摘要: 清末民初兴起了一股“庙产兴学”之风，大批寺庙财产被政府提充作办学之用，极大地损害了寺庙权益，因未有专门的审判机关审理此类案件，以救济寺庙的权益，致使此类纠纷累积下来并逐渐多样化和复杂化。民国成立之初，设立平政院作为处理行政处分纠纷案件的审理机关。平政院在存续的十几年内审理了19起有关寺庙的行政处分案件，主要包括庙产管理纠纷、庙产办学纠纷和寺庵人事纠纷三类，这些纠纷产生的原因主要有民初法治思潮的兴起、法律制度的不完备和清末以来持续施行庙产兴学政策的刺激。同时，这些纠纷的产生和审理也反映了近代中国法治现代化发展的状况。
关键词: 庙产兴学 平政院 近代化 行政诉讼
一、庙产兴学——庙产纠纷的缘起考察
传统中国社会里寺庙普遍存在，一般寺庙均有一定庙产，所谓庙产是指属于寺庙的一切财产，包括寺田、寺塔房舍及附属的法物等。但传统中国社会的法律对于庙产问题却未有完备的法律规制，尤其是对庙产归属于公还是归属于私的问题始终未能解决，加之佛教思想与传统儒家文化之间的价值冲突，一旦出现社会危机和政局动荡，寺庙便会首当其冲遭受类似于“三武灭佛”式的灾难。
受甲午战争战败的刺激，晚清洋务重臣、湖广总督张之洞认识到，必须要兴办教育事业以富国强兵，然而数目庞大的办学经费是当时极度匮乏的晚清财政所无法承受的，1898年4月他作《劝学篇》上书清廷，在《设学第三》中他建议把佛道寺观改为办学之处，利用庙产解决教育经费不足的问题，以发展教育事业，他建议：
“一县可以善堂之地、赛会演戏之款改为之，一族可以祠堂之费改为之。然数亦有限，奈何? 曰: 可以佛道寺观改为之。今天下寺观何止数万，都会百余区，大县数十，小县十余，皆有田产，其物业皆由布施而来，若改作学堂，则屋宇、田产悉具，此亦权宜而简易之策也。……大率每一县之寺观取什之七以改学堂，留什之三以处僧道，其改为学堂之田产，学堂用其七，僧道仍食其三。计其田产所值，奏明朝廷旌奖，僧道不愿奖者，移奖其亲族以官职。如此则万学可一朝而起也。以此为基，然后劝绅富捐赀以增广之”。
在此之前，晚清著名学者、维新派代表人物陈炽在其所著《庸书》中更直白的论述道“各省丛林、道院，藏污纳垢，坐拥厚资，徒为济恶之具。有犯案者，宜将田宅一律查封，改为学校。僧道还俗，愿人学者亦听之。一转移问，而正学兴，异端绌，宏治化，毓贤才”。然而，因并未引起重视，他的观点少有人赞同。
维新变法期间，康有为为实施变法，改革教育事业，于1898年6月上书给光绪帝《请饬各省改书院淫祠为学堂折》，认为“查中国民俗惑于鬼神，淫祠遍于天下。以臣广东论之，乡必有数庙，庙必有公产。若改诸庙为学堂，以公产为公费……则人人知学、学堂遍地”。他建议将庙产改作学堂，光绪帝采纳了他的建议并发布上谕要求“各省府厅州县现有之大小书院，一律改为兼习中学西学之学校”；“其地方自行捐办之义学社学等，亦一律中西兼习，以广造就，至于民间祠庙，其有不在祀典者，即由地方官晓谕居民，一律改为学堂，以节靡费而隆教育”。在上谕中，改用“不在祭祀典者”的称呼取代“淫祠”这种带有歧视性的词语，使该政策更具有可行性。戊戌变法仅仅维持103天，便因慈禧太后发动戊戌政变而告终，康有为的庙产兴学建议未能得以有效实施。
戊戌政变以后，清廷宣布戊戌变法期间的政策，包括庙产兴学政策全数废除，并下令保护佛教产业。1900年庚子事变以后，为挽救统治危机，清廷宣布施行“新政”，兴办教育事业，此时教育经费仍是极大难题，戊戌变法期间的庙产兴学政策不得不恢复执行，清廷宣布为开学校“可借公所寺观等处为之”。大批寺庙被政府提充作办学之用，地方劣绅也借此机会侵占庙产，由于清政府并没有建立相应的救济制度，各寺庙对所受损害无法通过法律途径维权，因此出现了不少寺庙暴力反抗庙产办学的现象，庙产问题演化为严重的社会事件。
