中国高速增长的政治基础与发展瓶颈
改革开放已40周年，回首既往，中国经济可说一路飞奔而来。近几年情况却明显变化：一方面，我们超越了模仿阶段，将转而仰赖自主创新；另一方面，我们挥别了代工模式，将可能威胁“发达国家”。
面对不同形势，我们头一次面对增长瓶颈，表现为延续的“动能趋缓、创新不足”，而不再像以往那样，企业与地方都“一放就冲”。面对目前不利形势，我们如何改革开创？
依笔者之见，应对之道既涉及“外部机会”即国际层面，也关乎“内部组织”亦即国内层面。个人仅就后者分析献策，尤其侧重地方政府如何治理以及政府如何治理企业两个层面，希望有助于“重塑经济动能”与“激活地方创新”。
此处发展瓶颈问题，也可以理解为学者热议的“中等收入陷阱”。如同笔者在以前文章中所言，问题的关键在于“支撑前期高速增长的政经制度，之后却成为进一步发展的束缚”。换言之，问题不在于发展策略，而在于政经体制。支持中国从“低收入国家”走入“中等收入国家”的政经体制，是否还能支撑中国继续走向“高收入国家”？从这个角度看，中等收入陷阱的本质其实是“制度陷阱”。面对发展瓶颈，我们必须勇于改革，敢于创新，通过检讨、摸索、调整，超越“路径依赖”，否则将难免“动能趋缓、创新不足”，终而如黄少卿老师所言“增长过早收敛”或“未富先息”。
回顾中国发展历程，与西方发达国家不同，中国经济增长的主角是政府，尤其是地方政府。为何如此？关键在于中国乃后发国家。诚如经济学家格申克龙（Alexander Gerchenkron）所言，“后发”与“先进”发展形势迥异，前者既缺乏有利的制度基础（如成熟的市场、法律制度等），又面临强大的竞争优势（可见于国际与国内市场）。唯一出路在于通过强而有力的替代组织尤其是政府介入与国家银行，先动员组建企业、再指引激励企业、再监督导正企业，借此弥补制度劣势，迎战外来竞争。根据格申克龙所论，成功追赶的后发国家，不仅包括德国、俄国，也包括美国、日本，其崛起之道莫不如此。二战之后急起直追的“发展型政府”，例如韩国、新加坡等包括改革开放后的中国在内，也都采取类似的模式。对于这些后发/追赶的案例而言，其发展的关键在政府，面对结构丕变、发展瓶颈时，其革新的关键也在政府。
回顾以往，中国曾仰赖不同的激励模式有效动员地方政府，孕育出中国发展的“第一行动集团”，驱动他们引领、扶持地方经济的增长与转型，成功创造出所谓“中国奇迹”。具体而言，在上世纪90年代中期前，地方政府的激励主要是通过“放权让利”，形成“财政分权”的治理模式，使其为追求财政收入而扶持经济；在实行分税制之后，转而仰仗“政绩考核”激励地方政府，形成“晋升锦标”的治理模式，驱其为追求职务晋升而投入拼搏。换言之，激励方式虽然有别，但激励效果都展现为高速增长。这再次证明，有效治理地方政府，才能创造经济动能与地方活力，这构成了中国高速增长的政治基础。
中国经济增长与政府体制的自我革新
而今，我们既面对环境丕变，又频闻“有官不为”、“懒政怠政”。后者透露出之前支持增长的“政治基础”，其实也存在招式偏老、成效堪虑的问题，未必能够支撑中国走过这一轮发展瓶颈。针对目前的形势，国家必须有所因应。因应之道不外乎两个方向：一是政府逐步退出，不再直接主导发展；二是政府持续引导，方式则大幅革新。期待在革新的“政治基础”上，引领一波产业升级，再创一轮增长奇迹。
在纵观国际局势、考量自身条件后，我们实际上已经明确、坚定地选择了第二条路。换言之，中国未来的发展方略，既是现行做法的改革与提升，寻求更强更精的治理，也是现有方向的坚持与延续，即便环境条件已丕变。展望未来，我们应该通过限缩干预的范畴，精准干预的引导，全面提升经济治理的效能。借由强有力的国家引领，在全球化、争领先的背景下，重启高速增长、再攀发展高峰。
（一）传统地方政府能否再担重任
上述发展方略，虽然方向上清楚坚定，但做法仍在调整摸索。由于仍处于过渡阶段，新旧做法时而相互掣肘，放收之间未必和谐有序。例如，近年时闻企业人士批评政府“懒政怠政”，有学者还提出既尸居其位、又不设一谋的官员“徐庶化”问题。相较之前“五加二、白加黑”干部全力拼搏的光景，情况判然有别。但若无法解决此类问题，地方政府显然难再挑起促进经济动能、引领地方创新的关键角色。
针对官员“政绩激励弱化”问题，笔者所做的调研结果显示：其一肇因于“薪酬合理”政策，涉及对灰色收入、胡乱报销的约束；其二系“官员问责”所致，乃针对官员贪腐、重大失误的惩处。两者都是中共“十八大”以来体制改革的重点作为，属于体制自我革新、政府能力强化所不可或缺的举措。但改革成效往往好比双面刃：既解决问题，也产生问题。此次改革所衍生的“有官不为”问题，显然将弱化政府效能，不利扶持发展。针对上述弊端，中央也出台了“提涨工资”与“容错机制”两项应对策略。但是一方面，在目前国家的政治格局下，公务人员调涨薪酬的空间有限，难以提供强力有效的激励。另一方面，容错机制也与“严格考核”“严肃问责”存在扞格，如何拿捏分寸，避免偏废，其实非常不易。从这个角度看，目前两项应对策略，未必能够有效解决“懒政怠政”问题。
