[摘要]京津冀协同发展背景下的雄安新区建设是中国经济和社会转型的破题之作，是集中疏解北京非首都功能、缓解北京大城市病的战略举措，是培育新的增长极、促进区域协同发展的重大布局，也是践行创新、协同、绿色、开放、共享五大发展理念的有益探索与尝试。本文在系统梳理京津冀协同发展历史进程的基础上，针对雄安新区规划建设过程中，京津冀区域面临的政府合作治理能力偏弱、政府治理主体碎片化、政府治理的政策工具乏力等诸多问题和挑战，探讨协同共生理念语境下，雄安新区以什么样的姿态和创意落地并产生持久价值的核心问题，并从发展理念、功能定位、实现机制、政策支撑体系及创新维度，提出雄安新区的新型合作治理架构。
雄安新区顶层设计的出台，是中国经济和社会转型的破题之作，标志着京津冀协同发展的国家战略迈出了实质性的一步。这是集中疏解北京非首都功能、缓解北京大城市病的一大手笔，是补齐区域发展短板、构架人口经济密集地区发展新模式、培育新的增长极，促进区域协同发展的重大布局，是调整京津冀城市布局、优化空间结构、拓展区域发展空间，打造绿色宜居、创新驱动、开放协调发展新引擎，推进国际标准世界级城市群崛起的战略举措，也是践行创新、协同、绿色、开放、共享五大发展理念的有益探索与尝试。当下，在何种语境下考量雄安新区的发展理念、功能定位、实现机制、政策支撑体系及创新维度，雄安新区将以什么样的姿态和创意落地并产生持久的价值，是本文试图着力探讨的核心问题。
一、京津冀协同发展背景下的雄安新区建设
自古以来，京津冀区域内部之间在地理空间上相互连接，相互依存。长期的社会交往和经济活动使得该区域客观上形成了一个统一体。在明清时期，京津冀地区在行政上基本是一体化管理。如明清时期的顺天府，除了管辖北京市部分地区外，也包括今天津市和河北省的部分地区。[1]现在的京津冀区域，包括北京、天津两个直辖市和一个河北省，面积为2167.6万公顷。是我国沿海地区经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的三大核心经济区之一。
然而，京津冀区域发展一直以来较为缓慢，尚未释放出最大活力。相较于长三角和珠三角两大经济区，京津冀区域创新发展的力度、协同发展的程度、开放共享的深度和广度均相对滞后。区域内经济发展不平衡，政府间合作动力不足，公地悲剧时有发生，“搭便车”现象普遍存在，地方利益导致的冲突不断，碎片化现象和孤岛效应日益突出，区域内公共资源和基础设施追求“小而全”，重复建设和浪费严重。这些问题由来已久，成为制约京津冀协同发展的瓶颈。
作为京津冀核心的北京，强势的资源禀赋使其在发展过程中对天津和河北产生“虹吸效应”，进一步加剧了地区间的不平衡。天津、河北的优质资源源源不断涌入北京，而北京对两地的辐射带动作用有限。近年来，京津冀的发展遇到了难以克服的障碍：如北京市难以疏解的“大城市病”问题、河北的“环首都贫困带”问题、京津冀共同面临的“雾霾”等生态环境问题严重制约了京津冀区域的发展。长期的发展实践表明，单靠京津冀区域地方政府自身的力量，很难突破合作发展的僵局。打破“行政区”行政的困境，迫切需要从国家战略的高度，进一步深化京津冀区域的协同发展。
在这一背景和迫切需求下，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区。雄安新区规划建设起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。雄安新区地处华北平原腹地，毗邻华北明珠白洋淀，区位优势得天独厚、交通网络四通八达，新区内具有良好的自然资源禀赋，环境承载能力较强。新区内安新、雄县、容城的县域经济欠发达，开发程度较低，一直以来缺乏一体化的发展方略，重新进行布局谋篇的空间较大，具有承担非首都功能疏解的潜力，具备克服以往发展的路径依赖和思维惯性，在新的发展理念引领下，高起点、高标准开发建设的基础和条件。
二、雄安新区规划建设过程中面临的问题和挑战
雄安新区规划建设是在京津冀协同发展大背景下出台的重大战略决策。在京津冀协同发展的进程中，区域发展战略架设、区域政府协调机构组建、多样化区域政府协作机制构建、区域政策体系建设等方面取得了长足的进步。但区域内条块分割明显、地方保护主义盛行、产业同构严重、项目重复建设普遍、生态环境保护不力等现象普遍存在。这些问题也是雄安新区建设过程中需要克服和面对的。
(一)政府合作治理能力偏弱
无论是京津冀区域还是雄安新区，均涉及多个行政单元，区域内治理主体的领导力至关重要。区域政府治理能力本质上是区域政府治理主体的能力，治理主体能力的高低关键在于“人”的素质，尤其是政府官员的素质。区域政府治理能力偏弱主要体现在区域内不同行政单元政府官员的综合素质有待提高：一方面文化理念素质方面协同治理理念偏弱，另一方面表现为具体能力素质方面协同治理能力不强。
