帕拉格·卡纳 著 吴万伟 译

民主和平理论既鼓舞人心又富有进取精神---但是在此历史时刻，它的应用性十分有限。

第二次世界大战还没有结束，第三次世界大战已经在酝酿之中了。当中国和日本在1945年同意两国关系正常化的时候，规定引发争议的尖阁群岛/钓鱼岛（与日本、中国和台湾等距离的一些无人居住的岩礁）不应该军事化，该争议要交由未来的子孙后代来解决。那个未来已经到来了。由于最近在岛屿下面发现了大量石油和天然气储备，此地的局势一下子紧张起来，各国军事预算飙升，大量战舰、海岸警卫队和战斗机紧急起飞等以便控制这片区域。

与此同时，朝鲜半岛的紧张关系过去70年里也戏剧性地恶化，成为世界上最危险的战争导火索，这恰恰是因为朝鲜战争本身在1953年并没有正式结束。虽然最近文在寅（Moon Jae-in）和金正恩（Kim Jong-un）举行了高峰会，但朝韩双方都还没有正式承认对方的存在，各自都宣称自己是整个朝鲜半岛的唯一合法政府。同样，1947年南亚分割为独立的印度和巴基斯坦时没有解决的克什米尔地位问题也一直是三次大的战争的直接或间接导火索，还是引发2001年印巴后殖民兄弟接近核对峙的导火索。

亚洲这三大裂纹线提醒我们21世纪冲突的最大风险源自20世纪没有解决的冲突。亚洲充斥着其他还没有解决的领土和边界冲突，如阿鲁纳恰尔邦（Arunachal Pradesh中国和印度之间的争议，北京称之为藏南地区）、南中国海的南沙群岛和西沙群岛（Spratly and Paracel Islands亚洲好几个国家声称对其拥有主权）和南库页岛（俄罗斯和日本之间的摩擦，东京称之为“北方领土”）。

世界非常幸运的是，威慑、经济一体化和人们对过去两个世纪西方统治的共同厌恶阻止了亚洲大国跨越卢比孔河（the Rubicon，公元前49年，裘力斯·凯撒跨越这条河开启了罗马内战并最终使他成为独裁者---译注）。但是，不是简单地希望幸运不要耗尽，解决这些紧张关系的办法是马上寻找采用和平手段永久性解决问题的办法。

永远终结热战或冷战要求我们采取外交协商的其他途径，而不是应对这些冲突或其他冲突的通常做法---临时性危机管理模式。事实上，从传统协商到直接了当解决问题存在显著的跳跃。无解决方案的冲突协商就像将压力锅的温度降低，却不关闭电源：锅里的食物迟早要烧糊和坏掉的。温度可能再次升高，导致压力锅最终爆炸。与此相反，解决冲突就像关掉电源，移开压力锅和分享食物。

战略家们的焦点集中在联盟管理，实力展示被用来服务于后退一步。我们要牢记军事调动不是目的本身。比准备战争更具根本性的任务是首先消除战争的必要性。

20世纪90年代，西方学者庆贺“历史的终结”，很多学者提出了民主社会之间不会发生战争的观点－－－后来这被称为“民主和平理论”。从伊曼努尔·康德鼓吹自由共和世界的“持久和平论”中获取了灵感，像麦克·道尔（Michael Doyle）、布鲁斯·拉西特（Bruce Russett）、布鲁斯·布诺·德梅斯基塔（Bruce Bueno　de Mesquita）等学者展示了长期以来的显著历史相关性。

民主和平理论既鼓舞人心又富有进取精神：我们应该寻求在自由的政权和社会建立一个和平的世界。但是，在此历史时刻，该理论的应用性十分有限。本文的目的不是要检验成熟的西方民主国家的和平，而是要在文化差距很大的政权之间建立和平－－－这是让战略沟通变得更复杂的因素。我们并不是生活在自由主义的全球秩序中，而是处于多极化的、多个文明共存的世界。相互敌对的国家并没有将对方看作支持民主或和平的力量。

