【摘要】 绿色发展追求环境保护与经济发展的互相促进和内在统一。绿色发展法既要实现环境约束普遍化，又要秉持现实主义思维建设切实可行的具体制度，对传统环境立法提出新的要求与挑战，一是政府主体的身份多重与责任扩展，二是法律主体的类型多元与角色多变，三是以全面激励保证实施动力，四是内容强调可操作性，五是与其他法协调、分工，着重建设特色制度。依此观之，《土壤污染防治法》不乏亮点与进步，但总体仍受制于传统模式，未来须完善、提升。

【中文关键词】 绿色发展；环境立法；新思维；《土壤污染防治法》

中共十八大以来，中央对环境保护的重视程度空前、实践力度空前、政策出台密集度空前，中共十九大更延续此热潮并将之推向新的高度，种种先进思想、创新举措不胜枚举，为环境法治的变革与提升积蓄了大量资源。可以说，当前中国法治的“环境时刻”[1]已然到来。然而，从热情到法制，并非轻而易举、一马平川。立法者能否充分把握历史机遇，制定出科学、高效、内具实施动力的环境“良法”，把经由政治动员、行政强力、社会启蒙和各种利益耦合所形成的强大社会动能引入到可常规、持续、自动运行的法制轨道上，实现环保主力由“政治动员”向“法治保障”的转变，仍面临诸多挑战。毕竟，绿色发展也好，生态文明建设也罢，都具有深刻变革色彩，并因而对相关立法提出了先进的、具有重大变革意义的要求。如果立法者不能敏锐捕捉这些要求并通过妥当的制度安排予以回应，如果环境立法的思维和模式还停留在过去，机械因循或受制于已经实践检验表明并不尽如人意的“传统”，那最终酿出的，仍可能是黑色发展的工业文明旧酒，哪怕瓶口贴上从已走在前列的政策文件或探索实践中复制过来的新概念标签。

绿色发展对环境法带来哪些要求与挑战，传统环境立法存在哪些不足，本文在此略作探讨，并以最新通过的、对绿色发展具有重大意义的《土壤污染防治法》为例进行说明。

一、从“两山论”解析绿色发展

“绿色发展理念是马克思主义生态文明理论同我国经济社会发展实际相结合的创新理念，是深刻体现新阶段我国经济社会发展规律的重大理念。执政党不但就推进生态文明建设作出系统的顶层设计与具体部署，而且将其上升到党和国家发展战略的高度，鲜明提出绿色发展理念。”[2]绿色发展与生态文明同根同源、一脉相承。中共中央总书记习近平有关生态文明建设的“两山论”中蕴含着绿色发展的精髓与要义。

第一，绿色发展的价值观：珍爱环境。“绿水青山就是金山银山”首先体现了珍视环境、重视资源、尊重生态、敬畏自然的环境价值观。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰，生态环境是发展的基础，文明的根基，对人类具有重要的工具价值。另一方面，“就是”二字则表明，即使不考虑对经济、生活的工具性作用，良好环境本身也具宝贵价值，有其独立存在的意义，值得珍爱和保护。就此而言，绿色发展就是把环境价值奉为核心价值的发展，全面挖掘、准确识别、充分确认各种环境价值并予以系统保护，是绿色发展的应有之义。

第二，绿色发展的问题论：发展不足。绿水青山如此珍贵，为何实践中却频遭涂炭，辗转难求？由诸多怀揣美好梦想的人类先锋历险开拓、无数为全人类谋幸福的志士仁人艰苦奋斗得来的工业文明为何却招致环境灾难，把人和自然推向“异化”深渊？对此，一句“宁要金山银山，不要绿水青山”就是全部答案。

“宁要金山银山，不要绿水青山”首先意味着发展的片面与失衡。这种片面与失衡，表面看，发生在人与自然、经济发展与环境保护之间，为了前者而牺牲后者，是一个“环境正义”问题。但深入分析可见，其本质上仍是一个人类社会内部的“社会正义”问题：是不同群体之间的环境利益分配不均的问题，是为了少数人的经济利益不惜牺牲全体社会成员所共享的生态利益的问题，是发展的成果与其相应的环境代价没有得到公平分配的问题。另一方面，“宁要金山银山，不要绿水青山”也意味着发展的初级与低端。之所以要金山银山就得“不要”绿水青山，在根本上是发展的技术、水平、模式限制的结果，是发展的“低端”所致。在生产力不够发达的初级工业化阶段，经济发展须付出污染代价几乎是难以摆脱的魔咒，“先污染，后治理”几乎是每个工业发达国家都曾走过的弯路，也是我国早有认识、一再声称要避免而终究未能如愿的遗憾，其归根到底是由于发展的水平、程度、层次不够高。

综合这两方面来看，环境问题与当前困扰我国的其他社会问题根源一致，本质上都是发展的问题，是发展不够平衡和充分的问题。正如中共十九大报告所指出的，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，“更加突出的问题是发展不平衡不充分”。[3]就此而言，绿色发展就是矫正传统路径，扭转不均衡、不充分状态的发展。

第三，绿色发展的对策论：高端发展。要协调发展和充分发展，就须“既要金山银山，也要绿水青山”。一方面，“发展是解决我国一切问题的基础和关键”，[4]环境问题也不例外，且更须明确和强调。发展中的问题只能通过更好的发展来解决，更高层次的生态文明只能在工业文明高度发达的基础上建立起来，不可避免地带有“后工业”特征。[5]只有明确此点，人们的环保实践才不至于偏离正确方向，陷入没有目标的“自然主义”，走向历史倒退。另一方面，一种能够做到“既要金山银山，又要绿水青山”的发展，只能是制度、思想高度发达从而能全面反映、准确识别、合理满足人的各种需求，平衡不同群体利益的发展；只能是科技高度发达从而能突破环境资源约束、科学技术瓶颈，极大实现生产零排放、低碳生活、循环利用的发展。就此而言，绿色发展是更高层次和水平的发展，只能建立在高度发达的技术、制度和思想之上，需要通过三者的创新来实现。

第四，绿色发展的实践论：环保驱动。任何转型都是伴有阵痛、付出代价的波折过程，[6]文明发展更是回应“挑战”的结果。[7]在实践层面，要想实现“既要金山银山，也要绿水青山”，就要把环境置于优先位置，以环保来促进发展、“倒逼”发展、提升发展。为此，一方面，绿色发展须以环保为前提和底线，在“环境硬约束”[8]下进行生产、生活。另一方面，绿色发展须以环保为动力和抓手。通过不断提高环保标准、丰富环保要求，“倒逼”企业转型升级，“迫使”其探索更加环保的绿色产品和技术。以保护和改善环境为内容，为传统产业降低环境危害、消除环境后果提供服务的环保产业和环境经济将不断发展壮大，终将成为国民经济的重要部分。就此而言，绿色发展就是以环保为驱动的发展，“绿色”既是约束更是动力，环保已超出环境范畴而成为经济提升、社会变革的撬动支点。

