摘要：民国时期的江苏省议会曾通过弹劾省长齐耀琳的议案，形成地方议会与省长之间的激烈冲突。之所以出现这一局面，首先是由于齐耀琳木用人、主政不当以及对省议会的决议案实施不力，但江苏省议会部分议员因未达加薪目的，为发泄私愤而对齐耀琳大加指责，其弹劾齐耀琳木之举也并非完全出于公心，从而加剧了省长与省议会之间的矛盾冲突，再加上机工捣毁省议会的突发事件又使这一中突趋于白热化，议会与省长之间的矛盾已无法协调。这说明民国时期的所谓议会制度尽管从表面上看已经建立，但议会实际上并没有确立应有的权威加上议员自身各方面素质的限制，难以充分发挥应有的功能。另一方面，齐耀琳木的被迫辞职又说明省议会对监督和制衡地方最高行政长官多少也能够起到作用。
关键词：江苏省议会；弹劾案；齐耀琳
1920年6月17日的《申报》发表了一篇题为《苏浙两省会与两齐》的“杂评”，评论苏浙两省议会弹劾时任两省省长的齐耀琳、齐耀珊兄弟之事，在当时十分引人瞩目。这篇杂评称：“苏浙本兄弟之省也，苏浙之长行政者又兄弟也故苏浙两省表现之政象无一而非兄弟。苏浙两省议会，亦兄弟之省议会也今因兄弟之省之政治不良，而各弹劾兄弟之省行政长故两省会议员之举动亦兄弟。”不难发现该杂评的引人入胜之处，是通篇都十分巧妙地使用了“兄弟”一词。在此前后，齐氏兄弟成为当时报刊舆论颇为关注的人物，也使人们对省议会弹劾省长的事件越来越重视。
齐耀琳系吉林伊通人进士出身，齐耀珊为其弟。二人早期皆入李鸿章幕府后又追随袁世凯齐耀琳在清末曾出任江苏和河南布政使、河南巡抚民国后相继任河南、吉林、江苏按察使、江苏省省长、参政院参政、内务总长等多职。其弟耀珊在清末曾任江汉关道，民国后也先后出任浙江和山东省长。
民国时期齐氏兄弟二人同时出任江苏、浙江这两个重要省份的省长，本是齐氏家族令人称道和羡慕的光宗耀祖之举，但二人却同时遭受省议会的弹劾并饱受社会舆论的批评指责，又在齐氏家族史上留下了不甚光彩的一页。齐氏兄弟受到弹劾以至不得不灰溜溜地辞职离去除了兄弟二人自身在主政方面的举措失当等原因之外，也反映了民国时期中国政治生态的一些特点。鉴于史学界过去对这一问题较少注意迄无专文论述，本文拟侧重就江苏省议会弹劾省长案的具体情况略作阐述。
一、江苏省议会弹劾省长的原因
根据1913年4月2日民国北京政府颁布的《省议会暂行法》第17条之规定：“省议会对于本省行政长官，认有违法行为时，得以出席议员三分之二以上之可决提出弹劾案经由内务总长，提交国务院会议惩办之依据这一条例民国时期省议会弹劾省长的案例并不鲜见其理由一般都是指控省长用人失察、庇护官僚、破坏预算导致政治腐败和财政混乱1920年浙江省议会弹劾省长齐耀珊，即指出齐“到任以来政治腐败，达到极点种种违法罄竹难书举其大者约有六端：（一）引用私亲（二）克扣警饷，（三）玩视交代（四）破坏预算，（五）侵越职权，（六）宠任劣员”〔2〕。虽然各省列举被弹劾省长的违法之举略有不同但实际上大同小异。齐耀珊在浙江被弹劾的原因除牺牲浙江地方利益以迎合北京政府的举动外主要也是破坏预算、任用亲故、包庇僚属、吏治腐败引起浙省议会的强烈不满。齐耀琳任江苏省长以后，“因用人行政，颇为苏人反对”，加之其举措又常常与省议会相冲突也引起苏省议会不满。1920年6月张福增等近20名议员提议弹劾齐耀琳案该提案以充满指责和和悲愤的口吻，称“江苏省省长齐耀琳任职以来，吏治之腐败，财政之紊乱为从来所未有。不肖之徒汇聚辐辏罔利虐民为虎作伥合境怨言呼吁无门。本会为民喉舌义难缄默，前后数年决议咨请查办之案无虑数十起实欲借此小惩，为彼大诫，而齐耀琳始终徇庇置若罔闻凡僚属之节经本会指责者非置于善地即特加褒奖，似此怙恶不悛上下一气，豺狼当道安问狐狸？”〔3〕由此看来齐耀琳自担任江苏省长以后不仅毫无政绩可言，而且充满劣迹。
以上还是比较笼统的批评，按照苏省议会的指控齐耀琳主要有以下种种违法之举，理应受到弹劾。
其一，“违反省议会暂行法”。这方面的具体表现甚多，首先是在省预算方面违反省议会暂行法的规定。如1918年度苏省岁出入预算案复议议决后，齐耀琳虽在形式上予以公布但却将其中“省有营业收入一项，预加说明”径自删除。又如1919年度预算案由苏省议会二次议决依法咨回后，齐耀琳在省长公布令中，“妄自除外大加注说”，甚至“将本会议决法案任意更改”。其次违反省议会暂行法赋予省议会应有权利的规定。按照规定，各省财产之管理方法，除法律别有规定外省议会有议决之权。苏省议会据此在1918年常会期内议决划分省款主管机关咨请公布。但齐耀琳“既不咨交复议，亦不咨请撤消”，自行制定管理办法，通令实行。次年苏省议会临时会议议决咨催齐仍以“本省长体察至再，当可无事变更一语答复了案”，实为“以破坏法律之手段济紊乱省款之野心”。再次，违反省议会有权议决本省财产及营造物处分权的规定，以个人私意将此权授予少数委员。如南京贡院基地房屋大部分系江苏省有财产，小部分为皖省公产，苏省议会在1916年常会中曾议决改进市场一案，咨由齐耀琳转咨皖省省长派员会同本省在该地改建市屋，租赁商家。但经办此事之委员违背法案拟擅自将某地变卖，齐耀琳对委员所呈办法既不据案驳斥，又不交会议决贸然批准照行。俟苏省议会二次议决否认又延不公布，并声称贡院系苏皖两省公产，不能由苏省议会单独议决。虽然一省议会确实不能议决两省共有公产，但法律也未授权一省之行政长官有擅自处理两省公产之权何况苏省议会的决议案是请齐耀琳转咨皖省长派员共同会商具体办法。因此，苏省议会认为齐所持之理由并不能成立是以其私意否认省议会的议决案属违法授权行为。〔4〕