1911年辛亥革命后，中华民国成立，随后颁布的《中华民国临时约法》明确指出“中华民国人民一律平等”、“人民有陈诉于行政官署之权”、“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权”[1]，依据这一精神，平政院于1914年在北京成立，开始受理行政诉讼案件，内设行政审判庭和肃政厅，分别审理行政诉讼案件和纠弹官员不法行为。这“对清末以来持续激化的庙产问题产生了深刻的影响，一方面使得庙产问题迅速复杂化，另一方面又使政府解决旷日持久的庙产问题成为可能”。庙产纠纷呈现多样化的趋势，各寺庙不仅将因庙产办学产生的纠纷，甚至将庙产管理和寺庙人事变动产生的纠纷也诉讼于平政院。笔者依据黄源盛先生收集整理的《平政院裁决录存》统计，发现在平政院存续的1914年至1928年间，平政院共计审理19件庙产纠纷案件，下文将通过对这些庙产纠纷案件的分析，探究平政院如何审理这些庙产纠纷，并藉此考察这些庙产纠纷产生的原因。
二、平政院审理庙产纠纷的类型
根据《平政院裁决录存》统计，1914至1928年，平政院共计审理有关庙产的纠纷案件合计19件。[2]这些案件主要包括庙产管理纠纷、庙产办学纠纷和寺庵人事纠纷三类，其中庙产管理纠纷6件，庙产办学纠纷8件，寺庵人事纠纷5件。从判决的结果来看，维持原处分者的11个，约占所有案件的58%，取消原处分者4个，约占21%，变更原处分者4个，约占21%，维持原处分者与改变原处分者(包括取消和更改)大致相当，从这一层面看，其判决“似乎难以推断平政院有明显偏询行政官署立场之一方，大总统亦尚能尊重裁决的结果，谓其毫无绩效，并不公允”。
庙产纠纷具有复杂性，在审理庙产纠纷案件中为了查明案件事实，正确适用法律，保障审判的有序高效，整理当事人双方的争点是一项十分重要的工作。通过对平政院审理的19件关于庙产纠纷案件的分析，可以看出平政院在审理时针对不同类型的案件，运用了不同的审判技术，集中解决事实认定和法律适用的问题，这些关键问题的解决为平政院裁决提供了直接依据。
(一) 庙产管理纠纷
佛教的寺庙化促使寺庙以团体形式进行各项“出世”活动，1912年中华佛教总会的成立更是直接导致了大批现代宗教社团的出现，由此也产生了许多了关于庙产管理的争端，根据《修正寺庙管理条例》第十条载：“寺庙财产由住持管理之，寺庙财产不得抵押或处分之，但为充公益事项必要之需用，禀经该管地方官核准者，不在此限。”第二十条载：“凡寺庙住持违背管理之义务者，由该管地方官申诫或撤退之”，对于寺庙主持未能尽合理管理义务的，行政官署可以作出行政处分，由于公权力介入庙产的管理活动，使得关于庙产管理的争端被纳入到行政诉讼的范围。如何判断寺庙住持尽到合理的管理义务，则是审理关于寺庙管理纠纷的关键。
平政院判定寺庙是否尽到合理管理义务，主要是通过考察寺僧有无违背清规情形及通过违法管理行为来获取个人私利。例如“山东福山县尼僧正慧因绅民刘子琇逐尼霸产诉山东省公署案”[3]，平政院认为该案之关键不在于庙产之属尼属庙，而当以原告之行为是否触犯《修正管理寺庙条例》第二十一条之“违背第二十一条规定抵押或处分寺庙财产时，由该管地方官署收回原有财产，或追取原价给还该寺庙，并准照第十九条规定办理”，认为该条立法之意是管理寺庙但以庙产不受损害为前提，原告“将旧房五处破料售价还债，所有基地淮人借盖新房，收取租金十年，是旧料虽经售出，而庙地所有权仍继续存在并未移转。该原告以售料之价清偿庙中欠债，开支尚属正当，与盗卖情形不同，自不得谓该原告为任意处置，兹行加以撤退。即谓该原告售料租地认为一种处分，有违本条例第十一条之规定，可以准照第十九条之规定办理。第查地方官于各寺庙僧道住持之申诫或撤退，应以不守教规情节较重为标准，该原告售卖房料还债，系属善意经营，并非不守教规情节较重。”基于以上理由平政院裁决认为原告尽到了合理的管理义务，不得因此取消原告住持的职务，因此判决取消被告官署之处分。