区域政府治理主体协同治理理念偏弱。首先，“合作治理思维”欠缺，具体表现为在区域协同发展中，区域内的多元主体无法平等地参与区域协同治理。如京津冀区域，北京作为首都所在地对津冀具有强大的“虹吸效应”，而津冀只有被动扮演服务北京的角色。这种合作是建立在牺牲河北、天津利益基础之上不平等的合作，治理思维属于典型的零和思维;其次是“一亩三分地”的思维定式，具体表现为缺乏一盘棋意识，缺乏共同体的观念和一体化的方略，利益相关者彼此间缺乏信任沟通，一味追求自身利益最大化。以GDP为导向的干部政绩考核体系进一步催化与固化了“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的传统观念。
区域内政府官员协同治理能力不强主要体现在区域性公共事务综合协调能力的不足。区域性综合协调能力包括区域性人际关系协调能力和区域性工作协调能力两个方面。具体而言，区域性人际关系协调能力不足主要在于对超出行政区划以外的人事问题了解不多，缺乏协调沟通，习惯于坐井观天，对利益相关者的的利益诉求缺乏清晰的辨识;区域性工作协调能力不足主要体现在对跨行政区公共事务的认知能力偏弱，习惯囿于自身领地，目光短浅，缺乏开放的胸襟和共享的气度，提供公共服务、解决公共问题、管理公共事务的能力缺失。
(二)区域政府治理主体的碎片化
区域政府治理需要依托治理主体在价值认同、协调一致、合作共事基础上加以执行，这就需要一个统一独立、分工合理、职能明确的强有力的区域政府协调机构，迄今为止，诸多区域政府协调机构形同虚设，区域政府治理的多元主体呈现“碎片化”的状态。
1.行政管理体制方面亟待理顺。从区域的视角来看，雄安新区毗邻白洋淀区域，该区域包括安新、雄县、容城、高阳、白沟新城管委会、白洋淀保护与开发管委会等多个处级及以上行政主体。该区域协调机构起初为白洋淀温泉城开发区管委会，为国务院批准的省级开发试验区、河北省政府批准的省级经济技术开发区。2008年由高碑店市白沟镇和白洋淀温泉城开发区共同组建了白沟新城管委会，2010年获得省委、省政府批复。作为政府的派出机构，其职能和管理权限缺乏力度，组织协调功能乏力，难以对区域的协同发展做出统筹的规划和部署，难以对区域内的资源进行有效配置和整合。区域内的开发建设多年以来涉及若干个行政管理单元，管理主体和利益主体呈现出多元化和碎片化的格局，协调成本高昂，利益冲突频繁，重复建设和资源浪费严重，统筹协调、合作发展的难度巨大。多个行政主体均从自身利益最大化出发，而把区域整体性发展方略放在次要地位。此外，区域内存在着诸多建制雷同的单位，而且其发展大多架构在同一资源优势基础之上，导致区域内的治理缺乏权威的协调机制，没有统一的顶层设计，缺少有效的资源配置手段，使得一体化的协同治理方略缺失。各自为政、条块分割、区域壁垒以及盲目、无序、低水平的恶性竞争成为制约该区域协调发展的瓶颈。由于资源配置缺乏整合，产业布局缺乏整体规划，协调机构难以发挥作用，造成道路交通、供电供水、通讯设施、学校医院、宾馆酒店等“小而全”建设。因而，对雄安新区周边区域进行科学规划、协同治理迫在眉睫。
以雄安新区毗邻的华北明珠白洋淀为例。白洋淀自身由143个淀泊组成，360平方公里的水面分属于“两市四县”，其85%的水面在安新县境内，其余不足15%分属雄县、高阳、容城和沧州的任丘市，这样的布局使得白洋淀的整体规划难度巨大，因为行政区划引发的问题由来已久。近年来，白洋淀相继多次发生大面积死鱼事件，2000年、2001年发生死鱼事件就曾引起社会关注;2006年2月和3月，白洋淀又相继发生大面积死鱼事件。当时国家环保总局和农业部专家及河北省政府组成调查组的调查结果显示，白洋淀水体污染较重、水中溶解氧过低是造成鱼类窒息是死鱼事件的主要原因。河北省环保局对外通报了事件的调查处理结果，指出造成白洋淀水体污染主要原因：一是保定市区每天产生的25万吨生活和工业污水中约9万吨污水未经集中处理排入白洋淀。另外，位于白洋淀上游的清苑、满城、蠡县等12个县(市)均未建成城镇污水处理厂，大量未经处理的污水进入白洋淀。二是满城县特别是大册营镇造纸业发展失控，污水进淀，造成入淀污染物总量大幅增加。三是部分工业企业超标排污和保定市银定庄、满城县大册营镇污水处理厂不正常运行，保定市新市区所辖28家造纸企业有27家外排污水不能实现稳定达标。此后，白洋淀又发生过多次死鱼事件，2012年8月的死鱼情况尤其严重。2016年8月，白洋淀再次发生死鱼事件，河北省环保厅2016年6月公布的数据显示，白洋淀水质为劣Ⅴ类，重度污染。就水体污染的源头，笔者曾经多次深入白洋淀流域进行深度访谈和实地调查，《法治日报》记者对此也进行了深度调查，调查结果发现白洋淀污染源除了淀区内农村生活污水排放之外，保定市区污水也从上游府河汇入淀内。在这些污染源中，白洋淀上游蠡县和高阳县的皮革和印染工业污染尤为严重。笔者在安新县三台镇调查发现，颇具规模的制鞋作坊存在大量排污现象，臭气冲天的污水未经处理通过井道排入淀内，沿途入淀河流沿岸的造纸业、羽绒产业并没有得到有效管制。