第五，绿色发展的目标论：绿色富国。“绿水青山就是金山银山”还体现了绿色发展的终极目标，其所要实现的理想状态，不仅是既有金山银山又有绿水青山，而且二者之间要形成良好、正向的互动关系，即优美的生态环境本身成为能够创造财富的生产力。惟其如此，才能根本消除传统发展模式下发展与环保的内在紧张，实现人与自然矛盾的真正“和解”，[9]才能真正超越通过对人与自然的征服、奴役和异化来积累物质财富的工业文明，实现人与自然的和谐。就此而言，生态文明所要实现的“生产发展、生活富裕、生态良好”并非分散、孤立可分别实现的独立指标，而是彼此关联、一体三面的有机整体，必须共同实现。也只有在此意义上，绿色发展才展现出其与当前一些国家通过转移污染、掠夺资源、拖延隔离来孤立地、片面地、暂时性地解决本国局部问题的“环境殖民主义”的本质区别，展现出与以迪拜棕榈岛、拉斯维加斯赌城为代表的堆砌在金钱和欲望之上、供少数人享用的“沙漠绿洲”的区别，展现其彻底解决问题、全面提升文明的先进性。就此而言，绿色发展是绿色富国的发展，是成为富裕的动力和来源的发展。

二、绿色发展的制度需求与法制意蕴

“绿色发展是在环境硬约束下的发展，属于参与传统发展建设的主体不乐意接受的发展类型，它的实行必须借助于绿色发展法的强力推行。”[10]“绿色发展法”相比于传统法的独特之处，可分别从“绿色”和“发展”这两大关键词切入把握。

(一)绿色底色：环境约束普遍化

绿色，是绿色发展法的气质和底色，应贯彻于相关制度的每一个细节。这里所谓“绿色”，不仅指相关立法在客观效果上有助于保护环境，更意味着在内容上按照环保要求确定权利、义务，设置责任、激励，从而使法律规则切实体现生态规律，反映环境需求。惟其如此，才能真正长远、全面、根本性地保护环境。这是绿色发展法与传统环境法的重要区别。主要为西方发达国家所开创的现代环境法，是在以“八大公害”为代表的重大环境事件和由此引发的社会运动的推动下生成的，具有强烈的危机应对色彩，带有头痛医头的弊端，对生态规律、环境需求只有部分的、浅层的贯彻和体现，是一种斑驳的“浅绿”。绿色发展法则是对传统环境法的提升与超越，要求全面“深绿”，即把环境原理、生态规律全面渗透于法律之中，实现自然法则与法律规则的融合。

一是确立“环境极限”理念。负载有额是最基本的生态规律，一切人为环境问题都是人类活动的影响超出某种边界、极限的结果。确立环境极限思维，以生态系统的承载力为基础进行思考是构建环境法律制度的首要前提。[11]在传统法中，环境极限已得到一定程度的确认和构建，但无论范围还是精准度，都较为局限。譬如，当前环境法主要调整产业活动，诸多单个看来影响甚微但总量巨大的生活行为、消费活动，还基本不受约束。绿色发展法要求更全面、充分地贯彻极限思维，把各种环境影响纳入调整范围。

二是确立“环境质量目标主义”，在确立极限思维，明确环境总量的情况下，环境法要想真正把由不同社会主体所共同施加的“总行为”置于环境总量约束之下，就须摒弃以往以行为人“不犯”为直接规制目标的“不法行为惩罚主义”，确立“把环境质量目标确定为法律的直接规制目标，并根据环境质量目标的要求构建环境法”的“环境质量目标主义”模式。[12]为此，须全面改造和提升环境质量标准、环境决策、环境规划、环境评估等基本制度，以环境总量为基础进行完善，切实反映环境后果，明确生态极限，遵循规律。

三是确立“环境约束”思维。在确立由环境质量决定的总体目标的前提下，具体环境法律规则仍要遵循科学原理和生态规律，始终考虑环保约束，考量环境后果并作出积极应对。

(二)立足发展：制度设计的现实主义

发展，是绿色发展法的根基和主干，是具体制度的栖身之所。美好、丰富的环境价值只有在满足基本需要的前提下才能得到挖掘与彰显，人与自然的矛盾只有在高度发达的高级文明才能获得彻底解决。环境法历史上不乏各种体现绿色追求的制度设计或方案构想，但往往要么不被立法吸纳，要么勉强写入但难以实践、效果不佳，原因正在于背离“发展”方向，缺乏实施基础。绿色发展法对生态规律的贯彻和遵循，须与经济规律、社会发展规律、人的行为规律相结合，以现实主义精神构建具体制度。具体包括以下几点：

一是从发展的角度看问题，摒弃非黑即白的道德主义思维及如影随形的“惩罚主义”倾向。在抽象的整体层面，全人类共同栖居于地球家园，拥有“我们共同的未来”，[13]但在具体实践的微观层面，问题要复杂的多。实践者对作为其实践对象的具体环境资源物的方式与态度，要受社会结构及其自身所处位置的支配，并非整齐划一。正是在此意义上，有人认为，“我们”并没有“共同的”未来。[14]如果没有发展的眼光和思维，只从直观的环境影响看问题，则一切污染排放、资源开发都可被视为一种“环境损害”而禁限，滑向环保的“泛道德化”和绝对主义。由此导致的立法，往往“实践方案简单化，法制建议具有浓厚的压制色彩和惩罚主义倾向”，[15]无益于问题的真正解决。惟有从发展角度，种种“环境非理性”行为背后的经济合理性、社会合理性才能得到正确认识和认真对待，也才有对症下药、彻底根治的可能。譬如，对多数产业特征明显的工业污染的防治而言，如果没有对该行业运行特点、发展趋势、调适空间、转型前景等问题的充分考量，几乎不可能制定出普遍有效的制度。而对于许多只能“靠山吃山”，通过对特产资源的粗放掠夺来维持生计的落后地区而言，单纯禁、限而无产业替代或补偿的“保护”，不仅实效堪忧，其合法性也面临挑战。

