党的十八大以来，中央总揽全局、统筹谋划，对深化农村土地制度改革作出了若干重大部署，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是本轮改革的总纲。在此基础上，中央先后印发一系列专门意见，相关部门也出台了一系列配套政策。各试点地区按照中央部署要求，围绕农村土地制度的重点领域和关键环节开展了一系列有益探索，取得了一批改革成果。笔者结合改革试点调研和面上情况，尝试对十八大以来农村土地制度改革进展作简要评述并提出建议。
深化农村土地制度改革主要涉及农村土地承包制度、农村集体建设用地制度以及相关配套制度等方面。经过几年的探索实践，一些领域取得了突破，形成了若干经验模式。个别领域由于相关配套改革进展较为缓慢，需要进一步深化。
农地制度改革
实行承包地“三权分置”。承包地“三权分置”是本轮农地制度改革的总体框架。2013年7月，习近平总书记视察武汉农村综合产权交易所时提出土地承包权和经营权分置设想，此后，这一思想得到不断落实。十八届五中全会明确提出完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。2016年中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》要求落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，形成层次分明、结构合理、平等保护的“三权分置”格局。各地按照中央的部署要求，积极探索“三权分置”有效实现形式，形成了广东南海的土地股份合作制、四川崇州的农业共营制、江苏南通的农业生产“全托管”等多种模式。
规范农村土地承包经营权流转。2014年中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对规范土地流转作出明确要求。按照中央的部署要求，农村改革试验区安排了山东枣庄、贵州湄潭等地开展该项改革试验，目前试点工作进展顺利，取得了阶段性成效。从面上情况看，截至2016年底，全国承包地流转面积达4.7亿亩，占承包地合同面积的35.1%，经营规模50亩以上的农户超过350万户，家庭农场、农民合作社等各类新型经营主体超过280万家。
探索农村土地承包经营权有偿退出。2015年国办《关于加快转变农业发展方式的意见》和同年底的十八届五中全会都提出探索引导农民依法自愿有偿退出土地承包经营权等农村权益。按照中央的部署要求，农村改革试验区安排重庆梁平、四川成都等地开展了探索试验。目前该项改革正在稳妥开展，试点地区探索了各具特色的农村土地承包经营权自愿有偿退出办法，建立了相应的退地风险补偿机制和权益保障机制，取得了初步经验。
农村建设用地制度改革
2015年，中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对三项改革进行了统筹部署。同年7月，33个试点地区改革实施方案获批，试点工作全面启动。为增强改革的系统性协调性，形成改革的联动效应，试点进行1年多后，农村土地征收和集体经营性建设用地入市改革在全部33个试点地区实行全覆盖，并将试点期限延长至2018年底。截至目前，三项改革试点工作取得阶段性进展。农村集体经营性建设用地入市改革成效初显，涌现了浙江德清、贵州湄潭、广东南海等典型模式，探索了多种入市主体、入市方式以及土地增值收益分配办法等，形成了相对成熟的规则体系；宅基地制度改革在宅基地权益保障和完善取得方式、自愿有偿退出和抵押等方面作了有益探索；农村土地征收改革中一些难点、热点问题开始破题。
相关配套改革
农村土地确权登记颁证。农村土地确权登记颁证是农村土地制度改革的一项基础性工作，试点比较早。2011年，国土资源部等联合印发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求力争到2012年底完成农村集体土地所有权确权工作。目前，该项工作已基本完成。2011年以来，相关部门先后印发一系列文件，要求加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作。目前，该项工作仍在推进当中。2014年以来，中央和有关部门印发一系列文件，对农村土地承包经营权确权登记颁证工作进行了部署安排。截至2017年，全国已完成确权面积9.4亿亩，占二轮家庭承包面积的73%。目前，山东、宁夏、安徽、四川4省（区）已向中央报告基本完成，其他进展较快省份也正处于紧张的收尾阶段。