其二“违反官吏服务令”。按照官吏服务令的规定凡官吏有统属关系者，不管以何种名义或方式均不得馈受财物。另还规定除年节、星期、病假及其他法令所定休假日期及遇有特别事故经主管长官批准给假者外不得请假。未请假擅离职守者，应按县知事惩戒条例予以处分。而齐耀琳每届其母与其夫妇寿辰即于署内大肆庆贺，收受财物。各县知事均不请假，争先恐后地相率到省，前来祝寿。此外1919年江苏候补人员贝祖善、陈超衡等四人以汽车和妓女馈送金陵道尹俞纪綺，苏省议会议决咨请查办，齐耀琳仅以“查无实据空空咨复”。省议会再次依法质问，齐又以“非行政事项”相推诿，始终不将查办经过情形和盘托出。俞纪琦还抽烟嗜赌，喜好冶游屡遭舆论批评，而齐耀琳却长期置若罔闻。
其三“违反知事惩戒条例”。如高邮县知事胡为和笞伤平民胡万宏事件发生后，省议会将伤者受伤照片、连同该知事各项劣迹咨请查办。但齐耀琳不仅不予查办，反而将该知事调任东台县。“其余各县知事违法纳贿情事，本会每届开
会，迭经人民请愿议员提案议决咨请查办者更仆难数而齐耀琳庇护私人率以一纸空文了案，似此查而不办赏罚颠倒，县知事惩戒条例既等具文即省议会法第十九条亦同虚设。”
其四“违反征收官交代条例”。该条例规定征收官交接收手续十分详密，处分科罚也綦严但江苏各县知事交代不清者，比比皆是。苏省议会曾依法质问多位县知事“而齐耀琳漠视条例一任玩延，以地方公款为调济僚属之资”，从未严格依法查办。
苏省议会弹劾齐耀琳的提案还宣称以上四项，“仅就其尤大彰明较著者言之若举民国以来所公布之法令，以绳齐耀琳之行为，抵触违背殆至书不胜书。本省何辜，遭此荼毒？……吾苏省地方之凋敝，民生之痛苦推本穷源罪人斯得。为此依法提案弹劾请求公决，苏省幸甚”①。
就以上江苏省议会列举的齐耀琳各项违法之举看齐遭受议会弹劾的原因似乎己非常清楚而且理由也比较充分。不过齐耀琳的这些违法情况早己为省议会所知晓，为何此前未采取行动？有报章称江苏省议会“于此次开会之日，突然通过弹劾案”，以至于“闻者皆为诧怪”。实际上苏省议会一部分议员要求弹劾齐耀琳并非一时的冲动行为而是早就有所准备。1919年9月，即有议员筹划在即将召开的省议会会期中倒齐并到南京商议办法，“闻第一起弹劾县知事如金坛赵兴英、无锡杨梦龄等，第二起弹劾各厘局委员如太史格、陈超衡等，第三起弹劾省公署某道尹某科长等以上三者皆为弹劾省长之根据，己函各县省议员，广集证据，俟开会有期即提出讨论，与国会议员取一致行动显而易见苏省议会弹劾齐耀琳并非偶然冲突所导致的心血来潮之举。
另外上年苏省议会通过查办俞纪琦案本希望以此案对齐耀琳有所触动但齐却毫不为之所动而且完全不尊重议会“咨请查办之意”，引起大部分议员的愤怒。于是在1920年6月省议会开会之初，即有议员提出弹劾动议，只因当时预算案尚未通过暂时没有讨论。迨刘伯昌之行政诉讼案交审查会，而审查会不能成立，预算案讨论也遇到阻碍，促使一部分议员加紧提交弹劾齐耀琳之议案。在14日的会上张福增等人即提出该议案“有主张付审查众以案中列举不过齐耀琳失职事实十之一二，且皆为众所共知，无审查之必要，以唱号表决法表决成立与否”。最后，超过2/3的议员“赞成本案成立，乃讨论办法，决定遵省议会暂行法第十七条经由内务总长交国务会议之规定，由会呈内务部
需要补充的是，另一个苏省议会不愿明说的原因，是一部分议员于此前曾要求加薪但未获齐耀琳允准，也促使江苏省议会的部分议员与齐耀琳的关系趋于紧张，在1919年9月即有弹劾齐耀琳之意。据报章透露：“江苏省议会加薪派议员因齐省长反对加薪，不免怀怨于心。近自新国会议员鲍宗汉等提出查办案，又闻省议会当届召集之期于是乘此机会希图倒齐。1920年6月，苏省议会中主张弹劾齐耀琳态度最坚决的一部分人大多也正是积极要求加薪的议员。平心而论，虽然加薪风潮不能说是苏省议会提出弹劾省长案的主要原因但因加薪未达目的而怪罪于省长，进而加速了弹劾省长案的提出很难说是苏省议员出于公心的表现。因为加薪只是涉及议员个人利益问题而且在当时也不是齐耀琳一人反对，在民众中也有不少反对者。报载“议员之议加薪者公民皆起而反抗之，而其欲始不能逞，是议员对于公民尚有几分畏惧。”〔10〕当时，浙江省议会也曾有议员提出加费案，要求将议员薪费从每月80元增至160元。尽管该议案在省议会中己通过初读但同样遭到省长齐耀珊和社会各界反对，不仅最终也未如愿以偿，而且使浙省议会的声誉受到某些影响。[11〕以学生为主的各界群众甚至在激愤中捣毁议场，殴辱一意孤行的加费派议员，这进一步表明反对省议员加薪不能仅仅说成是省长与议会之间的冲突。
