摘要：社会保障资源的合理配置是国家再分配能力的重要体现。当前，农村低保制度的实践，出现国家不断增加公共资源投入而农民的福利状态、基层的社会秩序并未同步改善的悖论。低保制度的泛福利化是理解这一制度悖论的关键。以福利扩散和福利捆绑为特征的泛福利化，使低保制度背离底线救助的制度定位，造成低保指标在基层分配的困境，影响社会保障体系的良性运转，更使社会公平的价值目标遭受巨大冲击。国家再分配能力的增强，有赖于社会保障资源的持续增加，但更需要进行制度建设以合理配置资源。具体而言，农村的社会保障体系要逐渐从过分倚重低保制度的单轨道运行，走向分工明确、多轨道运行的综合性保障制度，即一方面恢复低保的底线救助属性，另一方面完善专项救助制度，促成社会保障体系的均衡发展。
一、问题的提出
党的十六大以来，国家高度重视社会保障制度建设，不仅明确提出要建立健全覆盖城乡居民、人人共享的社会保障体系，而且将其提高到作为维护“社会稳定和国家长治久安重要保证”的政治高度。社会保障从根本上来说是一项由国家主导的对国民收入进行再分配的制度安排，它触及社会内部实质性的利益调整与再分配，是国家运用公权力进行政治管理以维护社会公平与稳定的重要手段。[1]因此，社会保障制度设置的合理与否，关乎一国的社会秩序与公平公正，影响社会认同与国家合法性的建构，是国家再分配能力的集中体现。在我国，长期的城乡二元体制导致农村社会保障体系的建立相对滞后，农村低保是当前农村居民享有的最为基础性的社会保障制度。它的目标不仅在于为农村居民提供基本生活保障，更需要在救助农民的过程中塑造社会正义和建构社会秩序，这对于维持农村社会稳定和增强农民对国家政权的认同具有重要意义。
与制度目标不同的是，低保制度在实践中出现国家不断增加资源输入而农民的福利状态、农村的社会秩序并没有同步改善的悖论。农村普遍出现了低保政策的走样，并因资源的不公平分配引发了诸多矛盾，甚至造成干群激烈冲突、集体上访等严重的社会问题。[2]可见，农村低保制度不但没有转化为国家建构社会秩序、增强社会认同的政治效益，反而成为基层治理中的矛盾焦点，对农民的国家认同产生了破坏性的影响。因而，研究农村低保问题既关乎农村社会的稳定，更关乎公共的社会保障资源能否有效转化为政治效益的国家能力建设问题。
既有研究多从治理技术的角度对低保制度的目标偏移展开解释：一是强调政府内部“委托-代理”的治理关系，将基层代理人的制度执行偏差与权力寻租视为问题的主要原因；[3]二是强调制度程序的不完善，从低保评定的一般要件出发，在瞄准依据、对象识别方法、监督制度三个层面反思低保制度存在的制度漏洞。[4]不可否认，治理技术的视角有一定的解释力，但并非农村低保制度出现实践困境的根本原因，理由在于：第一，在现实层面治理技术无法解释何以当前国家对农村低保的制度建设、执行监督都趋于完善[5]，但低保制度的实践困境不仅没有缓解反而愈演愈烈。第二，更为关键的是，治理技术视角忽略了低保制度的政治价值属性。低保是一项以国家公权力为依托的利益协调的制度安排，不仅有明确的政治目的与伦理倾向，而且涉及到深层次的利益分配。治理技术是实现分配的手段，未根本触及到分配给谁、分配多少的这些根本性的价值与利益问题，有将问题技术化与碎片化之嫌，缺乏更实质的分析。
对农村低保制度的研究需要回归其政治属性，将其视为一项国家为了实现特定政策目标，对公民的利益与权责关系进行调整的再分配制度。基于制度规范的分析与广泛的实践调研[6]，本文试图回答以下三个问题：第一，低保制度的设定目的，即考察低保制度的根本政治价值目标与运行规范；第二，农村低保的制度实践出现了怎么样的偏差，即考察公共保障资源无法转换为政治效益的根本原因；第三；农村低保制度将走向何处，即寻找社会保障资源转化为政治效益的有效途径，为国家政策的调整提供基础。
二、底线救助：农村低保的制度价值定位
蒂特马斯指出：“在社会福利体系之内，人们无法逃避各种价值选择”，必须要回答“是什么”与“应该是什么”的问题。[7]对低保制度而言，把握它的制度性质要从两方面人手：第一，低保制度保障特定的权利类型，再分配是以平衡公民的权利与义务关系为根本的制度目标；第二，低保制度是社会保障体系的构成部分，必须服从国家整体社会保障体系的建构与再分配能力的提升。
（一）底线公平：低保制度的价值规范
农村低保制度是一项底线型的救助制度，它以“底线公平”为根本价值准则。这是国家赋予农村低保的制度定位，也是低保制度配置社会保障资源与社会权责关系的基本依据。