二是注重成本与收益，确保公平与效率。环境主义带有不计成本的特点，作为美德倡导，是一件好事。但如运用于具有强制性的法制，将带来灾难性后果。一种成本高昂的制度，无论目标多么美好、原理多么精妙，都难获普遍实施。而如果这一制度的成本、收益分配不均，甚至需要以牺牲他人——无论多数人，还是少数人——基本权利为代价，则更将招致合法性危机。故而，无论如何强调“绿色”，作为法律基本价值的公平与效率，仍然是环境法的价值根基。在制度层面，这意味着绿色发展法必须充分运用各种以“环境成本内部化”为指归的经济手段，以及主体广泛、规则明确、程序科学的公众参与机制。

三是坚持以人为本，注重制度激励。在终极意义上，任何发展都是以人为中心的，环境原理也好，生态规律也罢，只有经过人类的选择和过滤才能转化为指导实践的“规范”。受哲学领域“人与自然关系”话语的影响，环境法的制度设计者容易犯下混淆事实与价值的“自然主义谬误”，把抽象、孤立、“人化”的自然当作保护对象而忽略真正的实践主体—人—本身。“在强调尊重自然规律的同时反而忘记了自身的规律”，“违反人类实践的基本规律(如趋利避害、自我保存、追求舒适、利益指向等)，或者违背法的基本规律(如明确性、规则化、针对通常情形、可普遍实施、需要社会条件支持等)，无论目标多么理想、原理多么科学，都难免沦为乌托邦。”[16]绿色发展法要求制度设计必须着眼于实践主体本身，通过发现、确认和保障人的各种环境利益来保护作为其载体的多样化的环境，通过对行为人利害的刺激来“激励”其行动。惟其如此，环境法中的“人”与“自然”才是真正内在统一的，环境法的保护目标与义务人的行为目标才具有根本一致性，才能保证充足的实施动力。

三、绿色发展对环境立法的要求与挑战

绿色发展尽管具有深刻的变革意义，但也只能在现有社会结构和经济基础上进行，通过对传统制度的调适、修补和提升来实现。就法制背景看，绿色发展面临的并非环保初期的制度荒漠。我国环境法经过30多年发展，早已初具规模、渐成体系。因此，绿色发展法的实现主要不是通过单独制定一部或几部独立的、以“绿色发展”命名的特别法，而是通过对传统法的调适、矫正使之完善和提升。要实现此点，在立法方面，应注意把握以下五点。这五点在一定程度上是绿色发展法超越于传统环境法的先进性所在。

(一)政府责任：身份多重与责任扩展

“绿色发展法是以政府为基本责任主体之法。”[17]传统发展模式下，环境法主要针对经济主体的产业活动，主要采用“命令—控制”手段，政府主要作为监管者身份出现。但在绿色发展模式下，政府的角色和功能更为丰富，法律身份更为多元，责任范围也相应扩展。

一是从监管者向责任人转变，承担环境“质量责任”。当环境规制的视野放宽到尺度更大也更有决定意义的“环境质量”上时，政府自己要成为监管对象，因为“有能力对环境质量目标负责的只有政府”。[18]近年来，随着国家环保力度的加大，政府环境责任加强已呈明显趋势并得到立法回应，实践中蓬勃开展的“环保督查”更高举问责利剑，不时掀起问责高潮。但从责任性质角度看，真正意义上的“环境质量责任”仍几近缺失。“在环境质量目标主义环境法中，政府的责任直接指向环境质量。”[19]而现行法中的政府责任，要么是针对政府相关工作人员的“行为责任”，[20]要么是针对上级确定的目标、任务的“考核责任”。[21]都不是真正意义上的“质量责任”。如《环境保护法》第6条第2款之类“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的规定，也只是笼统的原则性表述，没有承担起真正的法律责任。[22]

二是由义务监督者向补充履行者转变，承担辅助和“兜底”责任。环境损害当然首先应由行为人负责消除和恢复，无论从公平还是效率角度，“污染者负担”都是环境责任分配的基本原则。然而，现实环境损害情形蔚为复杂，环境修复更是成本高昂、代价不菲，肇事者难以确定或无力担责的情形屡见不鲜。此时，应由相关政府主体承担“补充”和“兜底”责任。在责任人可以勉强承担的情况下，政府也应当采取辅助措施，提供必要的资助、指引和管理服务，以降低成本，保障责任效果。在美国，以消除和修复环境损害为目的的“自然资源损害赔偿”是由联邦机构、州政府等作为所谓“自然资源的受托人”来主导进行的，这些“受托人”不仅要代表公众向肇事者提出赔偿请求，而且要进行损害评估，设计甚至实施修复方案，而主要来自税收和财政拨款的公共资金实际承担了修复费用的主要部分。[23]

三是由市场中立者向引导者、投资者、经营者转变，承担“发展”责任。传统环境法几乎不考虑发展问题，产业转型、环保服务均视为市场行为，任由企业自发而为。绿色发展法则把推动绿色产业发展、提供或改善环保公共服务视为解决问题的根本之道。为此，政府不仅需要对不同产业区别对待，综合运用各种政策、财税、金融手段，建立落后产业淘汰机制和对绿色产业扶持机制，必要时还须更进一步，直接介入相关活动，投资、经营相关产业、项目。在美国，公共实体通过“租契安排”、“公共所有权”、“治理土地储备库”等形式直接参与污染场地的治理和再开发已经成为土壤治理的重要举措。[24]

(二)法律主体：类型多元与角色多变

传统环境法主要管制产业活动，但要实现绿色发展，就必须扩大环保主体和范围。为此，法律上的直观要求就是法律主体的多元与彼此关系的多变。早有学者指出，良好的环境治理结构应该是由管制者、被管制者和监督者三方构成的“环保主体互动等边三角形模型”。[25]但在传统法中，这三方主体基本框定为政府、企业和公众。而在绿色发展法中，三方的构成和关系要更为复杂。正如前文指出的，通常作为监管者的政府在特定情形下也可成为被监管的对象，而企业和公众在特定情境下也有角色互换的可能。

就监管对象而言，一切对环境产生不利影响的主体都应被纳入。为此，绿色发展法有三个明显扩展：一是普通公民日趋成为监管对象。诸如个人开车、农民种地、生活垃圾倾倒等生活行为的环保约束正从道德伦理向法律制度转变。二是政府主体在特定情况下也成为监管对象，承担相应义务。三是各类“区域”型集体人格成为监管对象。对“总行为”的调整意味着监管对象的集合化、区域化。实践中，排污总量控制是以行政区划为单位进行的，限额采伐、狩猎许可、自然保护区、水土保持等也都是以一定区域为对象，但往往受到行政区划的影响，与基于生态系统的“生态区域”并不当然契合，仍须进一步完善。