其实在弹劾齐耀琳的问题上，江苏省议会内部的意见也不完全一致，并形成了不同的派别。这在1919年苏省议会的加薪风潮中即有所表现，而且此后也一直产生某些影响。下引一段史料可以说反映了这方面的某些情况：
本年省议会因加薪风潮有议决之预算案遭各方面之反对齐省长未能遵议公布现届应开八年常会之靱省议会中有稳健分子以为加薪派之目的未达，若于此时开会，加薪派之议员必于预算案又生波澜，莫若今年暂不开会俟明年三四月间召集九年度常会整理九年预算使第二届议员任期三年，已过其二只余一年，则断无再行争执加薪之理由，用意未为不善。依此计划，则八年度内只开临时会而脱去常会是否合法，殊不或知。且常会例由省长召集齐省长早经通令各机关赶造六年度决算以备交议其五年度决算搁置至今，尚未议决，又兼漕运问題与夫教育方面之重要关系，齐省长皆待与省议会商榷当无因噎废食停止常会之理况五、六两年决算及九年预算与其他之重要案件，在一欠常会期亦未免太嫌拥挤今年仍应召集常会一面约束勿提加薪，以免贻人口实。〔|2〕
苏省议会内部意见不一致，并形成不同派别对议会最终弹劾齐耀琳的效力多少会产生一些影响。正因为如此在弹劾案付诸表决时，仍有将近1/3的议员未予支持。
不过在“用人、行政颇为苏人反对”的情况下，齐耀琳早己有辞去江苏省长而另谋他职的打算据《申报》报道1919年3月他即“谋调直甚力”，后又“决计辞职”，并曾公开拍发辞职电，但未获准。1920年受到江苏省议会弹劾后又“续电辞职”。〔13〕值得注意的是江苏也有一些团体曾公开表示挽留齐耀琳之意例如1920年6月下旬江苏省署科长汤某和金某“在金陵春公宴绅商各界领袖，闻宁商会、地方公会、县教育会等五团体将二次电京挽留齐省长”〔14〕。
二、围绕省议会临时会议请求权与召集权的博弈
齐氏兄弟虽然最终都因遭受省议会弹劾而离职，但两人被弹劾的经过仍略有差异。浙江省在齐耀珊任省长前，一直标榜所谓的“浙人治浙”，1916年底因派系纷争，省长吕公望被迫辞职新任省长人选难以确定，北京政府于1917年初任命齐耀珊出任浙江省长。省议会试图抵制但无结果从一开始即埋下了省长和省议会关系紧张的伏笔。齐耀珊到任之后，因各种原因更进一步导致省议会的不满当年浙江省议会就曾通过《弹劾浙江省长齐耀珊违法案》，但齐有段祺瑞作后台，并没有因省议会的此次弹劾而下台。1919年8月浙江督军杨善德病故，署理浙江督军的卢永祥为自兼省长而独霸浙江，暗中支持省议会与齐耀珊对抗。1920年5月，浙江省议会列举六大罪状同时对齐耀珊提出诉讼案和弹劾案。面临这次弹劾齐耀珊不仅未能获得北京政府的支持反而受到徐世昌的指责，于是不等省议会正式通过弹劾案即电请辞职，并很快离开了浙江②。
苏省议会弹劾齐耀琳却经历了一番抗争。1920年6月苏省议会通过弹劾齐耀琳案之后，中央政府对此案并未马上表明态度；与此同时，齐耀琳面对省议会的弹劾行动，也未充分检讨自身用人和行政的失察之处，而是采取了或暗或明的对抗，从而导致议会与官厅的关系更趋恶化。例如上文提到省议会要求查办俞纪琦而齐耀琳却不予理睬更有甚者，齐还在省议会的一再指控声中将俞调任财政厅长。省议会的权威如此受到蔑视，自然也不会善罢甘休。“议员闻之，大起反对，通电各县拒绝借漕。”当时的报章报道曾说，齐耀琳被议会弹劾，受苏绅之电斥，遭军署之冷眼身处四面楚歌之中，照理应该如其弟齐耀珊那样知难而退，立即辞去省长职务，但他却一直恋栈不舍。因而引致外界纷纷猜测，有的说齐在中央有后台，又得曹、张之助力，故而有恃无恐敢与议会为敌；有的称齐去志己决，但要等中央所派之查办员到苏为之洗刷罪名，然后辞职以表示离苏出自己意，弹劾不生效力；还有的透露齐与皖系有密约，每月江苏于正额解款外，多解20万，当时己解110万皖系失败，此款不易弥补原财政厅长胡翔林畏难辞职，齐任命俞纪琦为财政厅长以帮助自己掩盖此事〔15〕。不过以上种种说法大多属于传闻，宄竟是否确切还有待证实。
1920年8月，省议会胡允恭等95名议员依照《省议会暂行法》第22条关于“临时会因特别紧要事件发生由省行政长官或议员半数以上之请求时召集之”的规定〔16〕〕联名要求省议会召开临时会议商讨对策。省议会通过之后，咨文省署明确指出：“本会于上次临时会议决弹劾齐省长，尚未经国务院依法惩办，不谓案犹未结，齐省长竟以弹劾案中，有重要关系之俞纪琦调任财政厅长夫任意更调简任官吏己属违法，且俞之种种不〔渎〕职，久为舆论所不容，以故未经接任即群情反对。近且有预借捐税与变卖省产，以弥补数百万亏空之传闻，似此情形，非特吏治前途不堪闻问，更恐地方财政有绝大危险。议会以监督吏治财政为天职，佥认此为特别紧要事件，谨以暂行法第二十二条之规定由议员半数以上请求依法召集临时会，以便会议公决。”〔17〕