首先，我国明确规定农村低保是一项为低收入群体提供基本生活保障的救济制度，它保障的是农民的基本生存权。在现代国家，生存权被视为基本人权，是农民享有的最为基础与绝对的权利。在这个层次，低保制度的公平价值必然具有底线性，底线强调国家对农民生存权进行保障有绝对的义务。[8]但底线公平的内涵远不止于此，它同样是一个限定性条件，即低保制度对农民的救助不是无限的，必须以基本生存权为界。首先，贫困人口享有的权利依赖于国家对国民财富的再分配。再分配的制度属性决定，低保制度以低收人群体为直接对象，但涉及到全社会成员的利益调整，对低保户的公平必须受到整体社会公平的制约，一旦超出生存权的限度就会造成对其他社会成员的过分剥夺，影响社会整体公平。其次，现代社会将个体自立视为重要的权利内容。[9]生存权之上，个体必须为自己的行为负责，国家的干预是对个体自由与尊严的侵害。因而，低保制度的救助只能是对个人无法实现生存时的补充手段，而非替代，其同样以生存权为界，遵循底线原则。可见，基本生存权的特殊性既决定了低保制度救助的绝对义务，也同样设定了救助的边界，公平的绝对性与限定性共同构成“底线公平”的内涵。
其次，我国的社会保障制度是一个多层次的系统，农村低保作为其中的子系统必须要与其他保障制度相协调，服从我国整体的再分配能力建设。具体而言，我国的社会保障主要由社会福利、社会保险、社会救助三者组成，社会救助又分为专项救助和低保制度。农村低保制度位于整个社会保障体系的“网底”，具有兜底性质。低保制度的底线公平既表明其在整个保障体系中保障的水平是最低的，同时也是重要的制度边界，即底线以下为低保制度保障的范围，底线以上的福利资源由其他制度予以保障，各个制度分工不同，各司其职。更为重要的是，由于社会保障子系统之间有一定的相关性，任何制度破坏自身的边界都会影响其他制度的有效运行。对低保制度而言，如果超过底线原则，会造成大量公民试图从具有付费性质的社会保险中退出进入到救济制度，并引发普通农民的不满，对社会福利水平的提升造成过大压力。社会保障制度的体系性决定了低保制度必须服从自身的制度方向，否则将引发整个保障体系的混乱，对国家的再分配能力产生不良影响。
（二）底线人群：低保制度的保障对象
低保制度的运行规则以底线公平为价值依据，而其首先要解决的一个基本问题是即谁将得到救助。“底线群体”是低保制度保障的唯一目标对象，也决定了低保制度的救助范围。
农村低保制度将全体农民作为潜在的保障对象，但它并非普惠型的公共福利，而是有选择性地针对特定群体，将保障对象规定为“家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民”，即只有当个体通过自己的努力无法达到最低生活标准，成为底线人群时才有享受社会救助的资格。最低生活保障线由于各地区的经济水平不同呈现出显著差异，但无论高低，低保制度的保障对象相对固定，总是处于保障线以下的贫困人口，其对底线以上的群体并不承担责任。同时，对底线人群的界定决定了低保制度在保障对象上的独立意义，以区别其他社会保障制度，防止制度交叉造成保障对象的混乱。正如有些学者指出的，“既不能把其他社会保障所应解决困难的对象都纳入最低生活保障对象，也不能把其他社会保障制度没有入围的有困难的对象遗漏掉”[10]。
以底线人群作为目标对象，是低保制度“底线公平”的必然要求。只有将保障范围锁定在底线人群，才能使有限的资源被最大效率地使用，并将资源限定在维持农民基本生存权利的限度上，从而将救助给予“有需要”和“最需要”的人。相反，一旦保障对象超过了底线人群，受惠者过多，要么稀释了最有需求者的救助资源，要么必须增加最低生活保障金的费用，加大再分配的力度。显然，前者破坏了底线群体的绝对生存权，后者则导致其他社会群体承担过多的救助责任，违背底线公平原则。
（三）底线标准：低保制度保障程度
救济标准是对保障程度的限定，决定了贫困群体享受什么样的保障才是合理的。农村低保制度的救助水平遵循“底线标准”，即以保障最低生活标准为界限。
《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》明确规定，农村低保的救助标准“按照能够维持当地农村居民全年基本生活所需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定”，以保障农民的基本生活。“底线标准”不是绝对的最低水平，而是在保证农民基本生存需求的基础上，根据当地经济水平与农民普遍拥有的消费需求为标准而测定。随着国家发展水平的提高，最低生活保障线也应适度提升。但是，无论社会保障线是否发生变化，低保的救助力度仍然遵循底线原则，以“补偿性”为自身的救助特征，即“按标补差”，仅补偿受救助者的收入不足保障线的部分。此外，为了与社会保障体系相协调，最低保障线不应超过社会保险的保障水平，要体现出付费与非付费的区别。同时，各个社会保障制度间也要避免重复保障使低保户的综合补助水平超过最低生活保障线。