调查显示，白洋淀流域内企业环保意识淡薄，偷排偷放污染物问题十分突出。白洋淀存在的问题是一个典型的区域公共治理问题，具体而言是一个流域治理问题。区域的协调发展需要开放统一的环境、统一有序的市场。而白洋淀周边区域的发展缺乏合作治理，统筹协调，造成区域内行政主体各自为政，固步自封，对排污企业畸形保护甚至纵容，这种地方保护严重制约了区域治理结构的优化。从行政区域的角度出发，白洋淀流域被不同的行政区划所分割，特别是在经济利益最大化的驱使之下，地方政府被塑造成区域内自身利益至上的博弈主体。因此，区域协同治理的价值诉求与地方政府的功利动机之间存在着难以调和的矛盾。这些由行政区划导致的问题与政府间合作治理乏力，统筹规划能力偏弱有直接关系。
2.相关主体的主要作用没有得到充分发挥。一是市场组织、社会组织和公众力量发展不足。相对于市场化程度和发展水平较高的欧美国家经济区，我国经济区的市场化发展程度普遍较低，市场力量发展较为滞后，经济行为带有明显的政府行为特征，政府对企业的控制力较强，关于产业发展定位主要考虑的是行政区自身利益最大化。以京津冀地区为例，相对于国有企业的强势，京津冀特别是天津和河北省的民营经济发展较为迟缓，鲜有能够与国有企业抗衡的大型民营企业，其市场力量还不足以打破区域之间利益分割的格局，资金、技术、信息等生产要素难以形成自由流动的区域市场，使得自下而上的京津冀协同发展进展缓慢;二是在社会组织和公众力量发展方面，京津冀区域具有特殊的区位，政府力量比较强大且政治敏锐性较强，对于社会组织的发育和公众参与，政府的态度比较保守，因而缺乏扶持其发育的积极性和动力，导致区域内各种社会组织的发育和发展也相对滞后，难以和政府及企业形成三方互动，进而承担推进区域协同发展的职能。[2]另一方面，鉴于社会组织和公众的资源与权力处于分散状态，如果这些主体没有得到有序的整合，就直接将一定的政府资源与权力分配给他们，会使区域总体资源与权力更加趋于碎片化。
(三)区域政府治理的政策工具乏力
政策工具是实现政策目标的基本途径，政策工具的选择是政策成败的关键，政策工具的优化也是区域政府良好治理的重要手段。在我国区域政府治理中，区域政府治理工具过于简单化和形式化，行政命令手段和强制性工具成为区域复杂问题处理的主要方式。这些问题普遍存在于雄安新区所在的白洋淀区域。具体表现为：
一是现有区域政府治理工具简单化，精细化的区域政府治理工具缺失。比如在区域协调治理工具方面，国家出台了一些扶贫资金、支农资金和西部开发转移资金等，而专项的区域开发和发展基金一直处于空白，诸如结构基金、聚合基金和团结基金等精细化的治理工具设计缺失。从区域协同发展的角度看，区域政府治理工具乏力，工具的简单化是重要原因。植根于区域的治理责任大多为粗线条，没有规则和细节可循，缺乏具体化、明确化的设计。此外，由于区域政府治理跨层级、跨区划和跨职能的特性，治理工具间协调不力又成为治理工具残缺化的另一诱因，在区域政府治理中，普遍性的“政策打架”有力佐证了这一点。近年来，虽然我国在区域地方政府间横向政策工具协调方面取得了一定进展，但主要限于一些“运动式治理”空气质量保障活动期间，以及个别地区诸如信息共享等工具上的协调，缺乏系统长效的区域政府间横向工具协调。
二是过度依赖管制型政策工具。作为政策工具选择的自然起点，管制型政策工具在市场发展不够成熟、社会力量发育不够充分的我国往往被过度依赖，有其必然性和合理性。但过度依赖此类工具，不仅容易形成工具选择上的“路径依赖”，直接影响新工具的选择运用，实施成本也十分高昂。在需要短期见实效的区域重大空气质量保障活动中，其效果较为明显，如“APEC蓝”、“阅兵蓝”、“奥运蓝”期间，区域内大量企业停产、限产，大量工人放假停工，造成区域内大量民生问题和社会冲突。由于相应的法律法规、政策标准缺失，利益补偿、信息共享等制度安排不力，管制型政策工具并没有在区域内形成较强的约束力。此外，管制类政策工具对区域内治理对象执行同样的标准，灵活性差，往往导致政策失灵。政策工具在执行过程中也存在职责重叠、职能部门间缺乏协调沟通等问题，致使政策执行的效果和力度差强人意。