“两权”抵押贷款试点。十八届三中全会《决定》提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2015年，国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》要求，赋予“两权”抵押融资功能。按照中央的部署，“两权”抵押改革分别在北京大兴等232个地区和天津蓟县等59个地区开展试点。试点地区探索建立的“两权”抵押贷款多方分担风险机制，有效降低了金融机构风险；探索的土地经营权再流转机制，一定程度上解决了土地经营权处置难题；探索的保险保证模式，实现了银保互动，降低了财政负担。
农村产权流转交易市场建设。十八届三中全会《决定》提出建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。2016年中央印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》强调，“鼓励地方特别是县乡依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场”。按照中央的部署要求，农村改革试验区安排了北京通州等7个地区开展了此项试点，非试点地区也因地制宜开展了探索实践。目前来看，改革试点成效初显，在规范交易、创新制度、延伸服务、防控风险等方面探索了一批可复制、可推广的试点成果。
各项改革进展简要评述
结合调研和面上情况看，改革总体进展顺利，成效值得肯定。目前，各试点地区和面上都在推进深化改革和开展经验总结提炼工作，这里仅对试点中出现的一些共性问题作简要评述。这些问题的产生有其客观原因，并非操作失当造成，也非某一试点地区凭一己之力能够解决，需要在顶层设计上有所调整。
关于农地“三权分置”。这项改革旨在不改变农村土地集体所有和家庭承包经营的前提下，通过制度创新促进土地资源优化配置，更大限度释放农地价值。从实际情况看，这项改革实际上是对过去十几年市场自发探索形成的土地承包者和经营者逐步分离这一现实状况的政策层面的认可和规范，是对实践中已经发生的土地所有者权利的细分。此项改革要真正落地，还需要进一步完善相关配套改革。比如，明确“三权”的内涵、权能和实施路径，通过修法调适现行法律中的模糊和冲突等。
关于土地承包关系“长久不变”。十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，党的十九大进一步明确二轮承包到期后再延长三十年。但“长久不变”究竟多长仍未明确，土地承包期限的模糊带来了不少问题，焦点是二轮承包到期后要不要调地。按照制度设计，承包权的获得与农民的“集体成员”身份有关。那么，农民按“身份”获得承包权就是天经地义的事。但是，为了稳定土地承包关系，国家力推“生不增、死不减”。对此，有的地方能够执行，有的地方执行得不太好。
关于土地承包经营权确权登记颁证。从实践看，这项改革还面临一些问题。部分基层干部对农村承包地确权颁证态度比较消极，有的担心确权颁证会影响集体经济发展，有的担心确权颁证会造成占有土地不均，有失公平正义，还有一些经济发达地区土地没有承包到户，干部对土地确权到户有抵触。部分地区的农户对确权颁证认识不足，也有一些地区没有认真落实“增人不增地、减人不减地”政策，以致当地农民不相信此次确权的法律效力，没有真正理解确权颁证的意义。
关于土地承包经营权有序流转。从实践看，承包地流转有制度性阻力。受现行法律法规限制，土地经营权很难入股企业等主体，因为企业破产时难以对入股的土地进行处理；土地经营权抵押目前只允许在试点地区开展，且抵押的经营权难以处置，抵押权难以普遍使用。实践中通行的做法是农户通过土地出租，将土地流转给实际经营者，但由于农户对土地未来收益的预期，通常不愿意长时间流转土地。