底线标准并非出于对贫困人口的苛责。以生存权为保障界限不仅是指范围上只救助低于最低生活保障线的贫困人群，而且也必然要求对每个农民的救助力度不越过“生存权”保障的范围。救助标准过高，不仅侵害其他纳税人的财产权利，而且对低保边缘户是极大的不公平。同时，过高的救助反而带来社会保障效率的低下，很容易催生出受救助者的福利依赖。对边缘群体而言，他们也会丧失劳动的动力自愿成为被救助的低收入群体，这既增加了国家负担也降低了社会活力。同时，底线标准尤其对维持社会保障体系的内部平衡具有重要的意义，上文已有提及此处不再赘述。
综上所述，农村低保制度是底线型的社会保障制度，其底线原则既是一种刚性，也是一种限定性，强调所有人享有救助权利，但只有真正的需求者才能够获得；强调对弱势群体的基本生活保障但应该适度补助。从根本而言，底线原则是低保制度必须遵守的原则，它既维系着利益再分配的平衡以及公民权利和义务关系的平衡，即“底线群体”的绝对生存权利与底线外群体的权利和义务的价值均衡；也构成了低保制度的制度边界，是国家建构完整社会保障体系，维持体系有效运转的必要条件。
三、泛福利化：农村低保实践的制度错位
近年来，国家不断扩展农村低保的保障范围、保障标准，看似不断提高的福利，使低保逐渐背离底线救助的制度定位，进入到泛福利化的发展误区。泛福利化具体表现在保障对象上的福利扩散与保障标准上的福利捆绑，这是当前农村低保制度实践中最突出的特点，也是该制度出现的最严重的制度偏差。
（一）低保制度泛福利化的内涵
社会福利与低保制度同属于社会保障体系，但两者差异显著。首先，在保障对象上，低保面向底线群体，社会福利的对象更普遍，一般以全体社会成员为目标，具有全民性与无选择性的特点。其次，保障水平不同，低保制度是“底线标准”，社会福利一般以社会化服务或津贴的形式，在基本生活之上追求更优质的福利，是与“生存性”相对的“享受性”保障。更进一步，社会福利是以提高全民生活质量为目标的再分配制度，是社会保障体系中的最高纲领。有学者就将社会福利看做是一个国家生活水准与幸福水平的直接体现。[11]因此，相对于低保制度的“底线救助”，社会福利以“高位福利”为制度定位，两者涉及的权利与义务关系在社会保障体系中的位置完全不同。
泛福利化是指农村低保在实践中背离了其基本的制度定位，逐渐向社会福利的方向偏离，即从“底线救助”走向“高位福利”，具有了泛福利化的特征。泛福利化与福利化不同，福利化一般是指一国社会保障达到发达国家的高水准，是对保障完善程度的判断；泛福利化不以绝对的保障标准为依据，是对社会保障制度边界与运行原则的分析，它是一种趋势或倾向，即低保制度在运行中出现了与自身的制度定位不相符的福利色彩与福利倾向。从根本上说，低保制度的泛福利化是制度错位的表现，既是制度边界的错位，也是再分配中价值与利益分配的错位，表现在三个方面：一是保障对象背离底线群体，出现了覆盖范围过广的福利扩散现象；二是保障标准超出底线标准，出现了救助标准攀升的福利捆绑现象；三是低保制度吸纳的资源不断增多，引发了整个再分配系统与社会保障系统的失衡，出现了福利倒挂的现象。前两者为泛福利化的具体表征，后者是其后果并呈现为一系列的“问题集”。
（二）低保制度泛福利化的表现形式
1.从底线群体到福利扩散
农村低保制度自2007年在国家制度层面确立以来，其保障范围一直处于扩大当中，并且扩大的速度非常快，经过近10年的发展，当前低保的覆盖面已经达到了相当的水平。根据国家统计局公布的数据，本文归纳出了2007年至2015年的我国低保的覆盖情况（见表1）。
从表1可以看出，从2007年开始，我国农村的低保覆盖率不断增加。2007年全国享受低保的农民达到3566.3万人，占农村人口总数的4.9%，较2006年增长了123.9%。此后，2008、 2009两年低保指标的增幅也均达到了10%以上，实现了快速增长，到2013年低保的覆盖率达到顶峰，占农村总人口的8.5%。2014年与2015年保障数量有所下降，但低保覆盖率仍然非常稳定地维持在8%以上的高水平。[12]
低保制度以“应保尽保”为原则，实际处于最低生活保障线以下的贫困人口是低保覆盖率是否合理的唯一评判标准。从我们在全国的调研来看，各地都普遍出现了低保指标多于实际需求的情况。以我们调研的湖北Z县为例，该县是全国贫困县，2013年和2014年低保指标一度达到10%，此后略有回落稳定在8%的水平。2016年6月Z县进行制度改革，打破了指标限制，并以最低生活保障线为标准，对申请低保的农户收入和财产情况进行严格评估。[13]该年全县减少了一半左右的低保名额，以抽样的两个镇G镇与M镇为例，G镇总人口53716人，2016年1月的低保覆盖率为7.4%，6月份仅为2.3%，M镇总人口为11706人，低保覆盖率从原来的7.6%下降到3%。可见，实际低保人口不仅低于当地的指标数量，也低于全国的总体覆盖率。并且，Z县地处中西部贫困山区，人均收入低于全国平均水平，但即使在该县实际低保人口数量也仍然远低于全国的总体覆盖率，可见低保指标过剩的普遍性。此外，浙江J县、山东B县在近年来也进行了类似的改革，改革后两地的低保实际数量都明显下降，其中J县的低保比例为1.5%，山东B县的低保比例则保持在2.5%左右，都明显低于全国水平。其余按照指标分配的县市则普遍性存在低保指标髙于农民的实际需求的情况。学者们在各地的研究也表明低保指标过多已经不是地方性的特例，而是全国的普遍现象。[14]
