中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出了分段推进的三大主要目标。第一阶段是到2020年，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。第二阶段是到2025年，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。第三阶段是到2035年，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。三大主要目标包含了对推进国土空间规划领域建立健全法规政策体系的要求，而其中关于生产空间、生活空间和生态空间的蓝图描述，揭示了该领域治理体系和治理能力现代化的目标状态，也为法治和计划科学提出了重要课题。

“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。”这就确立了国土空间规划对于各类开发保护建设活动的定位和作用。并且，建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央和国务院作出的重大部署，具有高度的政治性、战略性、政策性和计划性，对于行政计划乃至计划行政的理论和实务皆具有不可替代的指引和推动作用。

从国土空间规划将融合的领域来看，主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等领域皆是重要的法律保留领域，相关法律的立改废释工作须切实推进；各领域的法规范也呈现出明显的层级性，除了总体规划、详细规划和相关专项规划本身需要法律规定外，还有诸多法规事项、规章事项甚至规范性文件事项，例如相关专项规划的有关技术标准等，应当切实把握各领域的规律性，适时建立健全具有实效性保障的法规政策体系和技术标准体系。

在德、日等大陆法系行政法理论体系中，整序行政作用包括环境整序、经济整序和空间整序三大作用。我国将建立的国土空间规划体系的涵盖领域非常广泛，不仅限于狭义的空间整序领域，而且也包括环境整序领域，甚至还包括部分经济整序领域；不仅包括行政领域，而且还包括与国土空间相关的其他领域。计划手段的活用，有助于以综合性视野对各部门的具体措施和事业进行调整，并在长期性的展望之下赋予利害关系人对行政目标的预见可能性。而国土空间规划体系改革涉及广泛领域，相关法制完善任务也将会异常繁重。环境整序行政的目的包括防止危害这种消极目的，还包括保护健康，保全、再生和创造安全且良好的环境等积极行政的政策目标。为实现该目标而制定计划及基准，并依此整备公共设施，涉及发布命令、进行强制的，皆需要法律明确授权。从空间整序行政的角度来说，为了达到空间整序的目的而制定计划并设置相应的规制，对私权的行使加以一定的制约，对私人的财产权实行限制甚至征收。推进国土空间规划体系改革，从社会公共目的出发，对土地所有权及其他私权进行公用征收、公用使用、公用限制、公用权利变换等，需要有明确的法律依据，需要履行法定程序，需要依法予以补偿。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。为实现上述建立国土空间规划体系改革的宏伟目标，应当切实推进整序行政作用法制的完善，在相关法律之下，逐级完善空间规划的法规规章和规范性文件，完善技术标准，做好与国土空间规划相关的现行法规范的衔接协调统一，对“多规合一”改革涉及突破现行法规范的内容和条款，按法定程序取得授权后施行，并做好过渡时期的法规范衔接，为国土空间规划技术和管理机制的落实提供切实有效的法治保障。

作者简介：杨建顺，中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长。

文章来源：《检察日报》2019年5月29日第7版。