俞纪琦在省议会和社会舆论的大力反对下，筹款颇受影响，曾一度递交辞呈拟辞去财政厅长一职，但齐耀琳“对于俞之辞呈竭力慰留，大致谓查办案，应照法律程序本公署己咨复在案，报纸所载不足凭信云云”。俞纪琦得齐耀琳此一批复之后，遂放心任职，筹款也立形踊跃先后向交行、中行等银行借款近五十万元。除此之外齐耀琳还加委俞纪琦至各县坐提漕粮“以示不挠”，“因之议会及各方面之反对，进行亦愈激烈。议会方面己宣言齐省长蔑视议会故与舆论为敌吾辈宁可解散，决不能受此奇辱以放弃监督之天职，，〔|8〕。
然而无论如何，面对省议会召集临时会议的要求齐耀琳不能一直采取拖延的手法加以搪塞必须表明态度。从理论上说苏省议会提出召集临时会议的理由，为齐耀琳未奉中央命令，违法擅自调任查办未结之俞纪琦而且此事还关涉到齐本人，因而齐不能认为非紧要事件而不准议会召集临时会议。同时，此事还关系到中央的威信中央亦不能指为非紧要事件。但如果召集议会临时会议，议员必首先要求齐耀琳出席答辩，而齐势必无法向议员作出满意的解答。所以，齐耀琳面对的是一种非常被动的尴尬局面。临时会议的经费无着落常常是官厅拒绝召集临时会议的另一理由，但在当时这个理由也难以成立。因为省议会每年度的预算案内，内务股的预备费都有十余万元，专门防备有特别事故发生召开临时会议之用。1920年度的这笔预备费一文未用，当然不能以此作为理由拒绝议会的要求。如此看来齐耀琳似乎找不出什么理由不允许省议会召集临时会议。
尽管如此与议会关系己很紧张的齐耀琳仍采取了更进一步刺激议会不满的决策，拒绝了议会召集临时会议的要求。8月26日省长公署咨复省议会，声称“胡议员等请求召集临时会，纯为财政厅长问题，查该厅长胡翔林本己调任杭关监督适值近畿一带变乱发生，迭据恳请交卸并荐金陵道尹俞纪琦自代其时全省戒严，饷需孔急始由两署会商互相调署，本属一时权宜现在俞纪琦己经辞职并接部电提出替人则此项问题，业有解决，自可另行定期召集常会。”〔19〕为此，苏省议会议长钱崇固向全省各地议员发出通告征求意见和对策，以便共同采取行动。俞纪琦当时提出辞职，对齐耀琳而言似乎颇有丢卒保车的意味而且俞是否真正辞去了财政厅长一职也不是十分清楚。③此后不久江苏军、民两长还曾决定派俞纪琦赴京列席财政会议，拟仍派胡翔林兼财政厅长。据说齐耀琳己表示批准俞纪琦辞职，但“稿送督署，至今尚未画发。一说督军因省长准俞辞职未先征同意遽于咨议会文内发表，故意不画诺以窘之，。此外胡翔林先前被“挥之使去”，此时如“复招之使来，，无异于泥菩萨，随人任意搬动，面子上过不去，故“对人言断不回任”。另又有传闻说，代理两淮运司文龢“有简任苏财厅之讯，因鉴于苏人攻讦俞纪琦之烈不敢就”。〔20〕因此俞之辞职以及继任者人选实际上一直是悬而未决的问题。
但毫无疑问的是，齐耀琳拒绝议会召开临时会议的要求，必然使这场议会与省长之间围绕弹劾案的争斗，又增加了新的内容使之同时也成为省议会召集临时会议的请求权与省长召集权之间的博弈也是议会为维护自身权利而进行的斗争。在得知此一消息之后，省城的议员立即在议会进行了讨论，“佥谓本会请求之宗旨，在省长藐视议会之弹劾案非纯为财厅问题俞虽辞职，于根本问题并未解决，且半数以上之请求权，与省行政长官之召集权，原为法律所规定今省长不准召集是剥夺议员之请求权将来如有特别事故，必须经省长核准方许召集是只许行政官有召集之权而议员则无请求之权其违背法律剥夺议会特权，较前更甚。”但在得到多数议员意见之前议会不便采取实际行动，只能“俟大家函复后，再一致进行。”〔21〕
随着这场争论的发展，议会也获得了一部分市民的支持。如灌云县张四成、赵瑞等五人即以公民的名义，致电上海《申报》馆请转省议会，表示“顷见报载齐省长驳复不开临时会文，深为诧异。惟闻此次请求召集系因本省发生特别紧要事件由大多数议员主张，依法请求，而省长咨复，竟以俞纪琦己经辞职为词即剥夺议会请求开会职权，其违背省议会暂行法确无疑义。务请诸君依法严词驳诘，促其从速召集以重法律而行职权”〔22〕。