当今的结构性风景图缺乏西方社会领导下的世界的文化契合性，虽然有共同根源，却接连发生了两次世界大战。而且，国内缺乏权力监督制衡的制度性约束和限制，这种限制本来能够延缓民主国家走向战争的速度。非民主国家有一个例外，因为民主国家对他们宣战往往是激情冲动下的产物－－2003年的伊拉克战争就是最近的例子，它说明新保守主义价值观如何挑衅性地将观点转化为武器。简单地说，民主和平理论帮助解释了为什么有些国家享受和平，却不是确保和平的道路。

如果我们想获得全球和平，那就需要在文化上更中立、在思想上更深刻的途径，我将其称为“技术官僚和平理论”：这是一种假说，独立仲裁更适合于解决敌对国家之间上世纪遗留下来的冲突。当然，这不是预言性模式。但是，背后的建议是在多样化政权共存、利益冲突和紧张关系加剧的世界，防止战争的最好保障是旨在获得持久解决办法的直接外交协商。不是盲目地相信任何一种政治演化或美国采取的军事平衡行动将先发制人地永久控制冲突。

技术官僚协商必须免受到公众审查，虽然公众（无论民主与否）或许充分认识到协商正在进行中。而且，协商团队必须包括来自冲突各方的可靠的官方代表以及中立的国际协商专家。他们提出的解决方案必须被认为是正式裁决，对所有各方都有约束力。

自从冷战结束以来，这种形式的直接双边协商已经解决了很多边界冲突。在20世纪90年代初期，中国与前苏联邻国（通常对他们有利）解决了五六个边界划分问题，这也成为启动合作机构如上海合作组织的先驱。挪威和俄罗斯，马来西亚和印度尼西亚也都通过共同探索和开发的双边协议解决了该地区长期以来存在的紧张关系。

巴尔干地区也提供了重要先例，说明了技术官僚创造和平的美德。南斯拉夫的分裂及其加盟共和国之间的战争---再加上残余的波斯尼亚的代理人内战---因为塞尔维亚和克罗地亚的民族主义民主政治而旷日持久。正如爱德华·曼斯菲尔德（Edward D. Mansfield）和杰克·施耐德（Jack Snyder）在1995年名为“民主化与战争风险”的文章中所说，不成熟地过早民主转型，加上威权政治带来咄咄逼人的好战行为，这当然是20世纪90年代初期巴尔干地区出现的情况。只是在理查德·霍尔布鲁克（Richard Holbrooke）打前站的多国协商过程（代顿和平协定Dayton process）之后，交战各方达成停火和解决方案，从而为该地区带来现有的政治局面。前南斯拉夫共和国---既然边界都已经划定而且得到承认---已经组成了每个共和国都加入的关税同盟，而且也都在积极加入欧盟。如果每个集体协议都必须经过全民公投来解决，巴尔干地区或许至今仍然处在没完没了的冲突、缓和与故态复萌的循环之中。这是从巴勒斯坦到纳戈尔诺—卡拉巴赫(阿塞拜疆共和国自治州（Nagorno-Karabakh）到克什米尔（Kashmir）很多所谓的“冷冻”冲突的可能命运，除非采取更加具有决定意义的外交活动。

在大国相互猜忌的时候，为什么技术官僚和平途径是可能的呢？ 

首先，亚洲领袖非常罕见地同时如此强势。习近平、安倍晋三、纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）和弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin）和区域其他国家的领袖都多多少少在权力争夺中占了上风。他们在国内拥有很高的支持率，因而拥有可利用的庞大政治资本。与此同时，没有人能单独战胜对手（无论是在物质上还是在意识形态上），因为人人都同样在追求旨在恢复历史上的辉煌成就的民族主义工程。去年夏天，新德里和北京就中国和不丹之间一块儿高原洞朗（Doklam）的对峙就是非常说明问题的例子。最后，首先眨眼的是中国而不是看起来更弱小的印度。不是进一步让局势升级，习近平和莫迪在去年４月进行了为期两天的面对面交谈，以恢复双边合作机制（包括军方合作）来讨论解决争议边界的框架协议。