就监管者而言，随着调整范围的扩展和监管情境的丰富，一些非政府主体在特定情形下也可发挥一定监管功能，成为“准监管者”。譬如，在与公民权益密切相关的领域，相关公众应拥有参与权利，行使或分享部分监管权力。在诸如垃圾分类、绿色押金等与日常生活密切相关的制度中，社区甚至特定企业也可依法“代表”国家行使具有一定惩戒或管控措施的权力。环境公益诉讼中更使得对违法行为的处理权从行政部门向司法机关转移。

(三)实施动力：从惩罚为主到全面激励

法在本质上是一种激励机制，只有通过利益诱导和责任惩罚使行为人感受到“遵守法律比不遵守法律似乎给他们自己带来更大好处或更小坏处时，他们才会愿意去遵守。”[26]传统环境法具有“不法行为惩罚主义”色彩，[27]正向激励缺失，是实效不彰的重要原因。[28]对以“发展”为主题的绿色发展法来说，完善激励举措，尤其是具有资助、支持作用的正向激励更为重要。

对企业而言，“违法成本大于守法成本和违法收益”是基本激励原则。为此，除义务责任相对应这一基本要求外，通过责任设置的层次性保证惩罚力度与危害程度成正比从而为责任人随时悬崖勒马保留余地，综合运用货币、行为、资格、名誉等多种责任确保对企业产生刺激，通过严格执法、公益诉讼等各种执法机制加大责任追究的频率等，都是基本要求。但须注意的是，惩罚并非越重越好。负担过重的责任会刺激企业的“破罐子破摔”心理，使欺瞒抵赖、蒙混过关成为其“理性”选择。故对负担明显较重的义务或责任，须国家或社会提供相应资助或建立相应风险分担机制，通过正向激励加以引导。此在生态修复类责任中体现尤为明显。多数情况下，修复费用远超被修复环境的市场价值，如无“既打又拉”的综合性激励，几乎不可能激励责任人的自觉履行。至于各种先进的绿色技术、绿色产业的创新和发展，就更离不开各类财税、金融手段的正向激励了。

对政府主体而言，“激励政府环保是环境法治成功的基本要求”，而“政府激励不足是中国环境法的根本症结”。[29]对内容广泛、成本高昂、需要政府承担更多责任、投入更多公共资源甚至“垫付”大量资金的绿色发展来说，激励尤为重要。从负激励角度看，须尽量明确且细化各类政府环境责任相关规定，建立切实可行的问责机制，而非仅抽象笼统地规定对某问题“负责”。从正激励角度看，充足的经费保障必不可少。尤其那些必然成本巨大的生态修复、环境治理、环保公共设施与服务、绿色产业发展等，几乎必然是有多少钱办多少事，如果没有相应资金支持，即使责任明确也难强求实现。故而，为重要制度举措筹集实施资金，为积极履职提供财政、人事等方面支持也是绿色发展法的重要内容。正因为如此，在美国，对土壤污染防治具有基石性作用的《综合环境反应、赔偿和责任法》的主要特色即在于建立“超级基金”，以为部门执法提供“启动资金”，以至于该法被惯称为《超级基金法》。通过立法明确规定执法资金，既可减免具体执法者后顾之忧，增强其实施动力，从法治角度看，也是财政法定与税收法定的综合体现。至于对绿色技术、绿色产业的支持、奖励，以及对环保公共服务的提供、提升，就更离不开相应的资金保障。否则，只能是“巧妇难为无米之炊”。

对公众而言，当其作为环境义务人时，常规惩罚机制往往收效甚微。对于无时无刻不在发生的生活类环境行为，几乎不可能通过货币或人身惩罚来实现“违法成本大于守法成本”。为此，须运用名誉罚以增强刺激，通过广泛宣传、普遍动员增强守法认知和意愿，推动以社区、单位等“熟人社会”为单元的执法机制以降低追责成本、增加责任的道义色彩。这些都需要通过法律的明确规定创造条件。而当公众以社会监督者或“准监管者”身份参与执法或决策时，则需要充分的信息公开、科学的程序机制以及必要的适度奖励的激励。否则，多数人仍难免“事不关己，高高挂起”。另外，需特别注意的是，在具体环境事务上，利益相关群体的参与至关重要。故在很多国家的环境法中，“利益相关者”(stakeholders)或“居民”(residents)往往拥有特殊法律地位。一些国家更坚持把原告与案件有特殊利害关系并受到个殊化的“事实损害”作为起诉资格的必备要件，哪怕是所谓“公益诉讼”。[30]

(四)法律定位：从“路标”到“操作手册”

传统法，尤其民事立法，追求文风简洁，往往惜墨如金，仅简要提交关键要素，细节及疑难情形几乎不作规定。这很大程度上是由民法的“私”属性和“自治”特点决定的。由于仅涉及私权私益，争议解决最终取决于当事人意思，故民事立法主要是一种方向性指引，具体处理可交由法院，由法官根据具体案情结合公理、常识、一般社会经验作个案裁量。另外，以损害填补为指归的民事责任具有兜底效果，即使因规则指引不明给他人带来损失，也可通过“损失多少补多少”的民事责任获得补救。

但公法以不专属于任何人的公共利益为核心，其内容既涉及对个人权利的约束、限制，又涉及国家权力行使、公共资金花费、公共财产处置等重大公共事务，无法任由双方“意思自治”，而应严格遵循作为“全民”意志的法律。故相关立法应尽量具体、明确、可操作，确保适用者——无论执法者、司法者还是守法者——获得明确指引。而环境法不仅属于公法，并且具有决策风险性、高度的利益衡量性、不易监管性及高成本性等特点，[31]更需要法律的明确指示。另外，公法责任的“惩罚”取向与环境损害的不可逆性也要求环境法规则必须具体、明确，为监管对象提供明确指示，才能真正做到防患于未然。现代各国环境法往往呈现篇幅庞大、内容具体、规则细密的特点，其根源即在于对可操作性的强调。对于复杂且“烧钱”的绿色发展法来说，此点更为必要。如果说，民事立法为适用者提供的是指引大致方向的“指路牌”的话，那绿色发展法必须是具体、明确的“操作手册”。

对企业和公众等非政府主体而言，法律规定的具体、明确、可操作性主要体现为：一是主体、客体具体、明确，可识别性且易辨别；二是权利、义务的内容明确，并有相应责任规定予以保障；三是实施程序明确，有具体操作步骤；四是对可预见的复杂情形、疑难问题提供处理方案；五是考虑实施基础和现实条件，对需要具备特殊条件(如巨额资金、先进技术等)才能实施的制度，应通过立法创造条件。