关于集体建设用地制度改革。从目前来看，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等“三块地”改革中仍未能摆脱传统的行政配置思维。比如，在征地制度改革中，农民作为土地的“所有者”话语权和分量较轻，很难通过交易双方的自由谈判产生市场价格。实际上，农民更关注的是土地出让的差价，而不是补偿的绝对价格。改革要取得实质性进展需要进行思路调整，核心是以“市场定价”取代“政府定价”。
关于农地“两权”抵押。从调研情况看，此项改革的政策设计在实践中存在一定的偏差。制度规定流转土地的经营权抵押需经承包户同意，但实践中流转农户几乎不可能同意别人将土地抵押给银行。考虑到风险防控等因素，国有大行和股份制银行对该项业务也不太积极。多数试点地区只有地方法人性质的农村信用社、村镇银行等开展了此项业务。这样就会导致贷款农户在利率、条款等方面缺乏选择，开展业务的银行也可能出现授信不足和风险集中的问题。
关于农村产权交易市场建设。制度规定，农村产权交易市场由政府主导，提供公益服务。实践中，农村产权交易市场性质多样，有事业单位、国有独资公司、股份有限公司等。由于农村产权交易市场的不同性质，很难将公益服务与市场化运作两方面功能有机结合。农村产权交易市场要么坚持公益性方向，要么以市场化为原则，将两方面的功能融合在一起不是没有可能，但如果没有一个有效的机制和体系来支撑，效果将会大打折扣。
深化改革的几点建议
深化农村土地制度改革涉及的利益主体极其广泛，直接关系农村社会稳定和经济社会发展全局，必须坚持审慎、稳妥原则。既不能因担心改革带来利益调整或者负面影响而止步不前，也不能不考虑改革的影响是否超出农民和社会承受范围而盲目推进。关键在于把好改革的方向和节奏，在重点领域力求突破，在实际操作层面进一步探索完善办法。
一是夯实基础。推进农村土地制度改革必须加强各项基础性工作。扎实做好土地承包经营权、宅基地和集体建设用地使用权等确权登记颁证和农村建设用地规划工作。推进确权成果运用，为土地流转、退出、抵押等提供支撑。实现乡镇和村组控制性详细规划全覆盖，为集体经营性建设用地入市等创造条件。建议确权之前允许进行一次承包地调整，让农民拥有完全信息并进行充分讨论决定，建立平等承包土地的“起点”，确保“初始公平”，解决历史遗留问题。算上二轮承包到期后再“延长三十年”，农地至少有四十年的稳定状态，这将为农业发展和国家总体战略创造宝贵条件。
二是把好方向。方向决定成败。改革的方向应该是问题导向，要明确改什么、怎么改。就农地制度来讲，需要明确“三权分置”的权益内涵、边界和期限等，阐明所有权、承包权与经营权各自的价值与价值基础。“长久不变”作为党在土地问题上对农民的一项庄严“政治承诺”，需要尽快通过修法转变成“法律语言”。就农村建设用地来讲，大方向是市场化和充分保护农民合法权益，建立充分兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。补偿价格由市场主体自主谈判确定，政府主要通过规划和用途管制等方式进行监管，而非一味提高补偿标准。对农村产权交易市场建设来讲，重点是强化其公益性，明晰交易市场与政府的职能边界，逐步淡化行政色彩。
三是稳好节奏。改革是要赋予农民更多的选择权，并正在朝着这个目标努力，关键是要把握好改革程序和节奏。比如，在开展土地流转、经营权抵押等改革项目时应先进行集体产权制度改革，明晰集体和成员之间的关系，打牢微观基础，实现产权边界清晰。再如，在农村产权交易市场建设时要把握“稳步推进”的原则，从实际交易需求和满足农民利益出发，统筹规划、合理布局。特别是对于农村人口比重仍然比较高的地区，农村产权交易市场建设应慎重稳妥、循序渐进，不能急于求成、片面追求速度和规模。
四是加强配套。农村土地制度改革牵一发而动全身，需要强化政策配套。从经营权流转看，现行农地制度安排有着效率、平等和社会稳定等方面的功能。但是，政策应主要发挥不同类型资源的专属作用。耕地是一种经营性资产，主要应该保障经营效率的发挥，平等和社会稳定等功能要靠社会保障制度等其他手段解决，以解除农民后顾之忧，让农民敢于流转土地，并降低流转的交易成本和风险。从经营权抵押看，实践中，说服承包户同意将其土地经营权用于抵押难度很大。建议调整思路，加强对土地经营权的保护，在土地经营权流转合法合规的情况下，不再强制要求抵押需原承包户同意。但对抵押率、贷款额度和期限从严掌握，同时加强贷款用途核查、落实风险补偿金等制度，严控风险。
作者系农业农村部农村经济研究中心副研究员
转自：农村工作通讯 微信公众号