三是多种政策工具的协同作用没能充分发挥。首先，企业、社会和公众参与治理的程度不高。政策工具的改进优化实际上是在区域协同治理过程中政府与市场、社会和公民关系的变革。我国区域内内现有管控类工具主要依靠政府科层制治理结构的强制性，激励型政策渠道单一、缺乏灵活性、申请流程复杂、执行监管缺失，主要以政府补贴、税费调节为主导，市场主体、社会力量、公民参与被忽视，资源的有效配置受到限制。自愿型政策工具方面企业自主改善行为动力不足，信息压力和舆论压力的效果还未显现。其次，效果评估的错位。现有政策工具设定以执行过程中的措施和行动为主，缺乏以结果为导向的绩效评估，政策工具事前、事中和事后的评估功能相互脱节，缺乏一体化的构造。再次，相关配套机制不到位。一是由于政府集中管制导致区域内价格形成机制不健全，市场配置稀缺资源的作用难以发挥，资源开发利用的外部成本内部化很难实现，区域内市场主体技术革新的动力大打折扣，有效激励不足;二是长效资金投入机制尚未建立。例如区域内环境保护和低碳发展领域技术和项目的长效资金支持机制迟迟未能形成;三是监督机制不健全。由于缺乏公众和社会监督，第三方认证评估机构独立性差，专业能力差，导致政策执行过程出现偏差。
三、京津冀一体化背景下的雄安新区新型合作治理架构
在习近平总书记治国理政的理念中，多次提到“命运共同体”的概念，强调治理过程中的“共享共治”。共生是共享共治的价值前提。共生不仅是一种生存状态，而是一种体现人类本真价值的生存样式，一种合乎完美理性的生活愿景。[3]在共生状态下，共同体内不同行为主体的固有价值和独立性得到认可和尊重，区域政府之间共生、共享、共治，自然、社会及公民个体之间高度和谐，相互依存，以互利共赢的聚合性共同体为依托谋求集体行动目标的达成、整体性治理方略的实现。
国家利益的最高价值、区域公共利益的现实价值和地方利益的基础价值构成了区域合作治理的价值，通过价值理念的设定、传递和引导，有助于对制度安排和决策工具提供目标导向和强力约束。雄安新区的治理架构是最高价值、现实价值和基础价值的融合体，是基于合作治理的价值层面和工具层面融合而成的复合体，摒弃了区域内合作主体之间不平等的惯性思维模式，让在京津冀区域中一直处于从属和次要地位的雄安新区走到了舞台中央。这一共生型治理思想的提出，不仅意味着治理结构的改变和优化，也是治理理念的一次深刻变革。基于协同共生理念的雄安新区顶层设计把合作治理的意蕴推向了更高层次的境界。基于合作、协商、共赢理念的共识性框架的设定，彰显出了集体公共理性和公共价值。
雄安新区建设过程中应该致力于区域内多元主体治理格局的形成，致力于互动合作治理网络的建构。这一治理模式不是以往既定模式的复制和延展，而是由价值理念、制度安排、政策工具、利益分配等结构要素相互嵌入、融合生成命运共生体的基础上，通过协同共生价值理念的引导和整体性治理机制的达成，最终形成的新型合作治理模式。
(一)区域政府治理组织的整体化
所谓整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系以及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，促使政府治理不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，进而为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。以公众为中心，改进了“管理主义”的价值倾向;以整体性为取向，克服了碎片化管理的困境;以综合组织为载体，修正了过度分权带来的弊端。整体性治理对于雄安新区的近期规划和长远发展具有重要的理论意义和应用价值。
整体性治理理论强调的合作性整合主要表现为：一是三大治理面向的整合，即治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合。[4]活动、协调、整合是整体性治理的三个核心概念，其中，活动是指包括政策、管制、服务和监督四个层面在内的治理行为;协调是指确立合作和整体运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法;整合是指通过确立共同的组织结构和合作在一起的专业实践与干预以实现有效协调的过程。[5]希克斯认为整合是整体性治理最核心的概念，区域合作组织凝聚力的强弱关键在于整合程度。整合的内容主要包括：去行政区行政化、逆部门化、防碎片化，采取大部门制、重塑服务提供链、网络简化等治理策略。