这也提醒我们意识到亚洲领袖中盛行的实用主义。亚洲领袖的政治心理不是很好理解；他们往往被称为独裁者或者强人，但是，他们与民主选举出来的领袖如唐纳德·特朗普的共同之处是生存本能。虽然他们接力寻求获取优势的方法，但决不会像希特勒或萨达姆那样做出自杀式的侵略行动。除了积极的经济相互依赖性之外，他们都拥有正在进行中的更重要的国内改革工程，代价高昂的国际冲突将让这些改革毁于一旦。

很多亚洲国家的领袖如习近平和莫迪得到民众的广泛支持，这个事实在支持解决冲突的过程中应该发挥了积极作用，因为他们的手中多多少少握有公众舆论的支持。通常，不去引爆正面冲突的借口是缺乏政治意志或者民众还没有准备好－－－或者各自以对方作为借口。但是在今天，任何一个借口在亚洲都行不通了。相反，亚洲人现在拥有的共同点是要证明他们能在没有外来干预的情况下解决冲突的欲望。一直缺乏的是适合充分利用这些有利条件的过程。

技术官僚和平过程看起来是什么样子呢？

就像任何结构性的协商一样，各方进行协商时都抱着坚定的意识，哪些内容绝对不能接受，哪些内容愿意做出让步，以及想从协商中获得什么等。在设计出让所有各方都可以接受的解决方案时，各方都能宣称取得了某种胜利，并指出对方做出的妥协。而每个国家领袖的声誉都毫无疑问会受到国内对协商结果认识的影响，注意力的核心－－－无论是指责还是赞美－－－都是独立的演变过程。与此同时，领袖们将巧妙地塑造国内叙述来提升其作为政治家的地位，他们选择妥协而非冲突的道路而占据道德高地。 

技术官僚途径的另外一个重要美德是它对法律规范或者框架没有偏见，虽然这些并不被各方视为具有合法性。在印度和中国的边界冲突以及南中国海冲突中，边界划分的源头是19世纪末和20世纪初殖民地时代的规范，在1945年联合国创立时，各方都不接受其作为最终的世界地图。同样，克里米亚复杂地位的源头在于苏维埃时代俄国和乌克兰共和国之间的政治和人口学纽带，因此莫斯科并不接受克里米亚的地位应该严格建立在1991年划定的边界上的观点。因此，就当今国际法而言，这些冲突事实上源于前法律时期的东西。在主权问题解决之前，国家法律如何能使用呢？当西方外交官谈及建立在规则基础上的国际秩序的需要时，他们需要明白，在引起这些冲突的很多东西中，首先需要就规则达成一致意见才行。只有在冲突解决之后而不是之前，法律的闹钟才能合法地嘀嗒作响。

在技术官僚协商中，协商的自主性和秘密性，甚至各位参加者的观点保持匿名对于确保共识结果的本质来说至关重要。政治心理学家菲利浦·泰洛克（Philip Tetlock）指出，决策过程的太多透明阻碍参加者从长远的公共利益角度做出无关政治的判断。扩展到外交领域，这意味着协商必须摆脱遭常常遭到无知公众攻击的恐惧，民众对议题的复杂性根本不熟悉。回顾一下这个案例：哥伦比亚政府和反政府武装民兵组织之间经过四年私下协商之后，在2016年底将签署旨在结束50年内战的和平协议，结果，它在充斥“虚假新闻”的全民公决中差一点遭到拒绝，只是在两个月之后才通过。

在各方接近达成解决方案时，议会议员和其他全国性政治人物能够通过简报了解协议在国内宣传的轮廓。比如，韩国人强烈支持国家重新统一，中国、日本和韩国的年轻人比拥有战争记忆的先辈更容易亲近对方。年轻一代积极学习对方的语言，到对方的大学去留学。他们是支持和平的重要力量，这个优势应该被充分利用。虽然民主过程在批准解决方案中非常重要，但在找到解决方案的时候，民主未必十分有效。

