边疆是国家领土的重要组成部分，边疆治理体系、治理能力建设更是国家建设的题中应有之意。新疆作为中国重要的边疆地区，远离国家政治中心，百余年来一直是中央政府着力提升治理能力的地域。而清朝作为中国历史上最后一个大一统王朝，其在统治末期对边疆的治理与统合，为中国多民族统一国家的形成奠定了重要基础。其中，清朝治理新疆的理念和方式尤为值得梳理和总结，为当今边疆治理体系和治理能力建设提供镜鉴。
“因俗而治”：早期清朝的新疆治理
清朝统一新疆后，在北疆的蒙古、哈萨克游牧地区以及哈密、吐鲁番实行扎萨克制，在南疆塔里木盆地实行伯克制；同时，根据大量内地汉人进入巴里坤至乌鲁木齐一带从事农业生产的实际情况，在土地开垦集中的地区设置州县。清朝在新疆采取“因俗而治”的政策，实施多元化治理，既是自身国势强盛、有能力震慑边疆地区的体现，同时也与新疆周边形势密不可分。统一伊始，在清朝统治范围以西是哈萨克、柯尔克孜各部落的游牧地，再向西则是向清朝朝贡的汗国、部落。直至18世纪末以前，日后对新疆影响最显著的英俄两国势力尚未靠近新疆。既无外部威胁之虞，清朝尚有震慑之威，加之清朝在南疆地区较诸准噶尔统治时期实行轻徭薄赋政策，新疆因之在乾嘉两朝保持了六十余年的稳定。
19世纪初，平静的外部环境被打破，浩罕国开始崛起于费尔干纳盆地，并向喀什噶尔地区渗透势力，张格尔之乱以后，借机侵扰新疆，染指喀什噶尔。19世纪中叶以降，俄国势力侵入巴尔喀什湖以东以南地区，逼近伊犁；英国则占据了印度河流域，染指克什米尔，逼近新疆西南边界。
在外部环境恶化的同时，清朝对新疆内部的掌控亦出现危机。清朝统一新疆后，虽然通过废除伯克的世袭制、削弱伯克治权、政教分离等手段，将伯克“由世袭土官改为朝廷流官”，[1]在因俗而治原则下进行了有限度的改土归流，但这种有限度的改土归流并未改变南疆基层治权由伯克掌控的本质。伯克长期垄断基层治权，造成清政府垂直管理断层，南疆基层民政事务脱离清政府管控。同时，伯克对基层治理的把控造成清政府的轻徭薄赋政策并不能惠及普通民众，伯克在辖地内大肆兼并土地，阶级矛盾日益突出，道光年间的乌什事件即由阿奇木伯克阿卜杜拉的暴虐统治引发。
清朝统一新疆以来的治理观念和治理方式已无法适应内外情势的变化，无法继续将新疆置于有效控制之下。光绪元年（1875），清朝面对东南沿海和新疆同时出现的边疆危机，做出了海防与塞防并重的决策，由此开启了其转变治理理念，变革治理方式，再度统合新疆的过程，直至清亡。
从内外之分到远近之别：治疆理念的转变
清朝定鼎中原后，秉承唐、元、明等王朝大一统理念，对不同地域、不同族群采取不同治理措施，最终形成了大一统疆域格局。[2]但在大一统疆域内部，此种分而治之的治理策略衍生出中心与边缘、内与外的二元对立，即在中心地区施行以行省制为核心的直接治理，在边缘地区施行以羁縻体制为核心的间接治理，且从中心到边缘治理力度呈现逐层衰减的同心圆结构。具体而言，满洲发祥之地东北地方和汉人占多数的内地行省处于疆域的内层，内外蒙古、新疆、西藏等藩部地区处于疆域的外层。此种表面上的大一统和实际上的族群分治在整个清代前中期并行不悖，共同形成清朝的多元帝国构造。
迨至清末，此种“华夷分治”的大一统受到强烈冲击。一方面，清政府的权威已与清前中期不可同日而语，内部政治危机和社会矛盾不断激化，尤其是咸同军兴以后，军政权力逐渐由中央政府向地方政府转移，地方势力坐大；另一方面，列强不断向边疆地区渗透，边疆危机突显。为了应对边疆危机，避免藩部从王朝疆域中脱离，清朝从19世纪70年代开始，对边疆治理理念进行大幅调整。具体就新疆而言，此种调整突出表现在海防与塞防之争中。