另外由于农民收入不断增长，贫困人口不断减少且越来越向边缘群体集中。1990年代以来，农村出现大规模的打工潮，全国的劳动力市场逐步形成。在打工机会日益增多、工资上涨的背景下，有劳动力的家庭具备摆脱贫困的有效途径。以全国的劳动力平均月工资3000元计算，一个劳动力一年的工资收人超过3万元是正常的，即使户均5 口人只有一个强劳动力，不记农业收入，家庭人均年收入可达6000元，很容易超出最低生活保障线。[15]因此，当前农村真正的底线人群大多是因病、因残、因灾等丧失劳动力的家庭。随着农民打工数量的进一步增加，农村贫困人口总量减少、边缘化的特征将进一步凸显。根据调研与基层干部的估计，真正的底线人群所占的人数并不多，只占总人口的1%～3%。[16]宏观数据最能说明问题：低保制度具有兜底性，正常状态下，最低生活保障线下的人口理应少于贫困线下的人口，但是2016年我国的贫困人口仅有4335万人，低于低保人口，两者出现数量倒挂。这有力地表明当前的低保指标已经超过了合理的保障范围。[17]事实上，是大量的“非底线人群”占有了过剩的低保指标。以我们调研的甘肃L县为例，该县政府明确将低保的评定对象划分为三类：一类是真正低于最低生活保障线的生活困难群体；二类是家庭中病、老、就学人口较多的困难群体；三类是家庭有就业能力但相对贫困的群体。其中第三类占到50%之多，第二类占30%，真正的底线人群仅占20%，比例最低。其他各县尽管未做明确规定，但情况也大多类似。可见，低保制度不断扩大覆盖面的做法已经与我国的基本经济事实相背离，低保指标供应过剩是必然结果。
底线群体这一规定确定了保障对象的合理范围，是低保制度的基本运行原则。当前低保的指标数量已经远远超过实际贫困人口数量，出现大量剩余，由此使低保目标群体背离真正的底线群体，向一般人群扩散。属于低保群体的特定化保障开始外溢，呈现为福利无节制的扩散，低保的底线原则随之被打破。更令人警觉的是，“不应保而保”的人群所占的比例庞大，甚至超过真正的底线群体，可见低保制度泛福利化的严重程度。
2.从底线标准到福利捆绑
与数量上的福利扩散相对应，在补偿标准上，尽管农村低保制度性的现金补助上升幅度有限，其所附带的福利却日益增多，出现福利捆绑的现象。
从制度设计上看，我国不仅实行社会救助与社会保险的分离，而且专项救助也不是低保户的专项福利，是符合条件的困难户均可享受的救助制度。[18]但在具体实施过程中，各类保障政策都与低保制度建立捆绑关系，将低保户作为主要或唯一的救助对象。例如2002年，中央出台《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确提出医疗救助的对象主要是“农村中的五保户和贫困户家庭”。2005年颁布的《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》规定，救助对象为“持有农村五保供养证的未成年人”，以及“持有城乡低保生活保障证和农村特困户救助证的家庭的未成年子女”。地方政府在实践中进一步增加了福利捆绑的类别。表2是甘肃L县与广西M县低保户享有的额外福利政策，具有一定的代表性：
表2显示，低保制度原来仅是一项收入救济制度，但由于福利捆绑，低保户享有的福利类别越来越广泛。除了L、M两县将住房、教育、医疗、生活补助进行捆绑，一些地区还提供司法、就业等多方面的福利。这些超额福利都有很强的向低保户的专有福利转化的趋势，即只要是低保户，无论需求与否都可享受各类相关福利，而非低保户则被一律排斥在外，低保制度俨然成为取得其他社会保障的先行资格。反过来，那些本来就生病、子女在接受教育或有建房需求的农民也会被 纳入低保的保障范围。低保制度日益远离了收入救济与底线救助的制度属性，有些学者直接指出，当前的低保政策已经变成了一项综合性保障体系。[19]