对政府主体而言，相关规定除前述要求外，还须注意两类特殊情形：一是“授权性规定”，即法律把某些制度的具体规则制定权授予特定政府主体，由其通过下位法加以补充完善的规定。此时，法律仍应就制度目标、核心要素、原则、标准等关键要素作出规定，而不能笼统授权，完全由部门决定。同时，还应明确下位法出台时限，以避免扯皮拖延。二是“任务型规定”，即法律要求地方政府或“地区”等集体人格实现特定目标或治理任务的规定。此种规定中，立法应就目标、任务作出明确规定，提出具体要求，明确完成时限。就此来看，绿色发展法对政府主体来说，应有明确的目标、任务、具体的操作流程，并配以相应支持条件，犹如操作手册或项目实施方案。

(五)立法策略：整体分工与重点制度建设

绿色发展法“既不是现行法律体系下的一个法律部门，也不是在现行法律体系之外的另一个法律体系，而是纠正传统发展法之偏的法律体系。”[32]绿色发展法制建设的现实路径是对传统法进行改造提升，而不是全新建构。立法策略也须从“大而全”转变为“小而精”，放弃面面俱到、宣示目标、指引方向、搭建框架的传统思路，转向重点切入、制度推进，以提供规则、创造条件、落实举措为目标。

一要确立整体体系化思维与立法分工意识。整体体系化是指从现行法已有规则整体出发考虑立法必要性，在对问题领域相关立法全面考量的基础上确定立法内容：对现行法已有规定的一般不作重复；对通过已有规定的扩展、引申能解决问题的，不轻易另设新法，以避免叠床架屋，减少重复、冲突。为此，应把现行法不能解决的问题作为重点问题，把对现行法的查缺补漏、填充补充、配合实施、调整矫正作为制度完善的首要途径，尽量使新法、新制度、新机制与现行法、既有制度、传统机制良好配合、有效互补，最终形成由存在于不同法律文件中的诸多规范共同构成的完备制度体系，而非通过一部立法解决全部问题。

二要以点带面、重点推进，以关键制度为抓手，有所为，有所不为。绿色发展毕竟是重大变革，相关立法必须要有重大突破与创新，但应主要通过具体的有创新性和体制“撬动”意义的重点制度来进行，通过重点制度解决关键问题，继而向其他领域传导，以“催化”方式引起整个制度体系的“裂变”。从现实角度讲，这也是前述制度构建精细化的必然——无论法律文件的篇幅还是立法者的时间、精力终究有限，不可能对全部问题都作出巨细无遗的具体规定，与其撒胡椒面，不如抓重点、关键。

在美国，环境法往往给人以“大部头”、条文众多、篇幅巨大的印象。但实际上，每部立法的庞大体量下往往仅是若干重要制度。譬如，作为其环境法制基石的《国家环境政策法》的主要内容不过四个方面：宣布国家环保政策与目标、明确环境政策的法律地位、规定环境影响评价制度、设立国家环境委员会，[33]但就是通过这关键几点，使得环保确定成为美国的国家任务和政府责任，对整个法律体系产生深远影响。其中的环评制度，更对一切重大联邦活动施加了环境约束，并由此传导到各行各业，吹皱了环境监管的一池春水。《超级基金法》也不过围绕毒地治理建立了包括信息收集和分析、“反应”行动、超级基金、环境责任分担在内的四大基本制度。[34]其条文数量之少与内容篇幅之大形成鲜明对比，令人印象深刻。其中，仅“反应”权一条规定就有近2万字的篇幅，其细密程度，可见一斑。

四、绿色发展法视野下的《土壤污染防治法》评析

以上大致勾勒出绿色发展法的基本特征和应然形象，显然与我国传统环境立法存在较大差异。总体来看，我国传统环境立法具有鲜明的“民法典化”特征，在调整范围、体系结构、规范表达、实践功能等方面与“民法典”高度趋同：一是范围广泛，无所不包，几乎囊括本领域一切问题。二是体例雷同，采“总则—分则”结构，先就目的、理念、原则、体制等进行宣示，再就规定具体制度，最后再设罚则。三是规定笼统，多宣示性、倡导性、原则性规定，常常一句话一个制度，义务性规定多，责任性规定较少，正向激励更少，实施条件几乎不涉及。最后，也是前面这些特点所致的必然结果，立法的实践功能主要在于宣示、倡导，搭建框架，指引下位立法，甚少提供可直接管用的具体规则。由此形成的客观情形是，几乎每部法律都成为特定领域的“民法典”——面面俱到却难直接解决问题；存在诸多必须后续立法填充、明晰的空白，法律实施高度依赖执法者的责任心和主动性；与更为基础的《环境保护法》大量重复，造成后者的“空心化”;[35]与其他立法产生大量重叠、冲突，导致选择、适用困惑。我国环境立法数量众多但实效不佳，与此模式下的“立法偏‘虚’”不无关系。[36]这种状况的出现，既有法律界长期受“民法帝国主义”熏陶，把民法典的模式、风格当作唯一模板的缘故；又与我国环境治理长期“摸着石头过河”，法治化程度不高有关。在根本意义上，也是我国以往口头上反对“先污染后治理”但实践中仍“不得不”蹈此覆辙的“初级阶段”的国情所致。而今，在无论环境资源的严峻形势，经济社会发展的阶段水平，还是党和国家的重视程度都已达环境“拐点”的情况下，确立并贯彻绿色发展法的条件已经具备，传统环境立法的“民法典模式”也须得到摒弃与修正。

在此背景下，历时五年的《土壤污染防治法》(以下简称《土污法》)，既是传统污染防治法律体系中的最后一个堡垒，又是国家确立绿色发展理念以来全新制定的首部重要环境立法，处于承上启下的历史关口，也不可避免地带着新旧交叠的时代烙印：不乏体现绿色发展新理念的努力与亮点，又整体受制于传统模式的结构框架与言说风格，与真正的绿色发展法仍有不小差距。

(一)进步与亮点

价值目标方面，《土污法》体现出强烈的生态价值追求，其典型体现，是明确区别“生态风险”与“健康风险”，并将前者作为独立的价值目标和判断因素。为此，“推动土壤资源永续利用”与“保障公众健康”被并列为实体目标，[37]“破坏生态环境”与“危害公众健康”被一道规定为土壤污染的独立判断因素，[38]“生态风险”成为制定土壤污染风险管控标准的参考因素和编制土壤污染风险评估报告的必备内容，[39]对“生态环境”的危害和影响程度被作为确定重点控制的土壤有毒有害物质名录的主要依据，[40]而维护“生态功能”更成为自然保护地保护的唯一目标。[41]另外，立法中多处有关土壤污染调查、治理的条款均明确把“地下水”作为独立目标和考虑因素，[42]强调“水土一体”治理，也是生态思维的典型体现。