海防与塞防之争的本质是廷臣疆吏面对西北与东南同时出现的边疆危机，在国防战略重点选择上的严重分歧。同治十三年（1874）十一月，直隶总督李鸿章上《覆奏海防条议》，力主海防，放弃新疆。[3]陕甘总督左宗棠则力主收复新疆，海防与塞防并重。[4]从双方的观点来看，海防与塞防之争的核心问题是在内忧外患背景下如何重新定义疆域以及新疆在疆域中的地位问题，即新疆是“可弃之夷地”还是“必争之祖业”。
关于新疆之地位，海防派代表人物李鸿章从海防重于塞防立论，认为“新疆不复，于肢体之元气无伤，海疆不复，则腹心之大患愈棘”，继而主张中国无久守新疆之能力，应弃守新疆，仿照曾国藩“暂弃关外，专清关内”之议，“严守现有边界，且屯且耕，不必急图进取”，“招抚伊犁、乌鲁木齐、喀什噶尔等回酋，准其自为部落”，如越南、朝鲜略奉正朔即可，如此“两存之则两利”。[5]此种主张实际上是将新疆在疆域中的地位由藩部降为属国，将新疆边缘化，放弃清朝收复新疆以来对新疆的治权。
海防论的核心观点是弃守新疆，但弃守新疆并非肇端于海防与塞防之争，而是有着复杂的历史渊源。自乾隆朝平定新疆以降，清廷官员不断对踞守新疆进行“成本评估”，即使在乾隆戡定新疆之初，因每年从内地援拨新疆二三万两白银，就有人认为这是“耗中事西”，[6]得不偿失。此后，每当新疆出现战事或危机，弃守新疆的言论就会随之而起。[7]
有清一代，弃守新疆的言论亦有着深刻的思想根源。在华夷之辨框架下，世居新疆的维吾尔、哈萨克等民族是所谓的“夷”，是化外之民，新疆也是化外之地，在疆域构造中的重要性远逊于中原地区，因此，一旦边疆地区出现危机，就有人提出舍弃这些地区以求中原的安定。不独廷臣疆吏，彼时时论亦有“慎固封守”新疆未失之地，已失之地“不必急急于此时”之论。[8]这种言论此后也未因海防、塞防之争结束而终结。[9]李鸿章之后，谭嗣同更是提出将内外蒙古、新疆、西藏分卖于英俄，“结其欢心，而坐获厚利”。[10]
不同于海防派在华夷之防框架内讨论新疆在王朝疆域中的地位问题并得出新疆可弃的观点，塞防派更多地将新疆视为“祖宗基业”，而非可以随意放弃的化外之地。
左宗棠从历史上新疆对于疆域完整和安全的重要性角度说明新疆之不可弃，其中，新疆、蒙古、京师三者在国土防卫方面的连带关系，是左宗棠力主收复新疆最重要的逻辑支撑：“伊古以来，中国边患，西北恒剧于东南”；“我朝定鼎燕都，蒙部环卫北方，百数十年无烽燧之警”，“盖高宗朝削平准部，兼定回部，开新疆，立军府之所贻也”；“重新疆者，所以保蒙古，保蒙古者，所以卫京师”；“若新疆不固，则蒙部不安，匪特陕、甘、山西各边时虞侵轶，防不胜防，即直北关山，亦将无安眠之日”。[11]
表面上的零和之争并未产生非此即彼的结果，清廷最后实际上同时接受了海防派与塞防派的主张，海防、塞防并重。光绪元年五月三日，清廷任命左宗棠“以钦差大臣督办新疆军务”，令西征部队“速筹进兵，节节扫荡”；[12]五月三十日，又在海防上做出人事安排，任命李鸿章为北洋大臣，沈葆桢为南洋大臣，主持海防。[13]海防、塞防并重反映了彼时清廷在国力式微、无力以祖宗成法统合疆域的情境下，对王朝领土、边界、主权的再次确认和界定。但这一决定并未终止海防与塞防之争，随着左宗棠收复新疆进程的推进，争论仍在持续。
从光绪二年（1876）八月清军发动收复新疆的第一场战役至同年十一月，清军接连收复米泉、乌鲁木齐、玛纳斯等要地，在北疆的阿古柏势力被剿除。清军的顺利进军并未消除有关新疆的争论，此时争论的焦点是清军应该进军到何处，即完全收复新疆还是部分收复新疆。