现代外交起源于文艺复兴时期，大使们聚集在远离家乡的首都，他们组成了思想相近的专业人士独立阶级。只要被赋予代表“国家利益”的任务，他们就会形成不同于任何单一国家的共同的世界观，那是对国际和平的更高层次义务。看似矛盾的“独立外交官”恰恰是我们再次需要的人，他们提醒我们意识到，仅仅因为国家拥有利益并不意味着那些利益就与其它国家的利益存在零和游戏关系。 

秘密外交有悠久的历史。1962年古巴导弹危机就是通过秘密渠道沟通解决的，其中双方同意，苏联从古巴移走导弹，美国将不入侵古巴（单独的条件，美国也将移走部署在土耳其的核导弹。）尼克松政府和北京的秘密外交被认为是改变全球权力结构的重大突破之一，正式确认了中国与苏联决裂，确立了多极化的欧亚大陆舞台。考虑到在冷战的高潮时期，试图窥探两个专制政权盟友并使其反目的敏感性，回顾起来，很少有人（如果有的话）否认这场秘密外交活动的重要性。美国参与越南战争也是通过与北越的秘密协商而终结的，结果是亨利·基辛格和黎德寿（Le Duc Tho 1910-90，曾任越共中央书记处书记等要职）获得诺贝尔和平奖。考虑到国际和区域环境不可预测的转变，这些案例中没有一个是得到保证的长期结果，但是，这些斡旋过程可以说为不稳定的局势带来了稳定性。最近的案例是，秘密渠道对获得美国、欧盟和伊朗之间签署的“联合全面行动计划”至关重要。瑞士和阿曼做东安排美国和伊朗高级官员举行直接会谈。

重要的外交倡议完全在秘密中进行，应该非常谨慎的担忧的确具有合理性。19世纪金碧辉煌的王宫房间是殖民主义分而治之的永久法宝。问题延续到20世纪，在大国瓜分其他国家时，太常见的情况是国界线划在错误的地方－－或在根本就不应该划界的地方划界。但是，帝国之间就征服遥远地方的协商与旨在消除国内和国际冲突的和平协议之间，还是存在根本性的差异。

联合国自从创立起就一直参与维和活动---从1949年第一次阿以战争的终结仲裁到在全球各地管理数十起维和行动到在冷战高潮时主持美苏之间的核裁军会谈。在2000年时，在联合国主持下的厄立特里亚-埃塞俄比亚边界委员会独自为两个非洲国家的边界争端划定边界。但是，埃塞俄比亚拒绝把城镇巴德梅（Badme）交给厄立特里亚，零星的冲突持续至今。当前，联合国在促成希腊和土耳其就塞浦路斯岛屿的划分进行协商谈判。无论是这里还是当今其他情形，联合国都没有被授权提供解决方案，也没有确定最终期限。并不令人吃惊的是，过去几个月里，我们已经见证了地中海东部争议岛屿争夺的军事斗争，再次将希腊和土耳其推向了冲突的边缘。

独立管理的协商提供了值得模仿的新先例。2017年，在联合国海洋法公约（UNCLOS）主持的调解过程中，澳大利亚和东帝汶接受了五人委员会提供的一揽子建议，该建议提供了海上边界划定和横跨各自领土的大型天然气田的利润分享计划。联合国海洋法公约的设计者之一，新加坡前外交部长许通美（Tommy Koh）指出，这种调解过程有一个优势，不是如国际法院那样的对抗性法律程序。相反，它们包括各方的两个代表，加上双方都认可的独立委员。不是起草上诉的法律诉讼，澳大利亚和东帝汶调解团确定了一年打成协议的最后期限，而且真的做到了。

没有事先确定任何具体的最终状态，独立调解途径能很好地适用于这些局势如克什米尔、乌克兰、塞浦路斯、南中国海、巴勒斯坦、钓鱼岛和其他冲突点。毕竟，大多数领袖都知道，造成当今这么多领土紧张局势的密室协商途径也可以被用来解决这些问题。