在政府主体方面，立法强化政府主体的监管职责外，也有一些条款体现了对政府角色的多重考量。譬如，第5条规定地方政府“应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责”，体现了一定的“环境质量目标主义”。第9条、第24条规定的国家在科技研发、产业发展、人才培养、国际交流等方面的支持、鼓励义务，第25条第3款有关政府统筹、建设城乡污水和生活垃圾处理、处置设施并保障其运行的规定，第26条、第27条、第29条有关在农业投入品使用、绿色耕作措施、绿色技术等方面进行指导、宣传、培训和支持的规定，体现了政府的“发展”责任。第44条、第45条第2款、第55条、第63条、第68条规定地方政府及相关部门在特定情形下制定污染防治方案、采取管控措施，甚至亲自组织实施修复的规定，更体现了政府的补充和兜底责任。

在监管对象方面，《土污法》的规定也蔚为丰富，突破了以往以企事业单位为主要监管对象的限制。“任何组织和个人”、“土地使用权人”、“企业事业单位和其他生产经营者”，[43]以及“地方政府及其有关部门”，[44]都有可能承担防治义务，成为被监管者。在“风险管控和修复”方面，法律特别规定了三重主体：一是为充分贯彻“谁污染谁治理”而创设的“土壤污染责任人”为首要监管对象、第一责任人；在其无法认定时，则由“土地使用权人”代为承担；地方政府及相关部门则“可以根据实际情况组织实施”，进行“兜底”补充。[45]对于诸多社会主体，法律也作出义务性规定，纳入监管范围，具体包括“土壤污染重点监管单位”、“拆除设施、设备或者建筑物、构筑物”的“企业事业单位”、“尾矿库运营、管理单位”、“农业投入品生产者、销售者和使用者”，以及“受委托从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动的单位”等。[46]在“区域性”监管对象方面，则有“污水灌溉区”、“矿产资源开发区域”、“永久农田集中区域”、“特定农产品禁止生产区域”、“隔离区域”等。[47]

在制度设置上，《土污法》也颇多创新。政府责任方面，除延续新环保法以来已基本成型的目标责任和考评、人大年度报告、约谈等常规制度之外，[48]还就建立土壤环境信息共享机制及相关信息公开作出了具体规定。[49]在监管制度方面，更特别规定了对生态风险予以独立考量、充分征求公众意见的“土壤污染风险管控标准”，[50]体现“动态管理”理念的“土壤污染状况普查”，[51]跨部门、类型化的“土壤环境监测”，[52]针对重点问题的“重点控制的有毒有害物质名录”、“重点监管单位名录”，[53]并通过“信用记录”加强对环境服务“第三方”的监管。[54]尤其值得赞赏的是，针对实践急需而其他法几乎未有涉及的“毒地”治理，立法专设“风险管控和修复”一章，通过30余条规定建立起包括污染调查、风险评估、分类管控、修复名录、效果评估、后期管理等在内的完整制度体系，成为该法的最大亮点。

在动力机制上，《土壤污染防治法》综合运用多种举措，加大“惩罚”力度，提高违法成本。如“罚则”规定有所细化，提高罚款上限，增加人身处罚，追究中介服务者业务责任和连带责任，通过9处“责令改正”确保矫正违法行为等。对逃脱惩罚的“漏网之鱼”，法律并明确规定“上级主管部门可以直接作出行政处罚决定”。[55]另外，立法也有多处条款体现出鼓励积极守法，支持绿色发展的“正激励”。如第45条规定“国家鼓励和支持有关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复”，第69-74条更对财政、基金、信贷、税收、捐赠、价格、金融等方面的支持措施作出了原则性规定。

(二)不足之处

以上“亮点”主要是从价值目标层面、就相关规定本身而言的。如果把视角转向实践，以规范效力和预期实效为判准，并结合已有立法整体来看的话，这些规定的进步意义又将大打折扣。正如前文所言，绿色发展法是通过重点制度对现行法的矫正和提升，为此，其既要限缩范围，协调与传统法的关系，“撬动”而非打乱现行法；又要细化内容，做到具体、明确、可操作，为制度实施提供可直接适用的具体规则。但《土壤污染防治法》在立法风格上仍沿袭传统“民法典”模式，追求“大而全”，最终形成的仍是一部由大量原则性条款构成的“虚化”框架，既与已有立法大量重复、重叠，甚至不乏冲突；又缺乏可直接适用、管用、好用的刚性规则。

在与现行法的关系方面，至少存在以下问题：一是大量重复《环境保护法》中的已有规定，导致诸多“照抄型”或“废话型僵尸法条”。[56]譬如，第5-7条有关地方政府环境责任、目标责任和考核评价、领导责任、管理体制与部门分工的规定，第75-78条有关向人大报告、约谈、现场检查、查封扣押等规定，第97条有关公益诉讼的规定，基本都是对已有法条的简单复制；而第83条和第84条有关“不得打击报复”的规定，更近乎常识、公理。就实践效果而言，即使《土污法》不作规定也不影响相关制度、举措的适用；而反之，即使作出这些规定，由于极为简略、笼统，也起不到多少实际效果。而对被大量“抄袭”的《环境保护法》来说，这些重复性规定也使其相关条款失去意义，再次上演其曾经遭遇的“空心化”危机。[57]而更麻烦的是，有些规定与已有规定部分重复，不完全一致，更增加适用的困惑。譬如，《环境保护法》第5条规定的“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”五项基本原则，依法理应自动适用于各具体环境法。但《土壤污染防治法》第3条又自己规定了“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与”六项原则，除三项完全重复的外，环保法中有而土壤法中未重复规定的“综合治理”是否仍然适用，《土污法》所变通规定的“污染担责”与环保法中的“损害担责”是何关系，《土污法》所创制的“分类管理、风险管控”又与《环境保护法》第5条是何关系、如何协调等，都是问题。