类似案件还有“湖南三官殿僧愿成因寺田被烈士祠提充经费陈诉湖南前行政公署案”、“江苏上海县西方庵僧人因庵产被住持等假捐串卖诉江苏巡按使公署案”、“京兆宛平县天宁寺僧性海等因撤退住持及庙产争执诉内务部案”等，针对上述案件，平政院在审理中援引法律规定的同时，也注重考察寺僧有无违背清规情形及通过违法管理行为来获取个人私利，并以此判断被告官署处分的合法性。
（二）庙产办学纠纷
庙产兴学政策使得寺庙财产受到极大损失，各地僧人为维护自身的合法权益而提起关于庙产办学的诉讼。平政院在审理该类行政诉讼中，必须要解决的问题便是行政官署的行政处分是否违背保护人民私有财产的宪法基本原则。而哪些属于寺庙私产，哪些是公产则难以判断，这里必须提到民国初年在寺庙私产问题上民国北京政府的态度和中华佛教总会争取佛教寺庙财产权益的努力。
清末以来的庙产兴学使得各地寺庙面临严重的生存危机，这也促成佛教的改革，各寺庙认识到必须将全国寺庙联合起来，以团体力量保护寺庙权益，1912年2月，中华佛教总会成立，它是联合全国1180多个寺院共同发起的，总部设在上海的静安寺，在其章程第一条即指出“凡会中各寺庵所有财产，无论檀越施助、寺僧苦积，外界如有藉端攘夺，本会得据法律实力保护，以固教权”，在它的推动下，中华佛教总会最多时发展到22个省级支会，600多个县级分会，这极大地促进了对于庙产的保护。中华佛教总会努力说服民国政府，最终促使民国政府颁布大总统令强调：“约法颁布以后而当各教会未成立之先，凡未经查明确系宗教所私有者，其庙产仍无独立形式，斯时国家或团体仍得适用习惯视该庙为公有而随意处分之。”随着之后《管理寺庙条例》的颁布，寺庙私有的财产权属于寺庙的原则最终确立下来。[4]
在平政院的司法实践中，如何区分寺庙私产问题成了案件审理中的关键问题。例如在审理“浙江温岭县崇善寺僧人雪山等因案被县知事将寺产充公改办学校诉浙江巡按使公署案”[5]时，被告浙江省公署援引内务部在民国二年(1913年)四月内务部电令“中国庙宇向均视为公有财产，得由国家或团体随意处分，已成习惯。各庙产未经各该教会查明确系私有以前收归公用者，只得谓为适用习惯，不得谓为违背约法”。但原告认为该县佛教分会在1911年9月就已经成立，根据大总统令该庙产当属于寺庙，不得提充办学。平政院查核认为该县佛教分会于1913年9月成立，是在大总统令颁布之后成立的，原告声明为虚，因此不认可原告主张该庙产属于寺庙的诉请，依据法律不溯及既往的原则，判决驳回原告的诉请。本案中，平政院首先即确定适用《寺院管理暂行规则》关于庙产问题的规定，进而确定了行政官署将该庙产提充办学决定的合法性，以此为依据作出裁判。
此类案件还有“江苏宿迁县僧人慧门等因请将原认地方兴学捐款改办慈善事业诉江苏前巡按使公署案”、“直隶怀来县关帝庙僧本慧因县知事将庙产提拨学校诉直隶省公署案”等，这些案件亦是需要先解决庙产属公属私的问题，进而考察被告官署作出行政行为的合法性。
(三) 寺庵人事纠纷
寺庙管理条例的颁布，规范了寺庙的管理模式，该条例第十条规定：“寺庙财产由住持管理之”，第二十条规定：“凡寺庙住持违背管理之义务者，由该管地方官申诫或撤退之”，条例赋予了地方政府和管理寺庙事务中央机关——内务部对于寺庙的人事管理权。主管官署有权对寺庙人事作出处分，僧尼对处分不服的可以向平政院提起行政诉讼。从本质上看，寺庙属于宗教事务，因此宗教习惯对寺庙人事的影响作用往往比较大，因此平政院在审理时要首先解决的问题是法律与宗教习惯的冲突问题。