另外，随着捆绑福利的项目逐渐增多，低保户享受的综合性保障不仅越过底线标准，更日益演变为超越一般福利水平的优质资源，这一点突出表现在低保户所享有的医疗资源上。尽管各地的福利水平略有差异，但都为低保户提供“三重优惠”的医疗福利：一是享受合作医疗费用全免；二是比合作医疗制度规定的报销起付线更低，报销比例更高；三是在新农合之外享受二次甚至三次报销。以江西G县为例：该县低保户免除120元的合作医疗费用；在各级医院享有的报销比例较普通新农合用户均高出10%～20%；低保户大病救助不限病种，按70%报销，普通农户则限定12个病种，报销比例仅为40%；慢性病救助，普通新农合门诊可报销40%，救助3000元封顶，低保户可享有70%的报销比例，1.5万元封顶。以当前的高报销比例与救助金额来看，多重报销之后，低保户所要承担的医疗费用非常低廉，其所拥有的医疗福利条件要远超过一般新农合用户，超越了当前农村普遍性的医疗福利水平。这即使在发达国家也是不可想象的，各国的社会救助力度虽然较大但仍然低于缴费的医疗水平。例如英国，要想低价医疗可以到公立医院，但是不得不忍受漫长的排队与等待，私立医院的服务、医疗水平都更高也意味着较高的费用。这是缴费与非缴费服务保持分离均衡的必要条件，而我国低保户享有的福利则完全颠覆了这一原则，可见泛福利化的严重程度。
哈耶克将保障分为两种类型，“一种是防止严重的物质匮乏的保障，即确保每个人维持生计的某种最低需求；第二种是，某种生活水准的保障，或者说，一个人或集团与其他的人或集团相比较相对地位的保障。”[20]低保制度原来仅是“按标补差”的底线救济制度，在实践中却因救助内容、救助水平的不断升级，由底线式的“生存保障”走向了身份捆绑型的特权化的福利。相反，一个通过自己努力达到最低生活保障线以上的农民，却无法享受相应的福利条件。尤其是在农村，农民的整体收入水平不高，福利捆绑进一步拉大了低保户与边缘户之间的差距， 甚至让普通农户感到巨大落差。这俨然构成了哈耶克所说的第二种保障，是一种排斥性的社会特权。
四、福利倒挂：低保制度的政策目标偏移
制度错位带来制度目标的偏移。泛福利化的形成，一方面使低保制度不得不吸纳更多的资源以满足超额群体的超额利益，另一方面其它公共资源被大幅度挤占、压缩，出现福利资源的相对稀缺状态。由此，资源错位、制度紊乱、价值失衡的福利倒挂现象开始出现，它是产生国家不断加大资源投入而低保的政策目标持续偏移这一制度悖论的根本原因。
（一）资源聚集与负向激励：低保的分配困局
泛福利化对低保分配的影响突出表现在两个方面：第一，随着福利扩散，低保制度日益丧失归属于贫困人口的专属性，保障对象变得模糊不清。尤其在农村，除了贫困的边缘群体外，农民的经济分化并不显著，这进一步加剧了识别保障目标的难度。第二，福利捆绑增加了低保对农民的吸引力。底线标准是阻止富人进入低保，形成贫富分离均衡的重要条件。在泛福利化的影响下，农村低保逐渐丧失了济困属性，演变为能够提供高于农村一般福利的优质资源。农民也越来越将它与社会面子挂钩，获得低保甚至被视为个人能力的重要表现。日益模糊的分配标准与不断增加的资源含量，使底线原则所构筑的生存伦理与排斥机制逐渐为泛福利化导致的负向激励机制所替代，越来越多的农民展开对低保的激烈争抢。
由此，低保制度的分配困境、保障对象的异化变得不可避免。首先，无规则的竞争增加了基层干部权力寻租的空间与机会。基层普遍出现的“人情保”“维稳保” “关系保”就是乡村干部道德风险行为的直接结果。其次，为解决过剩指标的分配，各种非正式的规则开始兴起。从我们的调研来看，较为普遍的做法有以下几类，一是将“老龄”“残疾”“重病”等较为直观的个体特征作为评定标准；二是采取民主评议的方式，由农民票选出相对贫困群体；三是以轮流或是拆分的方 式，尽量保证每户都有享受低保的机会。同时，各个地区都普遍将“低保户”变为“低保人”，以尽量增加可分配的指标，降低单独户拥有的资源。地方性规则是农民民主评议的结果，但它同样无法做到公平分配，不仅一些富裕家庭会因病、老、关系以及平均分配的规则成为低保户，更重要的是，真正的贫困户很可能由于不满足相应的条件被排斥在外。“低保人”的做法以及各类平均分配低保的倾向也都会降低贫困户应当享受的保障水平。可见，无论采取何种分配规则，在泛福利化的背景下，都无法保证低保分配的公平性。而正是这些不公平引起了农民普遍的不满情绪，并转变为农民与农民，农民与村干部之间的激烈冲突。
这表明，尽管泛福利化使低保制度内聚集了更多的福利资源，但在制度错位的情况下，公共资源并不能转化为对贫困户的保障能力；相反，超额福利及其引发的负向激励，超出了农民对不公平的容纳程度，造成基层无规则的利益争夺和冲突，对基层社会的稳定造成极大的破坏。
（二）资源挤占与保障不足：社会保障的效率困局
低保制度是再分配制度，再分配的制度属性决定了一部分群体的超额福利，必然会损害另一部分人的合法利益。低保制度泛福利化使其他农村居民享有的社会保障被侵蚀，并造成整个社会保障体系的效率低下，出现制度紊乱。