中央政府所倡导开发和发展的重点区域基本都设置了相应的区域政府治理组织，并且省级或市级政府间也在上级政府的引导下，组建了区域性领导小组等治理组织。但这些组织统筹协调区域发展的效果不佳。究其原因，在于区域政府治理组织的碎片化，整体性治理架设被忽视甚至形同虚设。纵观雄安新区所属白洋淀区域以及白洋淀区域所属京津冀区域多年来的发展历程，行政化、部门化和碎片化成为主要发展瓶颈和障碍。为改观现有区域政府治理组织碎片化的现状，当务之急需要做到的是：首先，治理组织的整体化设计。这一架构需要在中央层面设置专门的区域政府治理组织机构，将现有的各种区域性领导小组以及国务院有关部委具有设计区域政策的部门等并入到这一组织机构，对各项功能加以整合。同时在各省市区也应设置相应的区域政府治理组织，一方面，对接所涉及的具体区域性领导小组的分解工作，另一方面，调控区域内政府和部门间横向协同工作。其次，网络信息平台的搭建。登力维认为，数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。[6]因此，雄安新区在发展过程中应该把信息技术和网络技术作为协同治理的重要工具，对网络支撑技术、网络基础设施和人力资源进行有效整合，简化网络程序和步骤，简化政府治理的程序，搭建一个一体化、标准化的信息平台，使治理环节更加紧凑，治理流程更加便捷，让资源共享的在线治理模式成为常态。例如，在白洋淀生态修复治理过程中，要致力于搭建区域内、流域内环境治理信息公开、共建和共享的平台，实时公开领域内企业的能耗与排污情况、污染布局以及环境评价的相关信息，形成环境治理的数据信息网络。再次，区域发展基金的设立以及配套的智力支持机构设置。为促进区域政府治理组织整体性职能的发挥，可考虑在中央或省级政府层面，把分散于各个职能部门的区域治理资源和权力加以统合，建立专门的区域发展基金;同时，要通过公私合作、信息提供、行政听证、集体会议等方式发挥市场主体、社会主体和公众的参与作用，建立良好的信任机制和顺畅的参与机制，可以尝试借鉴萨瓦斯提出的BOT与TOT模式，扶持智库机构，培育社会组织，力求走出一条区域协同发展的创新型治理路径。
(二)区域政府治理方略的机制化
区域政府治理跨层级、跨区划和跨职能的特征，需要一套整体系统的机制设计加以保障。按照“统筹规划、协同发展、成果共享、责任共担”的区域政府治理逻辑，雄安新区治理机制可细化分解为协商机制、决策机制、执行机制、利益补偿机制和绩效评价机制。实现良性发展的关键在于这五大治理机制之间的相互联系、相互作用、相互制约、相互促进。
一是协商机制。美国学者多麦尔提出：“如果说政府关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构，那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协调动力支配的对等权力的分割体系。”[7]身处京津冀腹地、白洋淀区域的雄安新区，这种竞合关系长期存在。值得一提的是，包括雄安新区在内白洋淀区域的过度竞争已经严重破坏了竞合关系，恶性竞争行为破坏了共生共享的价值理念，动摇了相互合作信任这一府际关系的基石，区域内多个行政单元和利益主体的存在使得交流、对话、协商、合作很难在同一个层面达成协议，致使协同成本不断增加。从政府机构的再造重组，到区域政府间合作的达成，其出发点就是要打破行政区行政对协商沟通的阻隔。如何构造理想的专门协调机构、维持协调机构的公信力成为不可回避的问题，因而，区域内协商机制的建立需尽快提上日程。协商是一种理性的决策形式，也是一种治理形式。参与公共协商的主体通过平等协商调整偏好，追求共识。公共协商的结果的合法性不仅建立在广泛考虑所有人需求和利益基础之上，而且还建立在利用公开审视过程的理性指导协商这一事实基础之上。[8]区域政府治理的过程必然是一个诉求表达、沟通协商的互动过程，协商机制的目的就在于通过充分的表达和沟通，促进信息流动，进而实现区域政府治理多元主体间的共同行动，通过协商使跨界、跨部门管理的竞争行为转变为合作行为，短期行为转变为长期行为，治标行为转变为治本行为，为后续的决策奠定坚实基础。首先，应该对区域内治理采取灵活的、弹性的、多样化的协商行动，充分考虑内部动力因素，建立起有效的内生动力机制，通过协商确立规则，协同多元主体，设定集体制度安排;其次，基于制度主义视角，针对区域内不良竞争和非合作行为，注重沟通信任、互惠互利等社会资本的供给;再次，合作风险的承担及合作剩余的配置均通过平等协商加以实现。区域内利益冲突和分歧力求通过深入沟通加以解决，通过平等协商、充分讨论后达成共识;最后，对于单个行政主体不能或难以解决的区域性公共问题，对于公共服务和公共物品供给问题，均通过一体化的协商加以解决。