如在“京兆大兴县僧福海因京师警察厅令行各寺院公举广善寺住持诉内务部案”中，该案起因于京师广善寺前住持达远于民国元年因病退院，其法徒宝山承继为住持，宝山因不守清规被人控告，被内务部撤退住持，随即该院推选该寺监院岫明为住持，该寺僧人福海诉经京师警察厅任命普济寺住持宽祥等公举惊峰为住持，僧人性海等不服，诉至平政院反对任命宽祥，平政院查明后认为，普济寺与广善寺寺院性质不同，分属于佛教性相二宗，当时寺庙住持继任习惯是由退院佳持选贤承继。本案被告认为宝山乃因不守清规被控离寺，即与经官撤退之住持不能自行传座者无异，自应依据该条例第二十六条之规定办理，平政院认为“京师警察厅酌令各寺公举，虽因事实上之关系量为变通，惟丛林性质不同、宗派各异，既依条例适用公举而该寺询系性相二宗，京内尚多同宗之寺，则公举方法只应于广善寺本寺以外推及于该寺同宗之寺院，责令参与选举方与法意相符。若不分同宗与否，泛及二十五家，未免漫无限制”，根据该理由，平政院裁决变更京师警察厅的决定，判决由内务部令行京师警察厅饬传广善寺退院住持达远等，重行召集与该寺同宗之寺僧男行公举住持。总体上看，平政院在依法裁判的同时也尊重了佛教习惯，从而较为妥善地解决了法律规定与宗教习惯的冲突。
此类案件还有“武清县慈航寺住持僧海秋因案被内务部撤退住持诉内务部案”、“京兆宛平县天宁寺僧性海等因撤退住持及庙产争执诉内务部案”等案。由此可以看出，平政院在民国初年新旧交替的历史时期，在践行法治精神的同时，也承担了调和社会矛盾的作用。
三、平政院审理庙产纠纷的特色
(一) 庙产纠纷审理的法律依据
审理庙产纠纷的依据为何，这是平政院审理行政诉讼案件的先决问题，总体来看，民初北京政府制定颁布了一系列的法律法规，建立了一套较为完善的法律体系，为平政院开展诉讼活动提供了支持，主要包括以下几种：
1．宪法
南京临时政府颁布的《临时约法》第十条明确了人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权，这为平政院审理庙产纠纷案件提供了根本法的支持。北京民国政府颁布的《中华民国约法》进一步确认了平政院有权审理官吏侵害人民权利的行为。
2．法律法规
《平政院编制令》颁布以后，北京民国政府相继制定颁布了《行政诉讼条例》、《诉愿条例》、《纠弹条例》、《行政诉讼法》、《诉愿法》及《纠弹法》等法律，建立起了较为完善的诉愿、行政诉讼及官吏监察制度。这是在部门法层面上为平政院审理庙产纠纷案件提供了依据，各部门亦依据这些法律制订了一系列单行法规和规章，构建起一套调整庙产法律关系的法律体系。
1913年6月，内务部为加强寺庙管理，颁布《寺庙管理暂行规则》共计7条，规定“不论何人不得强取寺院财产”、“应归国有之财产者，因办理地方公益事业时，得由该省行政长官，呈请内务总长、财务总长许可拨用”。同年10月，内务部议定祠庙调查表，将寺庙公私财产权分开，规定“如该祠庙历属于国家祀典者为官产，其有年代碑记无考，非公非私者亦属官产，由地方鸠资或布施建设者为公产，由该寺庙住守人募化以及私财建设者为私产”对于属于公产的部分政府可以为社会公益的目的提充办学。1915年民国北京政府以大总统名义颁布了单行法规《管理寺庙条例》三十一条，规范了寺庙界限、寺庙注册、处罚等相关规定，但是内容庞杂，适用较为困难，故1921年5月民国北京政府废止了《管理寺庙条例》，另以大总统命令颁布《修正管理寺庙条例》共计二十四条，单独列一章细化规定了寺庙之财产，规定寺庙财产由住持管理。至此有关规范庙产的法律体系最终构建完成。
3．习惯法
民国初建，各项法律制度并未完备，尤其对于庙产纠纷案件，与传统相连甚密，平政院在审理这一类型的行政诉讼案件时，也会尊重习惯，依据相应习惯来裁决，例如在“京兆大兴县僧福海因京师警察厅令行各寺院公举广善寺住持诉内务部案”中，平政院对于寺庙主持的传座制度予以尊重，在调查到争端双方分属于法性宗与法相宗时，认为住持的选择“公举方法祇应于广善寺本寺以外推及于该寺同宗之寺院，责令参与选举方与法意相符。”
4．行政命令
所谓行政命令是由总统及行政官署依法颁布的命令，原告如认为行政处分违反行政命令也可以提起行政诉讼。如在“湖南三官殿僧愿成因寺田被烈士祠提充经费陈诉湖南前行政公署案”中，僧人愿成因被告违反了民国元年五月十一日临时大总统所发布的保护人民财产命令而提起诉讼请求发还寺田，平政院对大总统命令进行了解释，作出驳回原告诉讼请求的裁决。