武英殿大学士文祥此前虽力挺左宗棠收复新疆，但他实际上主张以收复乌鲁木齐为终点，“乌垣既克之后，宜赶紧收束，乘得胜之威，将南八城及北路之地酌量分封众建而少其力”，“慎勿因好大喜功，铺张过甚，致堕全功”。[14]与李鸿章同主海防的鲍源深奏称：“自乌鲁木齐、玛纳斯二城克复，天威已足远震，似规取南路之举尚可缓进徐图。”[15]帝师、户部右侍郎翁同龢也认为收复北疆已达到目的，如进军南疆则是“空中原而营石田”的徒劳之举。[16]出自李鸿章门下的郭嵩焘认为收复北疆“得一镇守乌鲁木齐之大臣，信义威望足以相服，可保百年无事”，[17]主张放弃南疆。
停兵北疆的主张虽甚嚣尘上，但力主收复全疆的左宗棠不为所动，继续进军，并于光绪三年（1877）五月取得重大胜利，打开了南疆门户，阿古柏身死。此后，左宗棠力主南疆“地不可弃，兵不可停”。[18]在左宗棠的坚持下，加之军事上的节节胜利，清政府最终下定决心收复全疆。光绪三年十二月，西征军肃清和田之敌，取得完全胜利，收复了除伊犁外的全部新疆地区。光绪七年（1881），曾纪泽代表清政府与沙俄签订《中俄伊犁条约》，中国收回伊犁和特克斯河流域的部分领土。至此，海防与塞防之争彻底结束。
治疆理念通过具体的治疆策略得到体现，海防与塞防之争为我们考察清朝治疆理念的转变提供了一个具象的载体。海防与塞防之争的过程也是清朝治疆理念转变的过程，抑或可以说海防与塞防之争是清朝治疆理念转变的表现形式。从中我们可以发现，面对边疆危机，清朝已彻底放弃夷夏的对立，确认了新疆作为王朝疆域不可分割组成部分的属性，即清朝的治疆理念已由夷夏之防框架下的内外之分转变为国家治理体系内的远近之别。
改设行省：治疆方式的转变
光绪十年（1884），新疆改设行省。行省制对于新疆而言是全新的政制形式，其面对的“对手”是施行于南疆的伯克制和遍布全疆的军府制。
在收复新疆的战争状态下，一方面伯克自身的财产受到冲击，开始走向没落；另一方面，基层民众对伯克的人身依附关系出现松动，伯克制的统治基础与战乱之前相比已不可同日而语。故此，战乱平定之后，伯克旧制已“万难再图规复”。[19]左宗棠因之主张抓住“天事、人事均有可乘之机”，[20]废伯克，置行省。新疆建省后，伯克因之裁撤。
从乾隆朝到光绪朝，清朝通过两次战后重建完成对伯克制的改造。乾隆朝统一新疆后，依托中央政府的权威和强盛的国力，对于伯克制度有统有放，既对其进行有利于己的改造，统其职，削其权，又将其作为统治新疆基层社会的工具，因俗而治，恩威并施，具有因势利导的特点。光绪朝收复新疆后，一改因俗而治的传统，改设行省，推广州县，撤销伯克，具有很强的顺势而为的色彩。此种顺势而为具有内外两方面含义。一方面，清朝自身国势衰微，对边疆地区的统合力和号召力已与清前期不可同日而语，边疆地区对清政府的向心力亦有垮塌之虞，孱弱的国力不足以支撑通过伯克施行间接治理；另一方面，外部势力的渗透已严重威胁清政府对新疆的统治基础，清政府必须对新疆尤其对南疆地区加强直接统治，对原有政制进行触及机理的改造，以抵御外部势力的威胁。
较诸建省后行省制对于伯克制的取代，行省制与军府制则陷入纠缠当中。
清朝于乾隆二十七年（1762）设立总统伊犁等处将军，统辖整个新疆。其目的很明确，即巩固战果，震慑新疆。[21]具体而言，清朝在统一新疆过程中和统一新疆伊始，设置了都统、参赞大臣、办事大臣等职，建立起军府体系，伊犁将军是新疆军府体系的最高军政长官。