二是决策机制。政府决策指行政组织主导者对公共问题的认知和解决方案的选择过程，其特征是：第一，政府决策是群体决策，是以直接决策者为核心的决策机构和社会相关方的共同行为结果。政府决策的过程是社会问题—政府—民众互动决定的。第二，政府决策是公共性的，即政府决策关系到某级政府所辖所有人的利益;第三，政府决策是治理性的，即政府决策是为了解决社会问题，维护社会和谐或有效运作，属于公共管理性质。[9]决策机制的优化是良好治理的基础。政府决策机制优化的实质，就是通过对政府决策系统的各结构、过程、方式的最优组合，达到政府决策的最优效益，减少决策费用，降低决策成本，为政府管理问题寻找解决的最佳途径。[10]区域决策机制的优化，跳出了行政区划的界限，更加强调合作和协同。首先，在理想性和全局性的设定下，涉及多个微观主体和行政单元的区域在进行公共政策制定和选择时，决策模式不能单纯以领导为中心，需要更加注重多元治理主体的参与以及利益相关者的诉求。通过民情调研制度、决策公示制度、决策专家咨询制度和第三方评估制度等制度安排，实现政府主导下多元主体参与决策模式的构建，确保决策的全局性、科学性和可行性;其次，着力培育和扶植专门化的区域决策机构和组织的发展壮大，提高决策的专业化水平。探索尝试把专业化的决策机构纳入到决策过程中来，负责承担利益表达、利益整合、政策议定、政策监督等环节的推进工作。西蒙认为“决策过程中至关重要的因素是信息联系，信息是合理决策的生命线”，因而引入专门机构并聘请专业人员提供区域决策的技术支撑，负责信息搜集整理、数据挖掘和加工处理，对于提供专业化的科学信息决策也是至关重要;最终，要致力于形成一套面向区域，整体性强、协同程度高的决策系统。系统的核心是决策中枢系统，中枢系统不是孤立的权威存在，而是由智库咨询系统负责区域决策的专业化和全局化、由信息决策系统负责提供技术支撑保障、由监督反馈系统负责总结检验，总体上为新一轮决策提供经验借鉴。
三是执行机制。雄安新区的设立是在区域发展从竞争走向协同，自我集聚与交互集聚走向耦合、专业化和集群化成为主流的背景下提出的。雄安新区无论从近期还是从中长期的规划来看，规划执行主体的均涉及多个不同的行政单元，如省级、地市级、县级、乡镇级，而且涵盖了诸多部门、产业和自然村。这一由不同级别行政单元组成的复合网络，最终必然形成跨区域的规划执行网络。因而，小到雄安新区，大到京津冀区域和白洋淀流域，区域规划的实质不仅在于不同行政主体和部门的协同，也是通过多元主体合作，实现区域整体、地方政府、利益相关者、公民个体利益最优的过程。在区域性顶层设计和决策方案确定以后，需要按照既定程序组织实施，这一环节关系到整个系统的操作性、可行性和有效性。具体的任务会逐步分解至每个地区、部门和不同的主体，为了确保组织有力，实施到位：一是要建立起精干高效的组织机构，配备具有领导力、富有远见卓识、精于区域合作治理的领导者，充分发掘人力资源，确保人、财、物等资源的合理配置;二是在目标导向驱使下，对整体方案加以细化分解，明确任务指向，确定行动线路，操作流程，同时对实施过程加以整体性、全局性把握，防止不同部门在不同环节上的脱节或失衡;三是充分发挥执行环节的各个功能要素，保障功能的协调吻合并和组织的总体目标相一致，在使命达成的激励下，在积极舆论的支持下，以杰出的领导力、非凡的意志力、果断的执行力和卓越的创造力去达成既定的目标;四是打造区域规划的执行链。规划执行网络由多个灵活性的规划执行单元构成，这一由微观执行单元形成的规划协同执行链，是促进区域规划点面结合、协同互动的基础，也是实现区域内分工合作、产业集聚、利益共享的重要途径。
四是利益补偿机制。利益补偿机制镶嵌于整个区域经济合作制度结构中，其本身就是一项系统性的、复杂的制度安排。它不仅涉及区域内各行政区内部利益补偿，而且涉及跨行政区的利益补偿;不仅要对补偿方式手段做出具体制度安排，而且也要对利益补偿内容、标准、对象、金额大小、基金筹集、实施机构等做出具体制度安排。[11]完善这一机制的主要举措包括：一是直接补偿和间接补偿相结合。除了财政转移支付等直接补偿手段以外，更多地采用技术扶植、项目合作、平台搭建、人才交流、信息共享等方式缩小差距，实现共同发展;二是要综合运用行政性补偿和市场性补偿手段。除充分发挥行政机构在利益补偿过程中的权威之外，在具体补偿内容操作方面可引入非权威的第三方独立机构，把市场化补偿纳入到合作治理体系中来。基于多元利益补偿的复杂性，新的利益补偿手段，致力于克服行政性补偿手段的单一和僵化，以实现资源配置最优化为导向，通过市场机制的调节规避利益补偿带来的资源扭曲;三是完善利益补偿内容、界定补偿范围、确立补偿依据、划分补偿要素、明确补偿对象、划定补偿标准，形成补偿模式，进而建构起区域利益补偿的评估指标体系。就京津冀区域环境治理而言，利益补偿机制缺失一直是制约该区域发展的一大短板。河北省作为京津的生态屏障和水源供应地，近年来承担了大量京津淘汰的落后产能，但经济发展水平和两地相比差距悬殊，因而区域内环境治理政策的强力推行只能让本已薄弱的河北省经济发展雪上加霜。