二是一些创新概念和制度与已有规定大同小异，重叠交叉。譬如，对于污染危害较大须重点监管的企事业单位和其他生产经营者，《环境保护法》第42条已明确称之为“重点排污单位”并规定一系列义务，[58]此概念也为水、气等领域立法所采用。《土污法》却采取了“重点监管单位”概称呼，并自行规定了一套管理制度。由此带来的问题是，“重点排污单位”与“重点监管单位”是一回事还是两回事？《环境保护法》第42条对前者的各种义务性规定是可当然适用于后者，还是被《土污法》对后者的规定所排除，抑或二者为两类制度可并行不悖？《土污法》没有如已有环境立法那样采用“环境质量标准”概念，而是另辟蹊径，建立了一套“土壤污染风险管控标准”。由此带来与“重点监管单位”类似的问题。并且，从环境法体系整体角度来看，在水、气等常规环境要素都有自己的“质量标准”的情况下唯独土壤没有，逻辑上也说不过去。更重要的是，一旦以“风险管控”而非“环境质量”命名，在法理上将使该标准的实践功能限缩在风险管控这一纯粹公法任务之内，消解其作为一种“质量标准”所应发挥的私法效力。[59]

三是与其他单行法大量“竞合”，缺乏良好衔接。土壤污染主要源于水、气、固废等常规污染，对污染土壤之行为的“预防”主要靠对传统污染源的“管控”来实现。正因为此，传统污染防治单行法中有大量条款涉及土壤污染防控，在《农业法》《农产品质量安全法》《基本农田保护条例》《农药管理条例》等“涉农”立法中也有不少条款涉及农地保护。然而，“《土壤污染防治法》仍重在‘防’字，法律条文对预防、监控和责任归属着墨颇多，重在对未来造成新的污染的控制和归责”，[60]这一方面导致制度设计的重心偏失，大量篇幅被投入到其他法中已有规定的防、控问题上，而不能集中力量于实践最缺乏、最急需也最能凸显《土壤污染防治法》之独特性的污染土地治理。另一方面，更重要的是，该法许多规定与其他法交叉、重叠，导致诸多“法条竞合”，造成适用困惑。譬如，该法第91条第(二)项对“实施风险管控、修复活动对土壤、周边环境造成新的污染的”规定了最高100万元的罚款处罚，但这里被污染的“周边环境”实践中很可能因具体对象(如水、气、海洋)而在其他法中另有罚则。又如，该法第86条规定对尾矿库的运营、管理单位违法造成严重后果时处20-200万罚款；但《水污染防治法》第94条则规定造成水污染事故的按事故损失的20-30%来计算罚款，并辅以责令关闭、对主管人员、责任人员进行罚款等。尾矿库管理不善导致水污染事故时应如何处理？另外，该法第四章规定的土壤修复机制与实践中火热推进的“生态环境损害赔偿改革”的关系，立法未作任何提及。由此，当土壤领域发生环境损害时，是由省、市人民政府依《生态环境损害赔偿制度改革方案》通过“磋商”或“民事诉讼”诉请污染者修复，还是由监管部门依《土壤污染防治法》通过行政执法强制污染者或土地使用权人进行修复，抑或二者可并行不悖，迄今仍悬而未决。

在立法的表述风格和具体内容方面，大量条款表述简略，规定笼统，类似于“无头型僵尸法条”，[61]“虚化”色彩仍然明显，诸多体现先进理念的制度设想尚难实施。尤其那些与发展密切相关、最能体现“绿色发展”特性的条款。譬如，第9条有关国家对先进科技、产业、人才培养、交流合作进行的“支持”，第30条第3款有关国家对回收农业投入品包装废弃物和农用薄膜的“鼓励、支持”，第45条第2款有关国家对当事人自愿实施土壤管控和修复的“鼓励和支持”，第69-74条规定的诸多财税金融条款等。尤其万众瞩目的土壤修复基金，对耗资巨大的土壤修复和治理至关重要，但涉及巨额资金投入和复杂利益关系，既需要明确、具体的规则指引，更需要来源确定、有最低金额保证的资金保障，仅仅抽象的原则性规定甚至目标宣示几乎不可能起到规范效果。在政府责任及相关配套任务方面，此类条款也普遍存在。诸如土壤环境信息共享机制怎么建、公众意见如何征求、环境质量责任如何“负责”等具有复杂性和技术性，需要在法律中明确规则并通过责任条款“逼迫”政府主体履职的内容，立法要么语焉不详，要么仅笼统授权，把主动权交给本为“责任人”的政府主体，其实效系于其自觉、自愿。另外，一些具有基础性意义和重大变革色彩但内容复杂必须立法界定的重要概念，如“生态风险”、“污染责任人”等，立法也未涉及。所谓“公众参与”原则，也只在标准制定环节有明确要求，在风险管控与修复等重要制度中，并未提供具体机制。

综合以上来看，《土污法》中真正具体、明确、可操作的制度，仍然主要是管制性的；有明确权利、义务、责任的法律主体，仍然主要是政府主体和企业；那些真正体现绿色发展理念的产业性、激励性、政府责任、公众参与的“先进”制度，仍极度“虚化”，其良好实施，尚有待时日，且须大量后续立法。

结语

绿色发展需要绿色发展法的保障，但绿色发展法首先需要立法思维的转变，其中最重要的，或许是“重点制度突破”的思维。一部环境立法，只有不再眉毛胡子一把抓，而是敏锐捕捉关键问题、精心打造特色制度，追求切实可行、管用好用、可直接操作的细密规则时，才能真正获得良好实效。而这样的立法，也必然是充分考虑现行法从而与既有制度良好衔接的。惟其如此，才能起到以点带面的“撬动”效应，提升、“催化”环境法本身的“绿色发展”。就此而言，《土污法》不无遗憾。当然，对此也不应过于苛求。毕竟，该法在相当程度上还扎根于过去。作为传统污染防治法木桶中的最后一块木板，其体型、构造、精神气质雷同难免。所幸，随着该法的出台，我国污染防治主要领域的“代表性立法”已基本完成，大而全的“民法典”模式客观上已无用武之地。未来环境立法，在制度框架已成的“夹缝”中求生存，将不得不更新理念、限缩范围、提升实效，围绕重点制度的实施构建具体规则。如此，真正意义上的绿色发展法乐观可期。对此，我们拭目以待。

【注释】 基金项目：本文系国家社科基金重大专项课题《新时代生态环境监管体制的法治创新研究》(18VSJ039)的阶段性成果，受中央高校基本科研业务费专项资助。

作者简介：巩固(1980-)，男，山东新泰人，法学博士，浙江大学光华法学院教授，博士生导师，主要研究方向：环境法学。

[1]此处所谓“环境时刻”，借鉴宪法学中的“宪法时刻”(constitutional moment)，意指将使法秩序发生重大变迁或重塑的关键节点。

[2]任理轩：《坚持绿色发展——“五大发展理念”解读之三》，载《人民日报》2015年2月22日。

[3]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第11页。

[4]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第21页。

[5]参见巩固：《理解生态文明不能脱离“后工业”》，载《浙江学刊》2013年第3期。

[6]有关工业文明的社会代价，详可参见[英]卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社2007年版。