新疆建省后，州县作为基层治理的载体逐渐取代原有的参赞大臣、办事大臣、领队大臣等职，是治理方式由粗放向精细的转变。“都统、参赞、办事、协办、领队各缺，概予裁撤”，[22]道府州县数量逐渐增加，最终形成了四道、六府、八厅、二十一县的行省建置框架。但与内地行省相比，新疆的行省制具有一定特殊性，这种特殊性突出表现在其所统领的郡县行政体系并非是对原有军府制的鼎革和替换。
一方面，新疆行省制一定程度上继承了军府制下军政合一的治理方式。军府制下各级官员的职责虽偏向于军事功能，但亦管辖行政、司法、财政等事务，是以军事功能为主抑或以军统政的军政合一体制。行省制下新疆巡抚除了具有内地行省巡抚所具有的“布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”等职能外，兼兵部侍郎右副都御史，具有督办全疆军务、节制文武之权。其下之各道除管理钱粮外，亦兼兵备道，节制辖境武职。因此，虽然在军事职能方面巡抚及各道只具有军政管理权而非直接调动、指挥军队之权，但新疆的行省制仍具有军政合一的特质，只不过是以政统军的军政合一，而非军府制下的以军统政。
另一方面，更为重要的是，建省后新疆巡抚与伊犁将军并存。在清末新疆政制改革进程中，如何协调行省制与军府制即巡抚与将军的关系一直是改革的重点问题。早在建省之前，刘锦棠即对建省后可能形成的巡抚与将军治权重叠的局面深表担忧，奏称：“如设巡抚，不但镇迪道无须都统兼辖，即将军亦无庸总统全疆，免致政出多门，巡抚事权不一。”[23]改设行省后，伊犁将军的治权虽被压缩至伊、塔一隅，但仍“有专理蒙、哈部落之权”[24]且从建省后新疆政制改革的过程来看，伊犁将军与新疆巡抚之间多有龃龉。[25]
从新疆建省一直延续到清亡的抚军分治为彼时新疆独有的政治现象，表面观之，这是新疆政制改革不彻底的表现，但笔者认为，这非但不能说明新疆政制改革的实际成效，而且是清廷加强对新疆统治的刻意之举。清初以降，在新疆行政体系中，军政大权由满员掌控，如历任伊犁将军中除海禄、松筠、长龄以外均为满人，镇迪道所属各道府州县职务共计165人次任职，其中，满人106人次，占据绝对优势。[26]太平军兴后，伴随汉族地主武装的迅速崛起，汉族官员在整个官僚行政体系中的地位得到提升。左宗棠收复新疆的过程也是汉族官员逐渐掌控新疆基层治理事权的过程，新疆改设行省是对新疆基层治理事权发生由满族官员向汉族官员转移的追认。但为了最大限度保留伊犁将军的权力，同时限制巡抚权力，清廷采取了不设总督、巡抚与将军并立的做法，这既是满汉官僚集团在权力分配问题上的妥协，也是清政府在完全掌控新疆主权和治权后，为了加强中央对地方督抚的控制，避免内地行省督抚尾大不掉之势在新疆重演，而有意为之的制度安排，如此，巡抚与将军之间互相牵制，无法形成一家独大。
另外，对于抚军分治，除了要认识到分治的客观结果，还须注意清政府的主观动机，即清政府为何要在已经改设行省的新疆保留军府制，而且赋予其相当大的权力。究其原因，除了限制巡抚之权、避免尾大不掉以外，另一个重要原因是清政府将此种政治形态作为统合疆域的重要手段。具体而言，新疆建省及所进行的基层政制改革使得直接治理在新疆绝大部分地区成为可能，在府厅州县——省——中央这个垂直权力结构中，省对府厅州县的掌控达到历史最佳时期，但中央对省的统治力度则远不及省对府厅州县的统治力度。故此，在新疆收复后已无分离之虞的情况下，清政府积极介入并主导省级权力运作，在抚、军权力纠葛过程中凸显中央权威，以加强对新疆的统合。
