欧洲的外来移民问题由来已久。最初，欧洲由于劳动力短缺，对外来移民，尤其是有特殊才能的移民，持欢迎的态度。但是，随着时间推移和经济形势的变化，在国内失业率日趋严重的情况下，德国等主要吸纳外来移民的国家逐渐收紧了接纳外来移民的尺度。本世纪初欧盟开始东扩，为防止新入盟的中东欧国家向西欧大量移民，曾明确规定了为期七年的过渡期。时至今日，欧盟的一些老成员国，尤其是英国、丹麦等对来自中东欧国家的移民仍有不少限制。它们拒不加入《申根协定》，主要目的是管控边境，阻止外来移民无序进入。

目前这场非法移民潮与北非、中东形势变化相关。从北非跨越地中海偷渡到欧洲的非法移民问题非始自今日。利比亚战争前，卡扎菲政府曾与意大利政府达成过协议，控制每年从北非入境的移民人数。卡扎菲政府被推翻后，北非移民问题全然失控。“阿拉伯之春”后，利比亚、叙利亚先后陷于战乱，试图偷渡欧洲躲避战乱、谋求生计的人数激增。据国际移民组织9月1日发布的数据，截至目前，2015年已有35.1万多非法移民穿越地中海到达欧洲，比2014年全年的数量还多60%，其中已有2643人死于横跨地中海的过程中。

由于欧洲南部的意大利和希腊与北非隔海相望，被非法移民视为偷渡的首选目的地。偷渡成功者均先安置在意大利、希腊两国的几个岛屿上。经过登记甄别、获准作为难民的，分别派送其他欧盟国家加以收留。据不完全统计，今年已分别各有10多万人抵达意大利和希腊。最近更有大批来自叙利亚、土耳其等地的非法移民，从土、希边境进入欧洲，经前南地区、试图从匈牙利进入德国和奥地利。

无论希腊还是意大利都由于债务危机而遭遇严重经济困难，如潮水般同来的非法移民，更使他们难以应付。它们一再呼吁欧盟伸出援手，增加巡逻、拦截力量，加快欧盟国家收留难民。但各成员国之间由于利益分歧，少有回应。为此，意、希两国甚至威胁将放行非法入境移民径自去其它国家。欧盟成员国之间为此争吵激烈，甚至发生封锁边境事件。国际人权组织也一再就非法移民丧生地中海事件提出指责。

在内外压力下，欧盟委员会5月底提出将滞留在意大利和希腊的4万名难民（亦即非法入境、经过甄别允许留居的移民），按照配额制摊派给各成员国。分摊比例按成员国经济总量、人口总数、失业率以及已经安置的难民人数而定。根据配额标准，德国需接受大约18%的难民，法国配额是14%，意大利是12%，西班牙是10%作用。为鼓励收留国，欧盟将按每接受一名难民，给予6000欧元的补助。

然而，计划提出后，尽管已经接受众多难民的德国、瑞典、奥地利等国表示同意，但却遇到强大阻力。英国从一开始就明确宣布，不参加难民配额计划。丹麦也以国内即将大选，要避免主张反对移民的政党从中获利为由，表示不参与该计划。波兰、捷克等中东欧国家强调应按自愿原则接受难民，表示不同意欧盟委员会提出的计划；甚至欧洲理事会主席图斯克也反对。法国则以已经安置了许多移民、应采取“更加公平的方式分配”为由，反对该计划。在6月底召开的欧盟领导人峰会上，各国领导人争得面红耳赤，无法取得一致。为避免公开暴露分歧，峰会最后未就此事进行表决，只在会议结论中提到对在两年内重新安置4万名避难申请者一事原则上予以“同意”，未再提强制分摊的义务。实际上是计划搁浅。

无奈之下，欧盟委员会８月１０日宣布拨款２４亿欧元（实即原准备给予收留４万名难民的每人６０００欧元的补助款），作为２０２０年前应对难民危机之需。这笔经费将用于协助意大利和希腊等首当其冲的国家设立“难民接待中心”，协助各成员国加强边境监管和安全，并推进遣返非法移民的相关计划。获得拨款最多的是意大利、西班牙和希腊三国，共１５亿多欧元，其余分配给斯洛文尼亚、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚、爱沙尼亚等中东欧国家以及瑞典、奥地利、芬兰等已收留难民较多的国家。远水解不了近渴。这个要到２０２０年才能实现的计划，对解决现实问题并无多大意义。