首先，泛福利化稀释了底线人群享有的低保保障金，低保制度的生存保障能力被弱化。在经济发展水平一定的情况下，低保制度可分配的公共资源具有限定性。当资源被过多地用于扩展保障面、增加超额福利时，低保保障金的份额必然在一定程度上被压缩。公共救助资金的不均衡增长显著地说明了这一点。自2007年到2015年，全国向农村发放的农村社会保障金从原来的109.1亿攀升到931.5亿，增长速率为30.7%；同时，医疗救助补贴也从23.5亿猛增到236.8亿，增幅为33.5%。但是，与之形成鲜明对比的，每个低保人口享有的补差金额则仅从每月的38.7元增长到了140.2元，增幅仅为17.5%，远低于前两者。[21]我国的收入救济水平一直以来都被认为低于国家的经济发展水平[22]，从国家资源投入的力度可以看到，并非是可再分配的资源过少，而是大部分都被泛福利化的超额福利所耗散，低保户享有的救助资金被高度挤压与稀释。对于真正的底线人群，他们的首要目标恰恰是要获得充足的收入救济维持基本生活，而非获得享受性的超额福利。由此，一面是不断地“提标扩面”，另一面真正的贫困户无法享受最基本的生存保障，中国的低保制度走入了基本救济不足、福利泛化的怪圈之中，这也是泛福利化对低保制度最严重的损害之一。
其次，泛福利化影响专项救助制度与合作医疗制度的良性发展，挤占了其他农村居民获得社会保障的空间与机会。在制度设置上，专项救助制度的目标群体是在医疗、教育、住房等方面有特殊困难的贫困人口，这一范围不仅包括有需求的低保户，更是针对高于最低生活保障线但有特殊困难的群体。但是由于泛福利化现象的存在，专项救助变成了低保户的专项福利，实质上是纵容了低保中的非特殊困难群体对资源的滥用，是对其他贫困群体所享有的社会保障的剥夺。此外，更需要警惕的是泛福利化对合作医疗的破坏。合作医疗是典型的社会保险，病患所享有的保障实质上都来源于农民缴纳的保险费与国家补贴所形成的蓄水池，因此，病患报销的比例应与整体保险金保持平衡。低保户享有的超高比例的报销显然是对医疗保障金的过分占用，并且报销比例越高从蓄水池中汲取的资源越多。更严重的是，当前的低保人口中有相当一部分是非底线人群的大病患者[23]，如此大规模的享有高报销比例且对医疗资源有特别需求的患者涌入，必然会增加合作医疗的负荷与资金压力。长期以往，很可能导致合作医疗制度不堪重负，甚至出现资金崩盘，最终影响到一般群众的切身利益。
（三）资源错配与权责失衡：社会公平的价值困局
利益再分配的背后是对公民权利与义务关系的调整，指向的是社会正义的根本目标。正如罗尔斯所说，“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利和义务”[24]。泛福利化的资源错配，必然造成更为深刻的公民权责关系的失衡，消解社会公平的价值目标。
低保制度以底线公平为价值准则，即对生存权给与绝对保障。生存权以上个人自我负责，以权利与义务关系的对等为原则。泛福利化则完全破坏了底线公平的权责配置。首先，在生存权的层次上，泛福利化使低保制度无法为底线人群提供绝对保障。底线人群不仅可能因分配规则的混乱而被漏保或缩小利益，同时，其所获得的收入救济也难以完全满足基本生活需求。低保制度维系的是最底线的公平，任何个体无法获得基本生存权都将被视为是对社会正义底线的破坏。其次，在生存权之上，存在普遍的权责不平等的现象。大批底线以上的非贫困群体因福利扩散涌入低保制度，并享受含金量不低的超额福利，获得了过多的特权。一部分人 的责任豁免，必然带来另一部分人的权利暴露。[25]无论是通过财政负担转移还是以福利挤占的方式，大部分公民都必须为少部分的“低保特权者”买单，承担不必要的社会责任。公平的核心是保持权利与义务对等，生存权之上，权利的分配应该依据每个人的贡献大小确定权责比例。正如万俊人所说，“道德权利的根本特征，是它必定与某种道德义务或责任相关联”[26]。当前的分配格局则是，一部分群体完全不需要付出任何责任就享有权利；另一部分必须为前者的特权支付成本，其合法的权利反而被侵害。这是典型的权责失衡，完全违背了低保制度公平公正的价值灵魂。
更为重要的是，由于低保制度在福利体系中的基础性位置，泛福利化引发的价值失衡对农民的公平观以及农村的秩序产生了直接的破坏。当前的农村仍然是乡土社会，在整体收入偏低、社会分化不明显的情况下，农民不仅对利益高度敏感且有追求公平的天然诉求，任何细微的利益失衡都可能引发农民的剧烈反应。当泛福利化使低保指标无法公平分配，并造成低保与非低保户的巨大福利差距时，农民的公平感必然遭遇强烈的冲击，并产生不满与怨气。事实上，这种社会情绪已经影响了农民对基层代理人、对社会规则的认知，若是无法有效化解，必然会对国家在农村的合法性产生破坏，需要引起高度重视。
五、走出泛福利化：低保制度的矫正路径
上文的分析表明，低保制度的政治属性决定公共资源分配给谁、分配多少具有深刻的社会与政治内涵。底线原则不是经济发展约束条件下的策略选择，是维系社会公平、保障整个社会保障体系良性运转的条件。因此，国家投人的社会保障要实现政治效益，必须让低保制度走出泛福利化，重回底线救助的制度属性。大部分学者根据发达国家的经验，将政府的福利赶超与社会舆论视为泛福利化出现的主要原因。[27]显然，这两者在很大程度上影响了农村低保制度的政策倾向，但是根据我国的实际经验，泛福利化从政策倾向最终转化为政策实践，则与我国社会保障体系本身的不完善密切相关。