综合来看，新疆建省虽然没有从根本上改变政制多元化的局面，但还是在大部分地区确立了相对整齐划一的体制，“加强了新疆与祖国内地在政治上经济上的统一，又在一定程度上解放了生产力，从而为清朝统治最后时期新疆政局的稳定提供了保证”，[27]是“中国边疆史上的里程碑”。[28]同时，更为重要的是，建省彻底终结了君臣关于经营新疆得失摇摆不定的态度，同时也彻底改变了新疆在整个版籍中的地位，是清朝治疆方式的战略性变革。
清末新政：疆域均质化的努力
从建省初期的治理历程来看，建省这种突破“帝国行政力量所能控制的政治地理极限”[29]的行为，所表征的主权宣示作用明显大于治权提升作用。但清末新政开始后，新疆的政制改革被纳入全国范围的整齐划一的改革之中，不仅形式与行省一致，内容也与行省趋同，丰富了政府治理手段，也在一定程度上增强了政府治理能力。
在清末边疆与内地判然两分的形势下，如何实现改革措施在全部疆域都能够得到贯彻执行，减小边疆与内地的差别，最终实现整个疆域的均质化，是清政府必须解决的问题。对此，清政府采取了差别对待边疆与内地的做法。宣统二年十月十一日上谕称：“凡开设议院以前，地方应行提前赶办事项，著即懔遵前旨切实遵行，其有边远省份与腹地情形显有不同，应办各事有不得不分别先后缓急者，准由该督抚等据实奏明，请旨裁夺。”[30]应该说，这种差别对待已经超出了因地制宜的范畴，在一定程度上是清末王朝统治阶层心中疆域构造以及重新统合疆域努力的体现，既正面王朝建祚以来疆域内部的差异性，同时力求均质化。这在清末新政期间主要表现在三个方面：
第一，新疆审判厅的筹办。按照清政府预备立宪清单，预备立宪第二年筹办省城及商埠等处各级审判厅，第三年一律成立。合格的法务人员即推检是开办审判厅的基础，按照新疆的筹划，宣统二年，应设立审判厅九处，“需用推检至少应三十员以上”，但按照法部要求，推检人员“应以考试及格及有免考资格人员为限”。[31]新疆地处边陲，文化教育水平落后于内地，如与内地在同一标尺下考试选拔法务人员，必然通过者寥寥，影响审判厅设立。为了追求统一抑或与内地同质的政治体制，清政府在考试方面给予了新疆特殊照顾，对新疆考生不要求赴京参考，而是在新疆专设考点，由新疆提学使和按察使主考，同时，有意降低新疆考试试题难度，提高新疆录取率。在京师参加考试的考生录取率约为15%，但新疆参加考试35人，录取8人，录取率达到22%。[32]
对新疆的变通体现出清政府在政治改革进程中力求整齐划一、强化中央政府主导的努力与新疆作为传统藩部和新设行省的实际情况之间存在龃龉。清政府着力强化顶层制度设计，同时为了突出自身的主导地位，对新疆予以一定的制度“恩惠”。表面观之，制度的顶层设计与中央政府对于边疆地区的照顾之间似乎存在矛盾，是制度执行力不足的体现，但实际上，这恰恰能够从反向证明中央政府意图在掌握对制度的解释权的基础上，恩威并施，掌握改革的主导权，以最小成本实现新疆的改革在内容上与内地行省一致，最终实现疆域的均质化。
第二，咨议局的筹办。在筹办过程中，巡抚联魁虽称“曷敢以地居边徼稍涉因循”，但同时强调“宪法之举废须视民格之优劣以为准”，称“新疆之民种类之杂、品格之卑，较之内地相去奚倍蓰”，如以咨议局选举章程衡量，实有诸多窒碍难行之处，提出变通实行之法。具体办法是参照各国属地立法会办法，官绅并用，“官由司局慎选谙通法政之员呈请派委，绅由本省机关及寄居之汉民具有选举资格者公同推择呈明地方官转呈司局详请派委”，同时在南疆地区多设汉语学堂，俟通汉语汉学者渐多，将其纳入第二届选举。可见，联魁强调的是国民素质与制度的匹配问题和新疆在国民素质方面较诸内地的特殊性。[33]