当然，除了改革阶段的冲突不适外，还有部分相沿成习的问题，其中包括：一是施政缺乏系统规划（经常“拍脑袋决策”）；二是政策方案变化过快（新官上任“翻烧饼”）；三是官员政绩缺乏审计（过度投入“政绩工程”）；四是领导权力难以集中（表现为“两委关系”、“条块关系”等）。可见，新旧问题都不利于政府引导扶持，深深制约了地方经济发展。因此，若期待地方政府恢复活力，进而提供更精准、更有力的发展扶持，还得继续推动更深刻、更到位的政府体制改革。
（二）政府体制自我革新的新思维
退一步看，所谓“危机”，既存在“危险”，也带来“机会”。因此，能否在面对发展瓶颈、积极自我改革的过程中，通过深刻的检讨、大胆的摸索、勇敢的调整，创造出全新的“政治基础”，稳固、持续地支撑经济增长，关键就在当下。
进一步的政府体制改革，始于现有问题的检讨诊断。笔者调研发现，目前扶持发展的主角，仍是地方政府，短期不会改变。因此，发展动能的关键在于两点：一是上级政府如何有效地治理地方政府？二是地方政府如何有效地治理当地企业？两者如果都做到位了，就能“重塑经济动能”与“激活地方创新”。
上述两个层面看似两个问题，其实症结都在于类似公司治理的“内部人控制”问题。一方面，如果上级政府无法有效考察与监督地方政府，自然难以准确引导与充分激励地方政府。另一方面，如果地方政府无法有效考察与监督当地企业，自然难以正确扶持与有效引导当地企业。换言之，一旦能够成功解决“内部人控制”问题，建立清楚的规范与标准，后续的政府能力问题、管辖范围问题、施政质量问题、人员薪酬问题、施政问责问题等，都能迎刃而解。解决了“内部人控制”问题，才能做到“管得少、管得好”，走向更精准、更有力的政府引导。
进一步看上述的“内部人控制”问题，一则是“所有人缺位”与“控制权配置”问题；二则是“委托-代理”问题，关键在于利益不一致与信息不对称。因此，在面对“内部人控制”问题时，对策之一——所谓的“市场途径”，便要求赋权所有人（如“董事会”、“独董”等治理机制）与信息透明化（例如上市公司的强制信息揭露）。与此同时，我们所仰赖的“行政手段”也得解决类似问题，而且方式更加繁复。具体来说，我们需要先通过层级管辖、厘清权责的做法，代位解决“所有人缺位”与“控制权配置”问题，之后再借由精准考核、强效问责来化解“委托-代理”问题。也即，针对关键的“内部人控制”问题，虽然对策各有不同，但都需要善加设计，才能有效因应。
（三）政府体制自我革新的新策略
针对前述存在“上级政府”与“地方政府”、“地方政府”与“当地企业”间的“内部人控制”问题，究竟应该如何设计制度，加以妥善应对呢？笔者根据调研心得，尝试提出一些可供思考的规划。
首先，针对“上级政府”与“地方政府”之间，上级监管过程中的“内部人控制”问题，建议不妨考虑：一是明确职责划分。基于分工原则，厘清权责划分，明确领导关系。二是根据承诺竞聘。候选提交规划，具体施政方案，基于规划竞聘。三是保障职务任期。明确领导任期，任内“容许创新”，任满“据此考核”。四是考核宽严有度。形成“离任审计考核、任内合法施政、考核决定升黜”几项制度纲领结合并行，以地方领导“施政方案”（责任书）为核心的政府治理体系。
针对存在“地方政府”与“当地企业”之间政府监管过程中的“内部人控制”问题，建议考虑如下策略：一是明确职责划分。基于集中原则，确定企业代表，明确负责对象。二是根据规划提交扶持计划，具体经营则基于方案支持。三是保障扶持阶段。明确扶持期间，期内“容许创新”，期满“据此考核”。四是考核强力有效。形成“组织专家团队、针对成效考核、确定扶持力度”几项制度纲领结合并行，以当地企业“扶持计划”（承诺书）为核心的企业扶持体系。而不论是否针对“地方政府”或“当地企业”所存在的“内部人控制”问题，我们都建议通过明确的“合同制治理”，再辅以“权责明确”、“充分激励”、“阶段容错”、“强效考核”等设计，构筑起一整套高效管理的治理策略。
回到本文撰写的目的，不论从发展瓶颈着眼，或从内部控制入手，我们面临的都是既有的治理体系失灵、必须自我革新的问题。概言之，亟需重构政治基础，再创发展活力。而因应之道也很清楚，我们得从体制内部开始，通过检讨、摸索、调整，再创造出高速发展的“政治基础”。与此同时，我们也要对所走的道路深具信心，不论是“市场途径”或“行政手段”，只要设计得当，都能高效支撑经济高速增长。当年的日韩，眼前的新加坡，不都坚持其理念，展现出傲人的成果？因此，我们一方面寄望于深刻、到位的体制改革；另一方面，也期待能够通过强有力的政府引领，重启高速增长，再攀发展高峰，迎来中华民族的伟大复兴。