舆论的态度似乎对议会比较有利，但实际上苏省议会最初所定以函件方式征求全体议员意见之后再采取行动的决定，对议会自身并非有利。齐耀琳一方面拒绝议会召集临时会议，另一方面提出议会应约期召集常年会，时间定在当年的10月中旬，而且很快就将正式公布④。而各议员答复议会之函，须到9月中旬才能汇齐，距常会召开之期仅二三周而己。所以临时会议召集问题很可能会因此自然而然地消灭于无形之中。时人即称：“省公署对付议会之手腕，可谓妙矣”于是，有议员提出“请求召集临时会，非省长所能批驳惟请求为临时会，而召集者为常会，于请求目的，尚不相背，应请将常会日期，即日宣布以免误会”〔23〕。但这一变通之法，受到其他议员的批评。张福增明确指出：“省行政长官之职权对于议员合法请开临时会，只有召集而无否认虽临时会与常会同一开会自表面观之，似与目的不背，惟原咨有另行定期召集常会字样是不啻将请求权无形剥夺，同人若不详察，贸然承认亦不啻将请求权自行断送此例一开，不独自身弃法有莫大之羞，恐将来行政官厅破坏省政无论至若何地步，省议会转不能行使紧急救济之职权而各省议会，亦将有议其后者，诸公明达亦早计及”因此他要求议长将省署前次咨文退回“仍请提前召集临时会，一面声明保留常会期间，并乞同人鉴于本省吏治财政待理之急预防官厅蹂躏之渐一致主张，以示坚决”〔24〕。
在此情况下，议会也找不到更好的应对办法。“多数议员，咸以此次临时会，关系省政前途甚大，非达到开会目的不止。”如胡允恭、黄炎培、张福增等议员强调：俞纪琦虽“猝予辞职”，但种种财政问题尤有清理之必要，“同人确认前项请求目的并未消灭，于省议会暂行法第二十二条所载特别紧要事件绝未变更状况，应请议长咨复迅行查照本会合法之请求，召集临时会俾得行使法定职权”另一议员周积伟也通电表示：“此次请开临时会系多数主张而省长以托词拒绝其恋栈朋比之心昭然若揭。行政如此，地方益危。积伟愚见应再严切咨请迅行召集开会，俾将一切重大问题，解决进行。”〔25〕
更多的议员阐明请开临时会的主要原因系弹劾省长案的提出，而非所谓省署咨文中所说之财政厅长问题，因而继续要求召集临时会议。其实不谈其他理由，仅就省长驳回多数议员请求召集临时会这一行动是否合乎有关法规也是值得考虑的。当时，己有议员意识到这一点。王发蒙等议员联名致《申报》馆请转议会同人的专函即指出：“查同人理由书，以弹劾省长为主要原因，何以齐省长咨复，竟然避去，显系藉词延宕，为老马恋栈之计。且依暂行法以半数以上议员请求召集临时会，省长亦无否认之特权省署驳复，又系违法行为仍请议长将原咨驳回。”〔26〕另一议员黄守孚认为，不仅“请求开临时会之主因，依然存在”，而且齐耀琳拒绝议会的这一要求又“多一重罪恶”〔27〕如果省长拒不批准多数议员召集临时会的请求属于违法行为议会则可抓住这一点给予齐耀琳更有效的打击。
问题的关键，在于是否如议员们所说的那样遇有特别紧要事件，“经半数以上议员之请求，按诸条文省公署只有召集之规定并无驳复之职权”〔28〕应广大议员的要求省议会议长钱崇固咨复齐耀琳态度较为强硬地明确指出：“议员请求召集临时会，系根据暂行法第二十二条法文只与行政长官以召集之权，并无斟酌可否之余地。来咨有另行定期召集常会字样不啻将议员法律赋予之权全行剥夺本会断难承认。”关于召集常会与临时会之关系该咨复函也进行了说明认为“召集常会，于法律上别为一事，自可由本会通知议员”，应于10月10日召集常会之前，“迅行依照本会议员合法请求书，并省议会暂行法第二十三条临时会期之规定召集临时会，以维法定职权”〔29〕。
查《省议会暂行法》之有关规定关于每年举行一次的常年会，明确载为“由省行政长官召集之”，而对临时会的召开，则未有类似的条文，只是说“因特别紧要事件发生，由省行政长官或议员半数以上之请求时召集之”就学理而言，省议会暂行法既未明确规定临时会必须由行政长官召集那么，只要是遇有特别紧要事件发生，省行政长官或议员半数以上请求即可召开。在召开临时会议时，根本不需要得到省行政长官的许可。换言之省长对于半数以上议员提出召开议会临时会议并无所谓同意召集权。苏省议员之所以向齐耀琳提出召开临时会议的请求，是沿袭省议会暂行法关于省长召集常年会的规定，结果引出了一场请求权与召集权之争。
从后来的实际情况看，由于时间仓促，这场请求权与召集权的争论，延至苏省议会常年会召开时并无结果。苏省议会对此十分不满，在常会期间又通过了“弹劾江苏省长齐耀琳违法剥夺本会议员请求召集权案”该议决案强烈谴责齐耀琳“自知既侵中央权限又拂人民意志，乃倒行逆施为此极端违法之举动。此而不惩行政官尚复何所忌惮？而法律不将完全失其效用乎？……齐氏虽将去任本会宁能默尔而息兹为保障本会法权，并防止行政长官违法行为起见用特依法提出弹劾案，请求内务总长提交国务院会议惩办。”〔30〕同时苏省议会还专函咨呈内务部总长，要求对齐耀琳予以严厉惩处〔31〕
尽管请求权与召集权之争不了了之但在苏省议会提出弹劾齐耀琳议案之后，这场争论促使江苏省议会与省长之间的矛盾越来越尖锐中央政府不得不委派查办员来苏调查此案。报章也推波助澜地发表文章说：“向来官场之查办案每以事出有因，查无实据了之何则？为官者必护官。故查办案之结果，千篇一律，无不以此种敷衍之手段出之者也。然在官重民轻之时代，查办无结果，人民固亦隐忍而无如何今则己非昔比况乎此次苏长官之弹劾案关系重大，而议员之愤慨又若此，国人无不亟欲知此案之真相何如者。倘查办员而亦用从前一手掩天下目之技，不为彻底根究则风波恐不易息矣今查办员既抵宁苏人之目必皆注集于其身，第望其能摈除官护官之一念，而以公正无私出之不为左右袓悉以事实之真相为断，庶乎其能尽责矣。”〔32〕此时的齐耀琳自感心灰意冷去职之意更加明显，并己决定将眷属先送回天津。在此情况下，北京政府也只好批准其辞职。