联魁改选举为委派、完全颠覆咨议局性质的办法得到清政府允准。宣统元年（1909），新疆在省城成立咨议局，“将咨议局议长、议员慎选官绅如额派委开办”，[34]设议长一人、副议长二人、常驻议员四人、议员二十三人、满营专额议员一人。[35]
清末咨议局是资产阶级立宪派参与政治活动的平台和载体，这在内地省份表现得尤为明显，但就新疆而言，建省未久，实业方兴，特殊的政治体制和人口结构决定了其内部尚未形成资产阶级这一“中层结构”。在缺少内生动力的情况下，由外部行政命令搭建起的咨议局框架，虽无助于推动新疆既有政制进行趋向西方政制的改革，但对清朝中央政府而言，在新疆设立咨议局形式重于内容，即咨议局本身对于清末政制改革的点缀作用以及新疆设立咨议局对于在整个疆域内推进改革的象征作用，大于其所具有的资政功能以及对清末政制改革的推动作用。
第三，教育改革。新政开始后，新疆基本上遵照清政府颁布的《奏定学堂章程》进行了教育行政体系和学校体系改革，在省级层面设立提学使司，在各属设立劝学所，同时设立各级学堂。光绪三十四年（1908），新疆巡抚根据新疆实情提出对教育改革进行五处变通，意图突破学部定章：一是不实行保结，二是不征收学费，三是津贴奖赏不能尽裁，四是班级不能划一，五是课程不能完备。对此，学部充分认同新疆的特殊性，称新疆僻居西北，风气晚开，较之腹地各省情形迥异，“概以定章相绳，难免不无窒碍，自应量予变通，以利推行”，允准了新疆提出的变通办法。[36]
学部之所以在厉行整齐划一的国民教育改革大背景下，对新疆兴学办法予以变通，其根本出发点是在新疆既有条件下施行新式教育改革，兼顾新疆的特殊性与全国的统一性。即不惜通过变通实现边疆与内地改革同步，进而实现国民教育的均质化。
结语
从光绪元年（1875）清朝决定收复新疆至清朝退出历史舞台，三十余年间，清朝治理新疆的理念和方式发生重大变化。一方面，清朝统治者改变了将新疆视为化外之地抑或疆域构造中特殊地域的观念，通过行省制改革和新政改革，新疆的藩部属性已渐趋淡化；另一方面，王朝统治者致力于加强新疆治权，变间接治理为直接治理，令新疆不仅具有行省之名，同时在施政方式上也与内地行省同质，具有行省之实。理念转变与方式变革共同促进了清朝对新疆的再统合。
关于清朝对边疆地区的统合方式，日本学者茂木敏夫进行了形象的描述，认为清朝通过近代条约体系被动地将以往模糊的边界明确为国界，“进而在其内侧将中央权力不分浓淡地均匀地覆盖全部疆域，包括过去实行异质统治的东北和藩部，实现国家形态由传统向近代的转变”。[37]从清朝再次统合新疆的历程来看，茂木敏夫的观点具有一定的适用性。《中俄伊犁条约》签订后，清朝的西北国界基本被确定，此后的新疆建省和新政改革可视为清朝覆盖中央权力的过程。这个过程既促进了新疆与内地的同质化，也进一步明确了清朝对新疆的绝对主权。
构建行之有效的治理体系是历代中央政府治理新疆的终极目标，非如此，不足以将新疆纳入有效控制之下。清朝对新疆再统合的过程也是重新在新疆构建治理体系的过程。在这个过程中，清朝在整体上力求同质化，但在具体细节上差别对待新疆与内地，且同质化与差别化并行不悖。这表明，清朝比较重视新疆在民族构成、政治传统等方面的特殊性，采取多样化的治理方式，务求实效。此种多样化治理与清初对新疆的因俗而治有着本质不同。多样化治理以强化政府治权为前提，注重政府治理体系由上而下的构建和治权的逐层渗透，即直接治理，而因俗而治本质上是假手地方传统政治、宗教权威的间接治理，二者在治理效能上不可同日而语。历史对比表明，加强政府直接治理、建立高效的治理体系是治理新疆的核心要义。
本文刊于《文化纵横》2018年6月刊
