关规定，必要时作出合宪性判断和安排；三是根据宪法精神，必要时采取创制性办法，及时妥善处理实践中遇到的没有规定、没有先例的新情况新问题。
相较于通过制定法律贯彻落实宪法规定，宪法中有一些规定具有直接适用的性质，不必通过其他途径和方式。历史上在相关法律没有出台以前，还有1955年全国人大常委会根据宪法第三十一条第十四项的规定，作出《关于规定勋章奖章授予中国人民解放军在保卫祖国和进行国防现代化建设中有功人员的决议》等宪法直接适用的情形。随着中国特色社会主义法律体系的不断完善，全国人大及其常委会不断通过立法实施宪法，通过立法落实宪法规定和精神。宪法规定直接适用的领域相对较窄，适用事项一般也较为特定。实行特赦制度是一种典型的宪法规定的直接适用，宪法第六十七条、第八十条对于作出特赦决定、发布特赦令已作出明确规定，过往实践中业已形成行之有效的操作办法。
（二）实行特赦制度是贯彻实施宪法的重要实践
宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。特赦是宪法规定的对特定罪犯免除或者减轻刑罚的一项制度，是宪法的基本规范内容和宪法制度体系的重要组成部分。我国建国以来的特赦实践，完善丰富了宪法规定的特赦制度，明确了特赦目的，科学合理界定特赦人员范围的条件，形成了符合宪法精神，行之有效的特赦程序。根据现行宪法第六十七条、第八十条的规定和过往实践做法，我国已初步形成了由党中央决策部署，全国人大常委会依照法定程序作出特赦决定，国家主席根据全国人大常委会决定发布特赦令的特赦制度框架体系。
特赦作为一项宪法制度，什么时间实行特赦，要由国家在适当的时机，根据社会形势和实践需要来确定。新中国成立以来，根据中央决策部署进行的九次特赦，对宪法规定的特赦制度的制度化、规范化，提供了很好的范本，积累了很好的经验，充分证明了特赦作为一项宪法制度的生命力和活力。实施宪法规定的特赦制度，是贯彻实施宪法的重要实践，彰显了宪法精神和力量，体现了宪法权威，具有重要政治意义和法治意义，为今后根据宪法规定实行特赦制度积累了可供遵循的制度经验和实践范本。
作者简介：闫然，全国人大常委会法工委宪法室。
文章来源：西交民巷23号微信公众号。