在这期间，非法移民问题愈演愈烈。连续发生非法移民硬闯英吉利海峡海底隧道，奥地利发现装有几十具难民尸体的“死尸车”，意大利海岸地区再度发生非法移民沉船事件，难民与警方在匈牙利边境发生流血冲突，德国反对外来移民的极右翼势力纵火焚烧“难民收容所”等一系列震惊欧洲的事件。尤其是，一个３岁叙利亚男童尸体惊现在海滩上的画面，在全球引发强烈震撼。国际上对欧洲的批评、指责声不绝于耳。在这种严峻时刻，德国总理默克尔与法国总统奥朗德紧急磋商，商定共同提出解决外来移民问题的总体方案。据透露，该方案主要包括以下内容：在意大利和希腊设立收容中心，将有权申请避难的人和没有这项权利的人分开，以便进行合法驱逐；在欧盟国家中间“公平分配”难民；体面对待非法入境者并保护难民；建立统一的规则，形成欧洲避难体系；制定“安全国家”名单，这些国家的公民无权申请避难；加大打击人口贩子的斗争力度；成立欧洲边防警察部队。该方案的核心一条是“公平分配”难民，其实是将欧盟委员会提出的“强制摊派”难民计划以另一种形式提出来。

该方案还未正式讨论就引起一些成员国的强烈反应，其中以中东欧国家为最。９月４日“维谢格拉德四国”（波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利）引人瞩目地召开“首脑会议”，协调立场，表明它们不同意“摊派”难民的办法，强调它们不是难民要去的地方，应从产生难民危机的根源着手。会后当即将滞留在匈牙利边境地区的难民用汽车送至奥地利边境。英国首相卡梅伦不顾默克尔的呼吁，只原则上表示可收留“更多”难民、为解决难民问题提供“更多”经费，并表示不参与“分配”方案。由于欧洲理事会主席、波兰籍的图斯克反对摊派难民，欧盟委员会主席、卢森堡籍的容克不得不以欧盟轮值主席国（卢森堡）出面，提议9月14日召开欧盟内政部长会议讨论难民问题。这种做法很少见，表明欧盟要想在非法移民问题上取得一致，绝非易事。

9月11日维谢格拉德四国再度开会，重申反对摊派。德国在一度放宽难民入境后，由于不堪压力，再度关闭边境。在这种情况下，14日内政部长会议只原则上同意“分摊”目前滞留在意大利、希腊、匈牙利境内的难民，以缓解这几个国家的压力，至于如何分摊还有待再讨论。

非法移民问题之所以成为欧盟的一个棘手难题，主要原因有三：

一、无法从源头上解决问题。只要利比亚、叙利亚等北非、中东地区动乱一天不停，就必然会有越来越多的民众走上外逃欧洲的危险道路。据德国《世界报》称，今年将有70多万难民申请到德国移民。德国已不堪重负。欧盟其它国家经济状况无一能与德国相比，它们从自身利益出发多无力承担接受大批难民这一额外经济负担。欧盟就难民问题内讧不已，概缘于此。

二、无法阻止难民自由流动。由于有《申根协定》，欧盟成员国之间可以自由通行。一旦难民被安置在一个国家，就将无法阻止他们前往其他国家。尤其是当前的外来移民潮多来自北非、中东阿拉伯国家，欧盟国家由于政治、宗教上的偏见，更担忧这些移民的涌入。斯洛伐克总理日前曾说：“我们坚决反对任何形式的配额制。如果接受了自动分配移民的机制，我们会在某一天与来自阿拉伯世界的10万人一起醒来。这是我不希望在斯洛伐克出现的问题。”

三、没有强制遣返的法律规定和机制。尽管欧盟一些成员国呼吁制定遣返的相关规定，欧盟委员会拨款24亿欧元的用途之一也是“推进遣返非法移民的相关计划”，德法新方案也包括区分有无申请避难权利的人群，以“进行合法驱逐”，但是这谈何容易。因为这些人多来自陷于战乱的国家，根本不存在与相关国家洽商遣返的可能性。更何况他们是冒生命危险而来，且已被黑中介、蛇头盘剥，如何会同意自愿被遣返呢？又遣返到何处呢？

从某种意义上说，欧盟也是咎由自取。欧盟国家参与制造了北非、中东地区的战乱，现在不得不吞下恶果。以“团结一致”原则为标榜的欧盟在非法移民问题上再次陷入困境。德国《世界报》日前撰文称，“欧盟成为利己主义者的俱乐部”，难民潮击碎欧盟“团结”神话。随着这一问题的进一步恶化，欧盟内部分裂的趋势必将加剧。债务危机、难民危机的叠加作用正在显现。默克尔总理所谓“史上最大的难民潮正在分裂欧洲”，恐非危言耸听。

【作者】丁原洪，中国前驻瑞士、比利时、欧盟大使。