[7]参见[英]阿诺德·汤因比：《历史研究》，郭小凌、王皖强等译，上海人民出版社2010年版，第1页。

[8]所谓“环境硬约束”，是指经济和社会发展对环境的消耗受环境生长和自我修复所实现的环境状况的限制。徐祥民、姜渊：《绿色发展理念下的绿色发展法》，载《法学》2017年第6期。

[9]参见翁礼成，陶雪琴：《人与自然的矛盾根源与和解之路》，载《学术论坛》2010年第12期。

[10]徐祥民、姜渊：《绿色发展理念下的绿色发展法》，载《法学》2017年第6期。

[11]参见徐祥民：《从全球视野看环境法的本位》，载《环境资源法论丛(第三卷)》，法律出版社2003年版，第1-22页。

[12]参见徐祥民：《环境质量目标主义：关于环境法直接规制目标的思考》，载《中国法学》2015年第6期。

[13]参见世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，王之佳等译，吉林人民出版社1997年版，第1页。

[14]参见王韬洋：《有差异的主体与不一样的环境“想象”——“环境正义”视角中的环境伦理命题分析》，载《哲学研究》2003年第3期。

[15]巩固：《环境法律观检讨》，载《法学研究》2011年第6期。

[16]同上。

[17]徐祥民、姜渊：《绿色发展理念下的绿色发展法》，载《法学》2017年第6期。

[18]徐祥民：《环境质量目标主义：关于环境法直接规制目标的思考》，载《中国法学》2015年第6期。

[19]同上。

[20]参见《环境保护法》第68条。

[21]参见《环境保护法》第26条、第28条。

[22]正如有学者所指出，这些“要求”在立法中的“陈设”不能改变这类法律的基本创设模式。在法律的实施过程中“政府”也没有因存在这样的“责任”宣告而改变“规范+罚则”之法的执法者的身份。参见徐祥民：《环境质量目标主义：关于环境法直接规制目标的思考》，载《中国法学》2015年第6期。

[23]参见贾峰等：《美国超级基金法研究：历史遗留污染问题的美国解决之道》，中国环境出版社2015年版，第173页、第223页。

[24]参见贾峰等：《美国超级基金法研究：历史遗留污染问题的美国解决之道》，中国环境出版社2015年版，第184页。

[25]参见王曦：《环保主体互动法制保障论》，载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2012年第1期。

[26][英]霍布斯：《论公民》，应星、冯克利译，贵州人民出版社2003年版，第53页。

[27]参见祥民：《环境质量目标主义：关于环境法直接规制目标的思考》，载《中国法学》2015年第6期。

[28]参见巩固：《守法激励视角中的〈环境保护法〉修订与适用》，载《华东政法大学学报》2014年第3期。

[29]巩固：《政府激励视角下的环境保护法修改》，载《法学》2013年第1期。

[30]详请参见巩固：《美国环境公民诉讼之起诉限制及其启示》，载《法商研究》2017年第5期；巩固：《美国原告资格演变及对公民诉讼的影响解析》，载《法制与社会发展》2017年第4期。

[31]参见巩固：《环境法律观检讨》，载《法学研究》2011年第6期。

[32]徐祥民、姜渊：《绿色发展理念下的绿色发展法》，载《法学》2017年第6期。

[33]参见王曦：《论美国＜国家环境政策法＞对完善我国环境法制的启示》，载《现代法学》2009年第4期。

[34]参见贾峰等：《美国超级基金法研究：历史遗留污染问题的美国解决之道》，中国环境出版社2015年版，第23页。

[35]“‘空心化’指的是《环保法》中的一些条款被后来的其他环境资源保护法律所延伸和细化，因而与后来的那些法律相重复。假如删除处于这种状态的条款，《环保法》就会出现很多‘空洞’。”王曦：《环保事业基础法：让特殊的环保法特殊起来》，载《绿叶》2011年第1期。

[36]“所谓立法偏‘虚’，是指有的法律规定在一定程度上比较笼统，缺乏实质性内容。”孙佑海：《新时代生态文明法治创新若干要点研究》，载《中州学刊》2018年第2期。

[37]参见《土壤污染防治法》第1条。

[38]参见《土壤污染防治法》第2条第2款。

[39]参见《土壤污染防治法》第12条第1款、第37条第3项。

[40]参见《土壤污染防治法》第20条。

[41]参见《土壤污染防治法》第31条第3款。

[42]参见《土壤污染防治法》第28条、第36条、第37条、第55条、第57条、第62条、第63条、第64条。

[43]参见《土壤污染防治法》第4条。

[44]参见《土壤污染防治法》第68条。

[45]参见《土壤污染防治法》第45条、第46条、第68条。

[46]参见《土壤污染防治法》第21条、第22条、第23条、第30条、第90条。

[47]参见《土壤污染防治法》第16条、第23条、第50条、第54条、第63条。

[48]参见《土壤污染防治法》第5条、第75条、第76条。

[49]参见《土壤污染防治法》第8条、第81条、第82条。

[50]参见《土壤污染防治法》第12条、第13条。

[51]参见《土壤污染防治法》第14条。

[52]参见《土壤污染防治法》第15-17条。

[53]参见《土壤污染防治法》第20条、第21条。

[54]参见《土壤污染防治法》第80条。

[55]《土壤污染防治法》第85条。

[56]参见葛云松：《物权法的扯淡与认真》，载《中外法学》2006年第1期。

[57]参见王曦：《环保事业基础法：让特殊的环保法特殊起来》，载《绿叶》2011年第1期。

[58]参见《环境保护法》第42条、第55条、第62条。

[59]有关环境质量标准的侵权法效力，参见陈伟：《环境标准侵权法效力辨析》，载《法律科学》2016年第1期。

[60]雷英杰：《业内解读〈土壤污染防治法〉，相较于土壤修复，监测及其他配套服务细分领域有望迎来“早春”》，http://www.h2o-china.com/column/949.html, 2018年9月15日访问。

[61]“第三种是貌似事关重大、理论深邃，其实没有构成要件部分，因此毫无作为行为规范或者裁判规范之可能性的条文……可称之为无头型僵尸法条。”葛云松：《物权法的扯淡与认真》，载《中外法学》2006年第1期。

【期刊名称】《法学论坛》【期刊年份】 2018年 【期号】 6