(二) 司法审查机制的建立
民初法制未备，不遗余力地移植西方国家的法律制度，引进西方的立法、行政、司法三权分立的政治架构。通过日本介绍而来的司法审查机制，为司法体制的完善提供了重要途径。
平政院建立后，在司法实践中，也充分利用司法审查机制，审查行政行为的合法性。如在“安徽蒙城县僧人空华等因蒙城县公署违法处分庙产一案诉安徽省公署案”中，平政院依据上位法优于下位法的原则，审查认为蒙城县颁布的“抽提不在祀典庙产办法”中对于庙产处置的规定与“新、旧管理寺庙条例”多有未合，该县公署依据该办法作出的行政处分自无法律依据，因此作出变更被告官署之处分的裁决。平政院在该案审理中，通过审查抽象行政行为的合法性并进而考察具体行政行为的合法性，可以看出司法审查机制已经初步运用到司法实践中。又如在“湖南三官殿僧愿成因寺田被烈士祠提充经费陈诉湖南前行政公署案”中，针对原告错误引用大总统公布保护人民财产命令的情形，平政院解释道:“至原告引大总统公布保护人民财产命令，请求发还原产，详绎令文，系指迫胁立约、尚未履行者而言。与该僧之禀请捐助并将田契遣人送交收管，而事经履行者不同。”因此平政院认为被告官署对于庙产的处分是适当的，并不支持原告的诉求，由此可见当时平政院司法审查的范围，不仅包括法律法规，还包括大总统颁布的命令，总体来说司法审查的范围是较为广泛的。
司法审查的深度和广度一直被作为衡量一国行政法治发展水平的标尺。以上两个案件中，平政院司法审查的对象不仅包括对抽象行政行为的审查，甚至还包括对大总统作出的行政命令的审查，平政院的司法审查范围由单纯的形式审查扩展到行政行为的依据——抽象行政行为——的审查，其力度之大，范围之广，即使在当今的司法语境下也是难能可贵的。因此我们可以看出，在民国初年，平政院的司法审查机制已经开始建立。
(三) 平政院审理庙产纠纷的特点
平政院在审理庙产纠纷时，依据一般法律规定进行裁判的同时，还考虑到庙产纠纷涉及宗教信仰，部分纠纷前清时期便已经产生，还有部分是与清末民初的庙产兴学政策有关的社会现实，因此在审理这类案件时，其审理显现出一些独有的特点。
庙产纠纷案件以书面审理为原则，言辞审理为例外。1914年颁布的《行政诉讼法》第23条规定:“被告提出答辩状后，应指定日期，传原被告及参加人出庭参加庭审，但平政院认为便利，或依原被告之请求时，得就书状裁决之”，确立了行政诉讼案件以言辞审理为原则，书面审理为例外的规则，然而庙产纠纷案件的审理却依据该条的“但书”，以书面审理为原则，言辞审理为例外。平政院受理庙产纠纷案件后，先“调集卷宗证据，咨行被告官署依法答辩”，如果案件有第三人，则通知第三人参加诉讼，如在“京兆宛平县民任德明等因不服京兆尹公署维持宛平县署认私产为庙产之决定诉京兆尹公署案”中，僧人乐然因与该案有关，状请参加诉讼，平政院准许其参加诉讼。平政院查明案件事实后，“并就书状裁决如左”，说明在审理庙产纠纷时平政院一般坚持书面审理的原则。
平政院一般采取职权调查的方式查明案件事实，作出的裁决结果分为维持，变更和取消三种。值得注意的是，平政院裁决内容有时会超出当事人诉请范围，如在“江苏江宁县栖霞寺住持僧人宗仰因请求发还原产未准诉江苏行政公署案”中原告请求被告官署发还田亩[6]，平政院裁决确定此项被提寺田准许该寺永远承佃，在驳回原告诉求的同时，裁决由被告官署令江甯县知事分别勘明该田肥瘠等则，比照邻近田亩之租价，于二百元以上，四百元以下之范围内妥为订定年租，按数拨交劝学所支用，自此次定案之后，原告不得托故短缴，被告亦不得任意夺佃。为求定纷止争，平政院的裁决大大超过了原告的诉求范围，在某种程度上并不符合诉状一本主义，但就当时来看，这一裁决无疑是为当事人双方的争议画上了句号。