第一，尽管我国的低保制度规定了应保尽保的原则，但我国长期以来按照指标化的方式由上到下控制低保的规模数量，而非直接对贫困人口进行家庭经济状况审查以认定福利身份，这在很大程度上影响了政府与社会对贫困人口真实信息的获取，导致政策制定缺乏可靠的现实依据。同时，它也使政府在确定保障资源分配时的自由裁量权过大，政策的泛福利化执行难以受到制约。
第二，农村社会保障体系的发展相对滞后，尽管近年来合作医疗制度、农村养老制度逐渐建立，但离完善的社会保障体系尚有不短的距离，尤其是各类专项救济制度仍然非常不健全。相反，农村低保制度则因受到国家重视，具有建立早、制度化高、相对完善的特点。社会保障体系发展的不均衡带来两个重要后果：一是国家对低保制度过分倚重，试图用低保制度包揽遭遇各类风险的农民，满足农民的各类保障需求[28]；二是各类正式与非正式的专项救助制度并没有建立起制度化的识别保障对象的机制，试图依附低保政策，直接将低保户作为保障对象以降低制度成本。由此，低保制度所负担的制度功能被无限扩大，国家所倾注的资源也日益增多，加剧了制度的泛福利化倾向。
可见，我国的泛福利化与西方国家略有不同，它不仅是盲目提高福利的结果，更是社会保障体系不完善造成低保制度无法直接认证保障对象、负载过多功能变得臃肿不堪的结果。因此，要破解泛福利化，除了监督政府，警惕社会舆论外，更要强化制度建设。总体而言，农村的社会保障体系要从过分倚重低保制度的单轨道运行，逐渐走向分工明确、多轨道运行的综合性保障制度。具体而言，即一方面恢复低保的底线救助属性，另一方面完善专项救助体系，促成社会保障制度的均衡发展，具体来说：
首先，要恢复低保制度的底线原则，必须取消指标化的分配模式，将收入界定作为确定保障目标的唯一方法。各地的制度创新经验表明，与民主评议相结合的指标化的虚拟收入估算是界定农民福利身份的有效方法。[29]具体而言，即以客观的经济事实与农民的家庭经济状况为基础，设立一套制度化的评估农民收入与财产的指标，包括劳动力、工资水平、耕作田亩、粮食价格等，客观地量化农民的收人。同时，以民主评议的形式，由村民代表按照指标对每个申请人的收入进行客观的计算。一旦收入界定成为可能，低保制度就可以将最低生活保障线作为衡量农民福利身份的唯一标准，使救助对象回归到“底线人群”。
其次，低保制度必须恢复到收入救济的制度属性，并以底线标准为救助原则。泛福利现象中，低保制度的救助陷入了福利泛化、基本救济不足的困境中。要打破这一悖论，一是福利松绑，解除低保制度与各类专项救助制度之间的捆绑关系，二是对低保保障线进行合理的估算，大幅度提高收入救济水平。同时，随着低保户的收入达到基本生活水平，就无需享有其他特权，专项救助可以无差别地对待低保户与其他贫困群体。这是低保制度回归底线救助、专项救助制度确立独立保障对象，进行制度化建设的先决条件。
最后，建立专项化的综合社会保障制度，健全低保与其他制度的衔接机制。2004年，我国就提出了建立以低保为基础、以专项救助为辅助的社会救济体系，这也是大部分国家的惯常做法，即低保用以满足基本需求，专项救助满各种特殊的发展性需求。[30]随着低保重回底线救助，专项救助也需要建立自身独立的制度轨道，包括设立制度化的申请程序、救助标准、救助对象及识别机制。有特殊需求的贫困群体与低保户均可申请，但必须同等地按照制度流程进行申请，只有符合条件的才能够获得救助。此外，合作医疗与社会保障制度的性质不同更不应该混淆。具体而言，政府可以补助一定的保险费将低保纳入到医疗保险中，但其享受的保障水平不应与普通参合农民相一致，若是出现大病则应与其他困难户一同申请专项的医疗救助。可见，低保恢复底线原则，并不是要缩减保障，而是将超越底线的救助转轨到其他社会保障制度，并以制度衔接的形式解决低保户的其他社会需求，以此才能真正建立起运转良好的综合性社会保障体系。
国家的再分配能力，并不以社会保障资源的持续增加为充要条件，相反，只有建立完善的社会保障制度，实现资源的合理分配，才能够真正将公共资源转换成国家能力，变为社会发展的正向力量。随着我国经济能力的提升与公民需求的不断增加，政府用于社会保障的资源会越来越多。再分配资源越多，越需要对资源的过度分配引起警惕，越需要强化再分配制度的建设，这或许是当前低保制度实践带给我们的最大政治启示。
注释：
[1] 曹信邦：《社会保障的政治属性》，《学海》，2014年第2期。
[2] 耿羽：《错位分配：当前农村低保的实践情况》，《人口与发展》，2012年第1期；李铜山：《我国低保问题调研报告》，《调研世界》，2014年第8期。
[3] 印子：《治理消解行政：对国家政策执行偏差的一种解释——基于豫南G镇低保政策的实践分析》，《南京农业大学学报》（社会科学版），2014年第3期；魏程琳：《权力关系网络中的农村低保》，《青年研究》，2014年第3期。