同样，初步规划的雄安新区地处白洋淀流域核心地带，白洋淀处于华北平原低洼地带，淀区汇集了南、西、北三面呈扇形分布的界河、瀑河、漕河、府河、唐河、孝义河、潴龙河、萍河、拒马河九条入淀河流。[12]这些河流沿途经过多个县市、乡镇和行政村，途径的有些县市建设了拦截大坝和水闸。丰水期把白洋淀当做泄洪区，每当枯水期，便发下水闸加以拦截，多次造成白洋淀水位急剧下降甚至干淀。此外，沿途污染企业的偷排偷放现象也是屡禁不止。这些都是雄安新区规划建设过程中必须统筹考虑的问题。如果这些问题得不到妥善解决，不仅会挫伤上游地区环境治理的积极性，而且有违环境正义的价值理念。因此，如何解决经济薄弱地区政府因环境保护而造成的损失问题，成为区域合作发展中必须解决的问题。雄安新区在建设过程中，需要有一定的前瞻性，要充分汲取京津冀协同发展过程中的经验教训，致力于从体制和机制角度化解区域内经济欠发达地区参与环境治理的顾虑，促进利益补偿机制走向制度化、规范化和常态化。
五是绩效评价机制。一是把绿色指标纳入到绩效评估指标体系中来。要转变传统的政府绩效评估价值取向，建立起“政绩指标”和“绿色指标”相统一的绩效考核体系。区域内绿色评价指标体系应充分考虑自然资源、环境资源、社会资源等内容：自然资源指标可以具体细化为自然资源储量、储量变化率、自然资源开采率等;环境资源指标则要涵盖环境质量、环境成本与环境效益指标等。如白洋淀区域的环境质量指标可进一步细化为区域空气质量达标天数比率、湿地和植被破坏速度、未经处理的污染物排放量占总排放量的比重、水体污染程度和流域生物多样性等;社会资源指标是反映区域内有形资源、无形资源可持续发展及协调程度的指标。如绿色GDP、人均绿色GDP、绿色GDP占GDP的比重等。绿色指标核算体系的建立可以借鉴中科院可持续发展研究组提出的考核干部政绩的五大绿色标准：[13]第一，原材料消耗程度，即万元产值的六大原材料消耗;第二，能源消耗强度，即万元产值的能源消耗;第三，水资源消耗强度，即万元产值的水资源消耗;第四，环境污染排放强度，即万元产值的三废排放量;第五，全社会劳动生产率。绿色指标核算体系的引入旨在引导区域发展由高投入、高消耗、低产出、高污染为特征的粗放型、数量型、速度型增长转向资源节约和生态环保型的增长。
二是绩效评估中要注重结果导向。区域政府绩效评估中的结果导向意味着这样的制度设计：在合作的治理框架之下，区域政府治理致力于共同价值、集体行动以及目标使命的最终达成，绩效优劣的标准取决于终极产品和最终社会效果的呈现，而不是传统行政管理实践所追求的“投入导向”。区域合作组织的绩效目标和使命不只是单个政府或部门自行制定的规则或政策，而是源于共同的目标使命，体现区域共同体的利益以及社会公众的意志。绩效评估力求通过对绩效目标的规定，优化激励结构，完善责任机制，促使合作主体为实现既定目标而努力。雄安新区设计和建设发展过程中应该引入结果导向的绩效评估机制：首先，要避免过度投入造成的消极影响。雄安新区建设作为重大战略布局的国家级新区，领导高度重视，组织保障有力，人、财、物等资源到位自然不成问题，但集中过度投入往往会对绩效评估产生两方面的消极影响。一方面有限资源的非优化配置导致资源配置的严重失衡和浪费。另一方面投入导向的绩效评估导致不同程度的行为扭曲和责任规避。出现重大问题时依据投入状况减轻问责，用投入掩盖责任，把坏事变成好事;[14]其次，基于结果责任机制的建立。基于目标使命的结果的实现，需要管理上的授权，管理授权意味着责任机制的重大变化，上级不再热衷于规则和过程控制，而是根据绩效目标特别是期望效果实现状况进行激励和问责。[15]绩效评估所倡导的授权和放松规制旨在创设一种新的公共责任机制。这一机制既要充分授权、放松规制，同时又谋求结果和既定目标的实现;既要提高治理主体的自主性和成就动机，又要保证其对公民、对组织负责，对结果负责;既要提高区域协同治理的效率，又要切实保证治理的质量;再次，推行以结果为导向的多元化评估机制，要保证指标设计和评估主体的多元化，拓宽制度化和非制度化的沟通途径，畅通理论界和实务界的交流渠道，在多元主体间建构起网络式的互动合作关系，通过新型的区域整合评估机制来获取整体的优势。
(三)区域政府治理政策工具的精细化
政策工具的选择是一个复杂的过程，影响政策工具选择的因素主要有目标、工具自身的属性、工具选择的环境、组织路径等。[16]我国现有的区域发展政策在指导区域整体发展、核定各地功能定位、协调区域政府间关系等方面发挥了重要作用，但在解决和协调区域中诸多微观具体的经济、社会、生态问题时较为乏力，凸显了我国区域政策工具的简单化和低效化。为改观这一状况，应该在充分借鉴发达国家区域政策工具架构经验的基础上，结合我国发展现状，促进政策工具向精细化迈进。