平政院在对证据的审查上，注重证据的真实性和关联性。平政院在当事人提供证据的同时，也积极寻求证据作为裁判案件的基础，如“浙江省绍兴县大善寺僧朗诵为寺基建屋被县勒拆一案诉浙江省公署案”中，原告认为“寺内基地泄系僧善悍、僧景彪等户完纳，则为僧人自置私产无疑，”但是平政院经核查认为“善寺内已废毁之金刚殿基地既于前清光绪三十一年，经旧山阴县知县勒碑示禁，载明是项基地永远不准建筑屋宇”，因此判决不支持原告之主张。平政院积极查核原被告证据的真实性与关联性，以调查结果为依据作出的裁判是具有科学性的。
四、庙产纠纷产生的原因
法律的近代化本质上是传统与现代之间的一种交织与转化的历程，现代法律取代传统法律的过程并非一帆风顺，它总是呈螺旋式的，传统法下的遗留问题存留下来成为法律现代化的注脚。清末兴起的庙产兴学运动使寺庙的庙产权益受到极大损害，各寺庙无从通过适当途径维护自己的合法权益，正如如孔飞力所指出的那样“在旧制度的议程上没有得到解决的问题，肯定会在现代中国的公共生活中表现出来”，民国建立后，着力建设法治国家，设立平政院受理行政诉讼案件，庙产纠纷这一前清时期留下的问题，在民国初年突显出来，为社会所关注，它的出现主要有以下几个方面的原因。
(一) 民初兴起的法治思潮
民国建立以后，社会各界热忱于法治国家建设，尤其是《临时约法》以宪法性文件的形式，规定人民的一系列权利，促使社会上兴起了一股法治思潮，民初政论家张东荪指出“中国之当为法治国，已为全国上下所共认，谓会议正式大总统就职之宣言曰: 西儒恒言，立宪国重法律，共和国重道德……共和定义曰，采大众意思，制定严格法律，而大众严守之。若法律外之自由，则共耻之。诚如大总统言，特法治国者，不仅恃人民之守法，尤必以国家各机关之行动，一一皆以法律为准绳”。在这种思潮的推动下，僧尼对行政机关的违法行政行为，选择以行政诉讼方式维护权益，自不为社会舆论所排斥。
行政诉讼是一种“民告官”的法律行为，目的在于保障民权，防止政府权力的专断和恣意，是现代法治社会的象征。但僧是否属于“民”，行政机关能否作为被告参与到诉讼中? 这些都是有待澄清的问题。佛教传入中国已经有千年时间，几乎跨越了整个封建时代，寺庙因其属于宗教事务管理范围而长期受到政府优待，寺庙僧人也不同于普通民众。随着清政府灭亡和民国政府的建立，中国人的公民意识开始觉醒，法治思潮风起云涌，僧人也受到这种思潮影响，他们“积极争取僧尼的公民权利和身份地位。如太虚法师曾多次强调僧人亦为国民之一员，同享公民权利与平等地位。对于在历史中已经习惯了享受封建统治者所给予的僧尼免服役调的僧人来说，这是僧人身份认同中一个很大的转变”。《寺庙管理条例》第二条明确指出“凡寺庙财产及僧道，除本条例另有规定外，与普通人民受同等之保护”，因此民初庙产纠纷案件的频繁发生，僧尼得以通过行政诉讼手段维护自己的权益，正是受这种身份认同转变的影响。而政府能成为行政诉讼的被告，这本身也代表着行政机关由传统父母官的身份向着行政诉讼中平等主体身份的转变，传统法下，中国古代官员是作为君主的代表，为民父母，并治理国政，有学者指出“为民父母行政是中国传统政治和行政制度的最基本立足点或出发点，是中国传统政治和行政制度的灵魂”。在这种思想指导下自然不存在行政诉讼制度孕育的土壤，固然出现了少量的民告官的现象，也仅是作为廉政监督的一种方式，在形式上是“告官员”而不是“告官府”，决不允许以官僚集团和官僚机构本身为控告对象，否则即被认为是叛逆的行为，在责任承担上，亦是由违法官吏个人而非违法机关来承担责任，这与西方法治国家法律面前人人平等的思想相去甚远，清末民初移植西方法律以建设法治国家，《临时约法》的施行及平政院的成立，宣示着在法律上身份转变的开始。
(二) 民初法律制度的缺陷