[4] 关于瞄准依据的研究，可参见刘凤芹：《谁在享有公共救助资源？——中国农村低保制度的瞄准效果研究》，《公共管理学报》，2016年第1期；关于对象识别方法的研究，参见李忠林、崔树义：《我国农村低保的现状、问题与对策》，《东岳论丛》，2009年第8期；关于监督制度的研究，可参见贺大姣、胡象明：《论农村低保制度设计的社会公正价值目标》，《求索》，2008年第4期。
[5] 近年来，各地方政府都对低保对象的识别特征、民主评议制度、公示制度进行了规范，总体而言，低保制度中的治理技术已经得到了明显的改善。
[6] 笔者与所在研究团队对农村低保实践开展了广泛调研，所调研的省及其市县分别为；江西省的G县，甘肃的P县，贵州的W县，浙江的J市，山东的B县，湖北的Y市、Z县。其中，W县、Z县为国家级贫困县，J县为经济发达地区，B县、Y 县、W县均为一般中西部农村。
[7] 蒂特马斯：《社会政策十讲》，第123页，台湾商务印书馆股份有限公司，1991年版。
[8] 景天魁：《底线公平与社会保障的柔性调节》，《社会学研究》，2004年第6期。
[9] 大须贺明：《生存权论》，第12页，法律出版社，2001年版。
[10] 多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，第85页，人民出版社，2001年版。
[11] 童星主编：《社会保障理论与制度》，第180～181页，江苏教育出版社，2008年版。
[12] 我国对农村低保的总量进行规模控制，低保的覆盖率并非实际的贫困人口数量，更多受到由上到下指标控制的影响。
[13] 2016年湖北省纪委对全省的低保进行清查，发现Z县存在大量不符合要求的低保户。迫于省纪委的压力，该县政府制定并下发了《Z县农村低保“按标施保”工作实施方案》，对低保制度进行改革。
[14] 相关研究参见袁明宝、李宽：《规则混乱与农村低保政策的微观实践分析》，《长白学刊》，2012年第4期；胡思洋：《低保制度的功能定位研究》，《南都学坛：南阳师范学院人文社会科学学报》，2015年第1期。
[15] 事实上，一般农民家庭至少都有两个壮劳力，老年人还能获得农业收人，家庭的实际收人要远高于年均两万元。
[16] 湖北Z县、浙江J县、山东B县都按照农民收人水平进行评定，其低保人口的数量占总人口的比例都维持在1%～3% 之间，这与基层干部及部分学者估计的数量高度一致。参见贺雪峰：《低保户为何变成了低保人》，《决策》，2012年第2期。
[17] 国家统计局：《2016年国民经济和社会发展统计公报》。
[18] 曹立前主编：《社会救助与社会福利》，第117页，中国海洋大学出版社，2006年版。
[19] 韩克庆、郭瑜：《“福利依赖”是否存在？——中国城市低保制度的一个实证研究》，《社会学研究》，2012年第2期。
[20] 哈耶克：《通往奴役之路》，第117页，中国社会科学出版社，1997年版。
[21] 数据来源自民政部历年的《社会服务发展统计公报》。
[22] 江华：《农村低保线评估——基于需求层次与扩展线性支出法测算》，《人口与经济》，2014年第1期。
[23] 由于低保户享有的优质医疗条件，不仅村民倾向于将大病患者选为低保户，大部分地方政府也都以指导文件的形式， 将其制度化地规定为低保户。我们在全国调研的7个省市都下达过类似的文件，例如甘肃L县明确提出“分类实保”， 将12类大病的患者纳为低保户。
[24] 罗尔斯：《正义论》，第7页，中国社会科学出版社，2001年版。
[25] 康芒斯：《制度经济学》，第97～102页，商务印书馆，2009年版。
[26] 万俊人：《寻求普世伦理》，第377页，北京大学出版社，2009年版。
[27] 参见赵曼、胡思洋：《社会救助制度的功能定位与改革逻辑》，《财政研究》，2015年第2期；房连泉等：《社会保险的“福 利化”倾向隐忧》，《中国社会保障》，2013年第8期。
[28] 这一点从政府与主流学界要求将各类低保边缘群体纳入到低保制度，要求低保不断扩大保障范围，提高保障内容就可见一斑。相关研究参见邓大松、王增文：《“硬制度”与“软环境”下的农村低保对象的识别》，《中国人口科学》，2008年第5期。
[29] 浙江J县、山东B县与湖北Z县均采用了这一方法，并取得了良好的效果。Z县、B县将农民的收人分为务农、务工两部分，将劳动力、务工时间、田亩数目、粮食价格、养殖规模等作为主要指标，计算农民收入。J县脱离农业的程度比较高，劳动力就业充分，以劳动力按健康程度和受教育水平划分为10个档次，用以评估农民收入。
[30] 张皓淼：《关于我国专项救助制度建设的思考》，《学习与实践》，2007年第6期。