今天的密室不需要像一个世纪之前那样神秘莫测。不是白兰地和雪茄，协商谈判者能够享受石榴果汁和无糖的口香糖。无论何种形式，高额赌注和未来的漫长阴影都足以让人集中精力超越“照常营业”的循规蹈矩，一年年过去，这种传统做法已经变得越来越左支右绌，难以为继了。

这让我们来到朝鲜半岛的当今发展。回顾一下过去20年进行的六方会谈，有人甚至称它们被制度化为一套仍在进行中的建立信心措施。这种胆怯的思维一夜之间被韩国总统文在寅与朝鲜金正恩的高峰会决定所取代，他们要面对面讨论重新统一和无核化了。从前的过程满足于没完没了地协商；后者则有解决问题的远见，显然有清晰的基准如朝鲜封存其核基地和联合举行正式声明终结朝鲜战争。

就像朝鲜一样，中国和日本之间的类似过程也足以显著降低双边紧张关系和为市场融合提供方便。即使会谈最初没有结果，它们或许有助于降低威胁认识，促使各方都真心实意进入协商谈判。随后，他们可能承诺进行更多会谈而不是求助于武装冲突。

美国人的“未知因素”在所有这些场景中都会出现。随着温和派雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）和麦克马斯特（H. R. McMaster）离开特朗普总统的核心圈子，亚洲国家警惕更加鹰派的国家安全事务助理约翰·博尔顿（John Bolton）和国务卿迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）。想防范美国过多干涉本地区事务的亚洲领袖－－－甚至包括美国的盟友如日本在内，全都认为这是亚洲人的问题－－都将更积极地投入严肃的冲突解决过程。现在比从前更多，亚洲人几乎全都更喜欢在缺乏区域外政权如美国提供人为战略支持的情形下，找到能反映跨越边界稳定性视野的解决办法。　　　

甚至协商中占据力量优势的一方也应该知道不能假设情景永远有利于现在的优势。由于中国和台湾力量的压倒性不平衡，北京已经显现出逐步降级的迹象－－－虽然台北主张民族主义的民进党当选。但令中国感到异常恼火的是，唐纳德·特朗普用“台湾旅行法”加剧紧张局势，推动美国与中华民国的官方交流---或许更引人注目的是---授权向台湾出售先进潜艇。接着是以色列-巴勒斯坦冲突，考虑到阿拉伯的不团结和特朗普强力支持内塔尼亚胡（Netanyahu），以色列似乎稳操胜券。但是，就在最近，哈马斯已经能在加沙发动另一场反抗运动，在以色列的阿拉伯人的长期人口趋势将让以色列领袖感到异常担忧。

因此，人们不可能对亚洲的冲突积聚若无其事：它们从来没有“冷冻”而是不断从内部恶化。很多冲突可能快速恶化，反弹或产生溢出效应，引发更广泛更复杂的大火，从阿拉伯海一直燃烧到东北亚。除非正式解决问题，否则问题不可能自行消除。

今天突出的冲突中，很少可能自行终结，即使有些冲突未必对全球稳定造成致命威胁。莫斯科和东京之间的岛屿冲突就没有影响俄国和日本的实质性贸易关系、合作开发俄罗斯远东地区基础设施建设，甚至也没有影响联合军事演习。但是，它当然阻止两国形成更深层次的战略信任，而这是确保东亚多极化所需要的东西，也对双方都有利。

多极化的世界可能是个不稳定的安全两难困境和第一次世界大战前欧洲的代理人竞争。它或许也能成为稳定的权力平衡，其中各极之间有足够远的距离，并尊重各自的势力范围，这会产生一种动态的平衡。如果想维持这种持久的全球稳定性，我们就必须允许技术官僚首先创造和平。

作者简介：

帕拉格·卡纳（Parag Khanna），新加坡国立大学李光耀公共政策学院高级研究员。著有《连接力地图:描绘全球文明的未来》（2016）和《我们亚洲的未来：21世纪的全球秩序》（2019）。　

译自：Avoiding World War III in Asia　by Parag Khanna 

https://nationalinterest.org/feature/avoiding-world-war-iii-asia-26313?page=0%2C3