民国初期虽承继了清末修律的结果，但许多法律如法人制度仍不完善。各寺庙难以通过民事诉讼方式获得完全救济，须借助行政诉讼保护僧尼权益。民国初年对于庙产的法律地位，也一直处于摇摆不定的状态，从1912年《管理寺庙条例》到1915年的《寺庙管理条例》，其中对于庙产是从属于寺庙本身，独立于政府管理之外，还是从属于国家，并未予以明确规定，各地判例亦多有不同。而庙产问题得以行政诉讼方式出现，是因为“从1911年以后，始终未能正常、持续召开的国会导致庙产制度的上位法——法人制度迟迟无法通过颁布民法典确立，也就无法为庙产中属于法人一般问题的制度提供全面系统的依托”。基于法律规定的漏洞，各地政府也就只能通过行政手段作出对于庙产的处分。
(三) 庙产兴学的政策推行
庙产兴学政策刺激了寺庙为维护庙产权益而进行联合，依靠团体的力量保护自身权益，1912年中华佛教总会及后来各宗教团体的成立，积极寻求法律手段维护寺庙权益，这也是当时庙产纠纷不断出现的主要原因之一。早在1904年以八指头陀敬安为代表的僧人代表团为维护庙产权益入京请愿，请求清廷保护庙产，清廷迫于压力于1905年4月12日下诏地方政府保护寺庙，“前因筹办捐款，迭经谕令，不准巧立名目，苛细病民。近闻各省办理学堂工厂诸端，仍多苛扰，甚至捐及外方，殊属不成事体。著各该省督抚饬令地方官，凡有大小寺院及一切僧众产业，一律由官保护，不准刁绅蠹役，藉端滋扰。至地方要政，不得捐勒庙产，以端政体”，要求禁止地方劣绅侵占庙产，但为时晚矣，提充庙产办学已经成为趋势，保护庙产的命令收效甚微。
民初政府受困于贫瘠的财政状况，为发展教育事业不得不继续施行清末的庙产兴学政策，混乱的社会秩序与军阀势力的崛起导致庙产兴学运动再次达到高潮，据《上海县续志》载，上海一地，1903年至1918年，该县办学校143所，其中标明占据庙产开办的学校就有 50所。持续施行的庙产兴学政策，使得许多僧尼因此丧失安身立命之所，也极大地伤害了他们的佛教信仰，引起了各地寺庙的强烈反感，现实促使各寺庙认识到必须联合成立宗教团体保护自身权益。1912年2月，中华佛教总会成立，其宗旨是对于“凡会中各寺庵所有财产，无论檀越施助、寺僧苦积，外界如有藉端攘夺，本会得据法律实力保护，以固教权”，各地纷纷设立分会，参与保护庙产的行动，通过法律手段等表达自己的诉求，以期维护自己的庙产权益。在民事领域，根据章一博士的统计，1912－1928年民事最高审判机关大理院审理的关于寺庙的纠纷案件一共十四起，是各类型诉讼中最多的，而在行政诉讼领域，平政院亦审理了这19个有关庙产的纠纷，足可见当时庙产纠纷问题的严重性。
四、结语
《临时约法》规定了广泛的人民权利，极大地促进了近代公民意识的觉醒和行政机关主体身份的转变，但正如卢梭所言:“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”权利的实现主要在于实践，没有经过实践检验的法治诺言只是空中楼阁，对人民权利的诺言要在具体的司法实践中得到检验。
民国初年新旧交替的历史环境，庙产纠纷案件自然出现了时代性和复杂性。因缘际会，平政院作为中国历史上第一个行政诉讼审判机关，充当起庙产纠纷处理机关的角色，这得益于相对完善的制度设计和高素质的评事队伍。在政局动荡、战乱频仍的民国初年，平政院能够做到不因人废事，对庙产纠纷依法论断，为力图将肇建之初的民国引领到建设法治国家的正途之中所做的努力着实难能可贵，正如蔡志方教授所言“平政院在我国行政诉讼萌芽之时担当裁判者之角色，于法治及法制均不甚发达之际，能有此成绩尚属难能”，可以看出，民初平政院对庙产纠纷的审理反映出法治观念已经开始在民国初年深入人心，而中国的法治近代化之路也在不断前进。
注释:
[1]《中华民国临时约法》第5条、第8条、第10条。