1.政策工具设计思路。一是要注重顶层设计。以区域整体利益实现为政策目标，将创新、协同、绿色、开放、共享五大发展要求贯穿到雄安新区政策工具选择的全过程，倒逼传统发展模式向新型治理模式转型，以低碳发展、循环发展、绿色发展理念引领生态宜居新城区的建设，通过协同创新、集成创新、原始创新推进创新驱动引领区的发展，以共生共享共荣的姿态建设协调发展示范区，站在国际视野的制高点上打造开放发展的先行区;二是强化系统设计。确保先进的发展理念和治理方略覆盖区域构成单元的整体系统。以样板、示范、引擎的标准为目标导向，确保不同政策工具对区域内的全覆盖，政策工具设计同时要突出重点、讲求时序、富有针对性和灵活性，根据区域内治理主体、不同行业的特点和能力，驱动自下而上的政策创新行动;三是要重视协同设计。发挥管制型、市场型、自愿型以及混合型政策工具的整体功能和协同效应。政策工具的设计过程中，要努力追求区域治理要素系统中治理理念、治理主体、治理结构、治理内容、治理绩效的耦合匹配与协同增效。
2.政策工具的选择。一是要优化管控型的政策工具，继续发挥其强制功能和规制优势，加强对区域内尤其是白洋淀流域高污染、高耗能、高排放行业的管控，加快落后产能淘汰的步伐，区域内采取严格的节能降耗、技术标准控制等低碳规制策略;二是强化激励型政策工具。作为引领区和示范区，新区建设不应单纯依赖国家的投入，应该考虑采用制度化、标准化、程序化的PPP运营模式，主动吸引私营资本参与到新区建设中来，通过公共资金和私营资金的有效结合，实现治理工具的有效激励和创新引领。这一模式的引入需要成立专门的专业化机构，确定公共基础设施建设等适当领域，出台基础设施项目投资回报补偿的可操作办法，积极拓宽PPP模式的融资渠道，除国家政策性银行贷款之外，放宽对各项基金的限制，盘活资本市场。这种市场化模式的运作，既能有效减低政府财政支出的成本，同时又能够显著提升新区投资运营的效率;三是创新自愿型政策工具。自愿型政策工具是指社会治理主体在区域发展过程中具有相对的独立性，以协同共生为目标，在自愿的基础上通过集体行动，通过多种策略和机制的组合而达成政策目标的手段。作为区域协同治理政策工具体系中的重要组成部分，自愿型政策工具具有不可或缺的辅助和补充功能，这一功能的有效发挥，需要考虑如何与其他工具协同生效，需要针对自愿型政策工具作用范围有限、主体作用发挥不到位、运用体系不健全等问题，有针对性地对工具加以细化完善。应该着力推进节能减排自愿协议在区域政府间和区域内企业和社会组织等主体两个层面的达成，推进政府节能减排信息的公开，培育和扶持第三方认证评估机构，让企业和社会组织主动为政府分担更多的社会责任，从自我约束、监督评估、智库支持等多个方面提升企业、公民和社会组织的参与度。通过这些政策工具的协同运用催生出雄安新区的新型区域治理模式：治理理念从零和到善治，治理基础从对立到合作，治理主体从单一到多元，治理的绩效从过程到结果，治理的范围从碎片到整体。
3.正确处理新政策工具应用与传统治理模式的关系。长期以来，我国区域治理大多沿用管制型的政策工具，近年来，采用新政策工具的呼声不绝于耳。诚然，新政策工具在欧美发达国家得到了广泛应用，但就具体应用情况而言，管制型政策依然占据主导地位。保罗·R.伯特尼认为：“尽管美国的政治家近年来对经济激励政策工具兴趣日增，同时也取得了一些进展，但市场导向的政策工具仍未成为美国政策的主体，大部分还处于管制政策的边缘。”[17]可见，尽管美国市场体系健全完善，但市场激励型政策工具和自愿型政策工具应用情况并不理想，每种政策工具独立发挥作用的空间较小，从治理实践来看，效果也并不明显。因而，在雄安新区建设过程中，不能简单采取非理性的手段，用新政策工具替代管制型政策工具。区域内政策工具的选择并不是管控型政策工具与新政策工具之间非此即彼的关系，良好治理绩效的达成需要政策工具的综合运用，需要政策工具发挥协同效应。例如，自愿型政策工具的运用激发了社会组织的活力，催生了区域内公民参与意识的觉醒，促进了公民道德水平的提升，可以显著降低管制型和激励型政策工具的实施成本。而管制型政策工具的权威将会使激励型政策工具和自愿型政策工具的治理效果更加明显。激励型政策工具诱发创新效果，但需要辅之以命令型的政策管控。因此，区域治理政策工具的路径选择应秉承“渐进调适”的原则，坚持走政策组合、协同发展的道路，积极探索使用和发展新型政策工具，注重政策工具之间的协同效应，逐步建构起与新制度环境相匹配的新型政策工具治理体系。
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基金项目：国家社科基金项目“京津冀区域大气污染治理中的整体性政策协调研究”(编号：15BZZ040)
作者：赵新峰，首都师范大学管理学院教授、北京大学国家治理研究院研究员，北京100089