三、江苏省议会遭捣毁的意外余波与齐耀琳离苏
就在齐耀琳宣布辞职而新任省长尚未接任时又发生了南京机工捣毁江苏省议会以及议员被殴掳的事件成为苏省议会与齐耀琳之间矛盾冲突的余波，也加速了齐耀琳离开江苏。
这场余波的导火索是限制茧行的设立早在1914年，江苏茧行即与丝绸业围绕茧行设立问题产生争论。1915年省署接受丝绸业的要求颁行《取缔茧行条例》严格限制设立茧行。苏省议会认为此条例存在弊端曾议决修改。1920年11月江苏省议会又将讨论茧行开设事宜列为重要议题之一，“以茧行既加限制，少数行家必有把持抑价诸弊。农民直接受害，蚕业间接受害且使业织者享受保护垄断之利安于固陋致不能与外国丝织品竞争，于推广蚕桑，改良织物，均有妨碍，议决废止取缔茧行暂行条例咨请省长公布”〔33〕。议会的这一行动受到丝绸业的反对，省长公署也表示“取缔茧行条例，碍难撤销”，并决定将废止取缔茧行条例案退交苏省议会复议〔34〕。
11月30日和12月1日，南京缎业公所两次派代表赴苏省议会，“要求取消前案”，议会以“业待审查，少安勿躁”相劝告。但事态的发展很快趋于恶化。据苏省议会事后致大总统电文称：
2日近午苏省议会开会时，即有数百人聚集于省议会附近准备请愿。苏省议会恐酿事变用公函报告省公署及省会警察厅，声请保护。至午后1时，千余人分批揭请愿旗闯入省议会首批占据议场，二批包围议会，三批毁物劫人，议会守卫长率守卫拦阻无效。“议场桌椅、玻璃窗悉行打毁”，省议会陷入一片混乱。议员施文熙、孔昭时等10人秘书处职员黄端履等5人“均被围住撕殴，旋将诸人掳去”，强行带至城南三坊巷缎业公所另还有其他数人也被打伤。直至下午4时，行凶者才自行退出省议会。其余议员随后至省署，要求派警赴缎业公所救出被掳议员。夜晚11时，始将被掳议员救出送往医院〔35〕。
此次暴力捣毁苏省议会事件发生之后，全体议员异常气愤除要求惩办凶手之外特别强调该事件的发生与包括省长公署在内的官署对议会素抱成见而保护不力有直接关系。在事发当日上午机工数百人聚集省议会准备请愿时，苏省议会即恐酿事变用公函报告省公署及省会警察厅，声请保护，并用电话通知。但据议会所说，官署仅派少量警察保安队敷衍弹压议员被掳至城南缎业公所时，沿途10里经过警察总署、分署以及10余处派出所40余处哨卡，均无人出面救护。因此，金树芳等议员致电北京国务总理严厉批评江苏官厅保护失职，甚至认为“是役也，暴动者缎业工人鼓煽者缎业董事，而处心积虑，阳避而阴嗾之，则警务处长兼省会警察厅长王桂林也”同时，该电文还指明齐耀琳也有不可推卸的责任因“省会警务人员，处于省长统属之下，演此空前绝后之惨剧，前省长齐耀琳事前既不能躬率保护治安事后并不将王桂林呈请褫职查办，反而与骚扰首魁之缎业董事筹议对付方法尤足证明其教唆预谋，显系挟议会两次弹劾之恨，借此一泄怨毒。以全省最高行政长官而谬妄至此民治前途可谓黑暗己极。为特沥陈颠末，敬乞转呈大总统将王桂林明令褫职，连同前省长齐耀琳一并归案讯办以肃官方而靖地方。”〔36〕紧接其后苏省议会也致电大总统、国务院、内务部表示：“省城重要议会尊严聚众至千余人之多，行凶至四小时之久通衢呼啸白昼掳人开中华民国自有议会以来未有之惨剧。试问省长、警察厅长责任何在？对此怪状不得不认为现行官吏业己丧失维持地方能力。除暂行休会，并依法向法庭起诉外惟有仰恳中央立促新简江苏省长王瑚即日到任。如再迀延不到惟有另谋自保办法。一面并恳将江宁省会警察厅长兼江苏全省警务处长王桂林迅予免职，连同免职江苏省长齐耀琳一并交付惩戒”。〔[37〕
这一突发事件，一方面使议会赢得了社会舆论的同情和支持，另一方面也使包括齐耀琳在内的江苏地方官员处于非常被动的境地。但该事件的发生恐有多方原因，是否如议会所说完全由官厅失职所致，则不能简单地轻信苏省议会的一面之词。身为省警察厅长的王桂林事发时正赴津省亲，由警务视察长王固磐代理其职。对于议员和议会的指责，王桂林事后呈文进行了解释。他承认：“议员之被殴成伤而未能救免议员之被拖到所，而未能截留，职厅责任所在敢不任其咎？”但他同时又认为“民人向议会请愿，为中外恒有之事。现行法令又无不准请愿之规定该机工等既不携带器械，何能预先严禁也。”这种解释应该说并非全无道理另外，“机工到会系先期由商会代表与省议员接洽允许入会旁听是议会己认为人民请愿于法律并无不合，则警察当然不能向议会承认之请愿机工强行拦阻且机工居址并非皆在南城即在北区省议会附近住居者为数甚众临时又并非先聚一处结群前往，何能事前禁阻完全。”接到议会报告之后警察厅立即增派人员前往保护，只因议会秩序极为混乱，入场机工人数太多，警员虽奋力救助却无济于事在此过程中10余名警员也被殴伤。议员被机工掳至缎业公所时，沿途岗警也曾竭力救护，“无如彼等人数过众每见岗逻往救机工即群向抵抗，且复痛殴被拖之议员，岗逻之因往救议员，被彼等捶击推打者计北区十四名，中区十一名，南区八名，若再力与抵抗则被拖之议员，势必被殴更重，其危害将不堪设想”〔38〕。可见双方对本次突发事件细节的描述出入甚大官厅虽确有保护不力的责任但也并不是毫无作为，完全听任或者是怂恿机工肆意捣毁议会。