[2]这些案件有：“湖南三官殿僧愿成因寺田被烈士祠提充经费陈诉湖南前行政公署案”；“江苏上海县西方庵僧人因庵产被住持等假捐串卖诉江苏巡按使公署案”；“浙江清凉庵尼福顺因浙江前会稽县提拨庵产诉浙江巡按使公署案”；“浙江温岭县崇善寺僧人雪山等因案被县知事将寺产充公改办学校诉浙江巡按使公署案”；“江苏宿迁县僧人慧门等因请将原认地方兴学捐款改办慈善事业诉苏前巡按使公署案”；“武清县慈航寺住持僧海秋因案被内务部撤退住持诉内务部案”；“京兆大兴县僧福海因京师警察厅令行各寺院公举广善寺住持诉内务部案”；“浙江省绍兴县大善寺僧朗诵为寺基建屋被县勒拆一案诉浙江省公署案”；“京兆宛平县天宁寺僧性海等因撤退住持及庙产争执诉内务部案”；“直隶怀来县关帝庙僧本慧因县知事将庙产提拨学校诉直隶省公署案”；“浙江嘉兴县杨枝庵尼德修因庵产拨充学款诉浙江省公署案”；“京兆顺义县观音庵僧昌缘因顺义县知事判令出庙诉京兆尹公署案”；“安徽合肥县大观音庵尼妙贞因庵舍拨充学校诉安徽省长公署案”；“江苏江宁县栖霞寺住持僧人宗仰因请求发还原产未准诉江苏行政公署案”；“安徽蒙城县僧人空华等因蒙城县公署违法处分庙产一案诉安徽省公署案”；“京兆宛平县吉庆寺住持僧本治因不服内务部撤退住持之处分诉内务部案”；“丁元福等因二帝祠住持盗卖庙产不服江苏省公署之处分诉江苏省公署案”；“山东福山县尼僧正慧因绅民刘子琇逐尼霸产诉山东省公署案”；“京兆宛平县民任德明等因不服京兆尹公署维持宛平县署认私产为庙产之决定诉京兆尹公署案”。
[3]该案案情为：缘原告尼僧正慧系山东省福山县奇山所城隍庙原任住持，该庙建自前明，当其建立之始有何庙产，代逮年演，无可稽考，现今该庙所有房地每年收入约达四千馀吊。民国十二年原告为不动产登记时，有县绅即本庙会首刘子琇认本庙为其先人施捨，建碑刻文为记，原告向福山县地审厅声明异议，经法厅堂讯判归庙中住持依法管理，并令两造和解罢讼。刘子琇旋复向原告索取本庙房地租折未遂，以民国八、九年间原告曾将庙房五处屋料作价大钱五千吊售去，其原有地皮陆续按段租给人家建筑新屋，享有地上权十年，指原告为不守清规，盗卖庙产，控由福山县署判决将正慧、仁朴、印奎、冬照、燕照师徒九人一律撤退，所有庙产文契租折等物，暂由该庙会首保管公议，另招僧道主持。原告乃以逐尼霸产等词陈诉于山东省长公署，经省署饬道彻查，仍予维持原判。原告不服，依法向平政院提起行政诉讼。
[4]《管理寺庙条例》中规定庙宇分为七大类：“一、十方选贤丛林寺院；二、传法丛林寺院；三、剃度丛林寺院；四、十方传贤寺院庵观；五、传法派寺院庵观；六、剃度派寺院庵观；七、其它习惯上现由僧道住守之神庙( 例如未经归并或设之，从前习惯上奉祀各庙是) 。”庙产属于私产的部分受到政府保护，不可提充办学，这里可以看出寺庙财产权保护范围的广度，这是与中华佛教总会对民国政府争取的结果。
[5]该案案情为：浙江温岭县( 即前太平县) 属崇善寺，住持及寺僧多人在寺私吸鸦片，且有犯奸窝匪情事，经该前知事汪成教于民国二年(1913年)四月查明获案，将寺田一百三十馀亩充公，由地方绅士禀请改办善化高等小学，详奉省前行政公署核淮在案，僧众逃散一空。原告于事后迭赴法庭控诉被驳，复诉愿于被告(浙江省公署)官署，请求发还寺产。四年(1916年)八月二十六日决定维持原处分，原告不服，指为违法，向平政院院提起行诉讼。
[6]该案案情为: 缘江苏江甯县摄山栖霞寺旧有寺田六百馀亩，前清光绪年间，由江乘、便民两乡绅董呈淮旧上元县，悉数提充劝学所及团练局经费。嗣经该寺僧人呈请两江总督拨还二百亩在案。民国九年(1921年)冬，原告分呈省道厅县各公署，请求发还其馀田亩。经省公署饬县查覆，以教育部通令，有凡已拨定学产不得变更之明文，未准拨还，原告另以自愿年认摄山渡小学经费银四百元，请予总领承佃等情，呈奉省公署指令照淮。乃原告又以该田肥瘠为虑，尚未订立佃约。旋又呈请省公署每年认缴学费二百元援照灵谷寺先例，请求将田亩发还。省公署以原告先后呈出两歧，批饬不淮，并取消承佃。嗣复诉愿被驳，爰于陈诉期间向平政院提起行政诉讼。
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作者简介：袁春兰，西南政法大学行政法学院副教授，法学博士； 陈绍鹏，西南政法大学行政法学院硕士生
文章来源：《西南政法大学学报》2016年第3期
