近来，在研究探讨现阶段我国经济社会发展问题的时候，这样一些问题较多受到学者专家的批评：一是政府在主导中国现代化建设过程中过度介入经济建设过程，不利于市场公平竞争秩序的建立完善。二是现阶段许多地方推进城市化仍然以攫取农村资源为目的，严重损害农民利益，导致城乡差距将继续扩大。三是房地产业畸形发展，过高房价阻碍农民进城和劳动力自由流动，等等。
这些批评是有力的、到位的，但是，人们都知道问题，政府和公众更需要的是解决问题的办法。本文提出设立中央直辖县的建议，理由如下。
有利于尽快提高农村公共服务水平和质量
现阶段所谓城乡差别，最重要的就体现在公共服务的差别上：政府把最好的教育、医疗、文化、生产生活的公共设施等公共服务资源集中在城市，导致农村居民难以享受应有的公共服务。同时资源集中在城市，导致人口越来越集中于超大城市、特大城市、大城市，农村区域越来越凋敝，巨大的农村市场无法形成有效需求，使城市工业生产能力严重过剩。因此，国家在进一步推进工业化、城市化的过程中，必须把公共服务的优质资源从城市区域分出一部分，送到农村去，从而彻底扭转经济社会发展资源单向流向城市的趋势，为加快新农村建设提供必要的环境条件。如果农村区域公共服务水平达到或者接近城市水平，那么，不仅城乡居民差距将大大缩小，也必将吸引大量较高素质劳动力回流农村，为农村经济社会发展提供人力资源和人才资源，也缓解超大城市、特大城市的人口压力，降低城市化建设的成本压力，形成农村区域的住房需求，降低城市房价。
因此可以说，为农村区域提供较高质量的公共服务，是解决现阶段中国经济社会发展各方面问题、引导整个中国现代化建设走上良性循环轨道的一个关键环节。而如果中央政府把一些公共服务水平较差的县份作为直辖县，直接、大力度地为之提供较高水平的公共服务，将可以成为整体上推进农村区域公共服务水平的一个四两拨千斤的办法。此举的重要政治意义还在于，中央政府直接以“国家级”水准的公共服务送给落后地区的农民群众，让他们对党中央的感情建立在更加现实的基础上，将十分有利于巩固执政党的执政基础、实现长期执政的目标。
有利于转变政府职能，加强社会建设
如果说现阶段中国现代化建设中政府主导经济建设已经达到预期目的话，那么，从经济建设领域转向社会建设领域，应当是最佳选择。在现阶段，社会建设领域最重要的事务是增加公共服务和提高公共服务水平，尤其对于农村区域来说更是如此，因此设立直辖县对于转变政府职能也是极为重要的。中国现有4个直辖市、15个“副省级城市”，设立这些城市的目的主要是通过中央政府的直接干预，把这些城市建设成为区域发展极，使之辐射带动这些区域发展。如果能够设立中央直辖县，并且明确把“直辖”的职能规定为加强社会建设，那么此举必将为转变政府职能、改革政府体制、加强社会建设提供新的突破口和推动力。
有利于调整中央和地方关系、巩固中央集权的国家体制
如果能够设立直辖县，将是我国执政党和政府治国方略的一个重大创新、中央地方关系的重大调整。最近一些年来，我国大多数省份实施了“省直管县”改革，但在基层群众自治制度已经成为我国的一项基本政治制度的今天，省直管县体制应当只是一个过渡性的体制，县级地方自治将是最终选择。事实上，目前“省直管县”管的主要是人事权和财政权，而对于任何层级的政府来说，这两项权力都是最重要的权力，要发挥好县级政府应有的领导作用，未来由县级人大“管”取代“省管”体制，县委书记、县长由县级地方选举产生也将成为必要和可能，地方自治将成为基层群众自治制度的一个实现形式。在这样的趋势下，对于存在着中央集权和地方封建割据的传统矛盾冲突的我国来说，避免和遏制地方的离心倾向，必须成为实行县级地方自治改革的前提；而设立一批直辖县，在保持现有直辖市、副省级城市以加强中央对城市区域管理的同时，以直辖县来加强中央对农村区域的管理，将成为维护中央集权体制的有效办法。当然，如果说省直管县不一定能够管好的话，中央直辖县也不一定能够管好，而且即使是中央直辖县也应该受到省级地方区域经济社会发展规划的约束，等等。这样的问题有可能成为直辖县管理中出现的问题，需要在实践中积极探索“直辖”的有效形式，但无论如何，中央直辖县作为中央政府安插在农村地方的“楔子”，可以起到十分特殊、十分重要的作用。
可由中央各部门分别代管中央直辖县
那么，中央直辖县由谁来“辖”呢？本文认为，可以在国务院统一领导下，暂由国务院的组成部门、直属机构代表国务院实施领导。目前国务院有27个组成部门、16个直属机构，如果它们在做好本职工作的同时各管一个县的话，就可以由23个省、5个自治区（直辖市已经直辖，不需要再次“直辖”）各推1个县，就可以设43个直辖县；考虑到有的省份发展滞后一些、一些中央部门执政能力强一些，可以在一些省份增加一两个直辖县，那么可以增加到80至100个直辖县。考虑到中央政府的执政能力比省级政府强，可以由省级政府把省内发展水平最差的比如说那些国家级贫困县之类的县份交给中央。现阶段可由有关部委先进行试点，可行的话逐步推开。由中央政府各部委管理中央直辖县，对于中央政府制定农村政策、社会建设政策也将具有重要意义。中央各部门把直辖县作为自己的“试验田”，各方面改革设想、建设措施都可以在自己的“试验田”先行先试。在现有体制下加强执政能力建设只是中央对地方的号召和要求，有了“试验田”，就可以由中央机关直接作出示范，不仅“号召”和“要求”会更加切合实际，指导和督促也会更加有力。
如果本文的建议能够得到采纳，相信如何“直辖”并不是很难的问题，至少可以像管直辖市那样管直辖县，也可以实行省直管县那样的办法。首先是县委书记、县长由所管部委党组在中组部协助下考察任命、报中组部备案；同时实行“县财部管”，县级财政预算中本级财政不足的部分，可作为所管部委预算的一部分，经合法程序审批后直接由国家财政部拨付。具体到中央政府每一个部委，除了全面推进所辖县改革、建设，首先把所辖县建设成为本部门主管工作的先进典型应当不成问题。
经费预算也不成问题。根据2011年5月4日国务院常务会议关于2011年6月全国人大常委会审查批准中央决算草案后“中央各部门要公开本部门2010年度‘三公’经费决算数和2011年‘三公’经费预算情况”的要求，中央部门陆续公开了2010年“三公”经费决算支出和2011年“三公”经费预算支出。不管中央部门的“三公”经费开支是否完全必要，相信如果中央要求各部门从中拿出一半支出用于支持中央直辖县建设，都不至于影响其工作的开展，而对提高直辖县公共服务水平来说，则将是十分有力的。至于未来中央直辖县在“直辖”的方式上如何创新应当是可以期待的，毕竟中央政府代表着中国治理的最高水平，聚集了一大批优秀的行政管理人才，一定能够为我国县域地方的经济社会发展作出新的贡献，为县域治理创造出丰富多彩的新鲜经验。
来源: 学习时报 | 来源日期：2011年11月14日