客观地分析，议会本身也有一定责任。南京缎业全体工界的呈文认为“江苏省议会违反民意残害人民，激成众怒”，才导致这一事件发生。该文也详细描述了事件的发展经过在在强调是议会议员漠视民意的粗暴态度刺激机工不得不采取行动。11月30日议会讨论时，缎业50人持券旁听。有宁属议员主张继续维持取缔茧行暂行条例但又有议员声称“现今纵然存茧堆积如山，以致腐烂，而茧行定项自由开放”。缎业旁听者甚为气愤会后与议长理论议长回答次日议会开审查会时可由商会介绍缎业代表到会陈述意见。讵料次日缎业公推的代表持商会介绍信到会，却被议会阻止旁听“并令警察挟出，声势汹汹”。获悉议会审查会“仍照自由开放表决”，代表回到公所向等候消息的数百名机工“告以议会难以转圜只得再向行政长官请求维持”，此时机工的情绪己甚愤激痛骂之声不绝。12月2曰，众多机工赴议会请愿，有议员登台大声斥责“尔等胡闹，当令警拘拿”，又有议员“由台上掷下砚台一方打着工人并自行冲毁议席，居心残害人民激成暴动”〔39〕。
南京总商会在纷争激化成机工捣毁议会的暴力行动后，起初为避免惹火烧身曾不想介入其间发表评论但很快也忍耐不住而向北京大总统、国务院、司法部、内务部、农商部呈文表示：“事关重大，敝会原不敢妄有论列，致激增双方之恶感。顷阅各报所载彼此争执渐走极端，而议会一方尤复剑舞项庄，意有专属，若再安缄默则中央昧于偏听，而本案之真相益复难明。”南京总商会在呈文中除说明茧行案的来龙去脉，也强调苏省议会对这次暴力事件的发生负有责任，认为当日机工到议会请愿时，如果议会“稍知趋避一面以婉言劝散一面对于该案平心复议，亦决不至有前项事实发生”〔40〕。浙江嘉属丝绸机织联合会甚至在致江苏省长与财政厅的电文中说：“茧行条例为维持机织业生计而设，省议会提议废止己属未谙实情；省长咨交复议审查会尤复主张无限开放系有意违反民意不顾地方治安。冬日（12月2日——引者）冲突咎由自取”。〔41〕
不管由何原因所致可以肯定的是这次事件的发生不仅进一步增加了议会对江苏官厅，尤其是对齐耀琳的强烈不满而且也引发了社会舆论对齐耀琳的谴责，使齐的处境更加窘困。当时的舆论普遍同情和支持省议会，有的要求惩处行凶者“迅拿首要按照军律严惩以彰法纪”〔42〕〕还有的吁请大总统、国务院将保护议会不力的警察厅长王桂林立予免职连同免职省长齐耀琳一起“交付惩戒以平全省公愤”〔43〕在此情况之下，齐耀琳也不得不顺应舆论，缉捕捣毁议会的机工多人并呈请将代理王桂林职务的王固磐、北区署长赵光甲撤职对实业厅长张轶欧、江宁县知事高桂馨等人分别记过同时还表示“耀琳维护无力并请严予处分”另外齐耀琳还说明“公民沈恩孚等上大总统电且有挟嫌纵容之语，应特派大员或饬新任王省长迅即来苏，彻底查办，以明真相”。〔44〕
经过省议会被捣毁这一意外事件，原本处境尴尬的齐耀琳此时更如芒刺在背，无法在江苏继续待下去只希望早日离开。对齐耀琳个人而言其担任江苏省长要职最终却遭遇议会弹劾似乎是一场悲剧。然而客观地说，之所以导致这一结局齐耀琳用人主政不当以及对省议会的决议案实施不力虽是主要原因，但江苏省议会部分议员因未达加薪目的，为发泄私愤而对齐耀琳大加指责其弹劾齐耀琳之举也并非完全出于公心，从而加剧了省长与省议会之间的矛盾冲突，再加上机工捣毁省议会的突发事件又使这一冲突趋于白热化终使议会与省长之间无法协调。事实上，江苏省议会与齐耀琳之间的矛盾由来己久，而且这种矛盾在双方的进一步交往过程中不仅没有得到化解反而越积越深以至于双方都不能冷静地处理相关各项事务。议会常常抓住一切机会对齐耀琳进行攻击，有时甚至是在并无确切证据的情况下，仅获知捕风捉影的消息也对齐耀琳予以谴责。例如苏省议会曾接到一函，内称太仓县知事张铭勋系省长家仆，金山县知事朱宗衡系汉口妓院之龟奴、省长二弟之妾兄，张书绅等10余名议员认为又找到了攻击齐耀琳的机会，未作任何调查即提出议案认为此二人之品行资格均不能为官，齐耀琳“临去时各予一缺遗害地方”。苏省议会通过了这一议案，并咨文省长公署提出质问，限期三日内答复。省长公署复文详列二人履历，张铭勋系前清京师译学馆毕业生，奏奖举人、直隶候补通判历充奉天盖平县行政科员、江苏实业和内务各科科员，“荐举贤能案内保准以县知事分发江苏任用，本年六月间咨由内务部审查合格呈请试署，奉令照准”。朱宗衡系前清湖北武昌师范学堂毕业生、湖北试用通判，历充陆军小学堂监学、江汉关翻译兼洋务公所委员、水警总厅行政科员、江苏省公署内务科股员、督军署军事咨议官并充防疫调查员，“于防疫案内保准以荐任职分发江苏任用，本年八月间咨由内务部审查合格，呈请试署奉令照准。是该二员出身既系清白，资格亦属符合”〔45〕不存在议员指控的所谓家仆和龟奴情节。此例表明，省议会与省长之间因矛盾纠葛，己无法建立正常的互动关系。
如此种种都说明民国时期的所谓议会制度尽管从表面上看己经建立，但实际上议会并没有确立应有的权威加上议员自身各方面素质的限制致使议会难以真正发挥应有的功能与作用。如果进一步探究其根源，则毫无疑问地与中国政治体制现代化进程的一波三拆始终发展不充分有着直接的联系。但另一方面也应看到江苏和浙江两省省长最终不得不辞职与两省议会的弹劾有着直接的联系这又说明即使是在不良政治环境下建立起来的省议会，在监督和制衡像省长这样的地方最高行政长官的过程中，或多或少也能够起到一定的作用。
本文刊于《社会科学研宄》2007年第1期，感谢华中师范大学近代史研究所硕士袁沁提供稿件。
注释：
①以上未注明出处的引文，均引自《苏议会弹劾齐省长案》（续）1920年6月18日《申报》。
②参见沈晓敏《处常与求变：清末民初的浙江咨议局和省议会》三联书店，2005年，257—259页。
③据1920年9月3日《申报》“南京快信”报道，俞纪琦虽二次辞职，仍尚未批准，因此“外传二日卸职说不确”。
④随后不久，江苏省署即咨文省议会，定于1920年10月10日召集九年度常会。
参考文献：
〔1〕〔16〕省议会暂行法〔J〕.东方杂志，第9卷第11号，中国大事记：29〔2〕浙议会弹劾后之齐省长〔N〕申报，1920—06—17〔3〕〔4〕苏议会弹劾齐省长案〔N〕.申报，1920—06—17.
〔5〕〔7〕苏议会弹劾案之内幕〔N〕.申报，1920—06—25
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〔8〕苏议会纪事〔N〕申报，1920—06—16
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〔11〕浙省会之议员加费案〔N〕.申报，1919—05—13
〔12〕苏议会之常会问题〔N〕.申报，1919—09—15
〔13〕南京快信〔N〕申报，1919—03—261920—06—25
〔14〕南京快信〔N〕申报，1920—06—25
〔15〕〔19〕齐耀琳与苏议会〔N〕申报，1920—08—29
〔17〕苏议员请求召集临时会〔N〕.申报，1920—08—22
〔18〕苏官吏与议会之激战〔N〕.申报，1920—08—23
〔20〕南京快信〔Nl申报，1920—08—29
〔21〕〔22〕苏议员对于临时会之讨论〔N〕申报，1920—08—31
〔23〕〔26〕〔27〕苏议员去齐之激昂〔N〕申报，1920—09—02
〔24〕〔28〕苏议员主开临时会之坚决〔N〕申报，1920—09—03
〔25〕苏议员仍请召集临时会〔N〕.申报，1920—09—01
〔29〕苏财厅与省议会〔N〕申报，1920—09—04
〔30〕弹劾江苏省长齐耀琳违法剥夺本会议员请求召集权案〔Z〕.上海市图书馆藏.江苏省议会第二届第三年常临两会议决案类编：下编第1类〔Z〕1
〔31〕咨呈内务部文〔Z〕？上海市图书馆藏？江苏省议会第二届第三年常临两会议决案类编：下编第1类〔Z〕.1〔32〕查办弹劾案〔N〕申报，1920—08—26
〔33〕〔35〕江苏省议会致总统等电〔Z〕中国第二历史档案馆编.中华民国史档案资料汇编：第3$辑“民众运动”〔Z〕？南京：江苏古籍出版社？199124
〔34〕反对取消茧行条例之复音〔N〕.申报，1920—11—28
〔36〕江苏省议员孔昭晋等电〔Z〕？中华民国史档案资料汇编：第3辑，“民众运动”〔Z〕32
〔37〕江苏省议会致总统等电〔Z〕？中华民国史档案资料汇编：第3辑，“民众运动”〔Z〕25
〔38〕江苏省会警察厅长王桂林呈〔Z〕？中华民国史档案资料汇编：第3辑，“民众运动”〔Z〕.27—28
〔39〕南京缎业工界全体呈〔Z〕？中华民国史档案资料汇编：第3辑，“民众运动”〔Z〕33—34
〔40〕南京总商会呈文抄件〔Z〕.中华民国史档案资料汇编：第3辑，“民众运动”〔Z〕30
〔41〕浙江嘉属丝绸机织联合会电〔N〕.申报，1920—12—07.
〔42〕对于机工捣毁苏议会之电争〔N〕.申报，1920—12—07.
〔43〕纵容捣乱议会之电请惩戒〔N〕.申报，1920—12—06
〔44〕齐耀琳致总统等电〔Z〕？中华民国史档案资料汇编：第3辑，“民众运动”〔Z〕26
〔45〕张议员书绅等质问太仓县知事.金山县知事是否家仆.龟奴案〔Z〕上海市图书馆藏.江苏省议会第二届第三年常临两会议决案类编：下编第
