摘要:  长期以来，我国配套立法工作存在法律过分依赖下位法配套、国家立法权虚化失控、法定配套立法主体随意变化、配套立法文件制定期限过长甚至迟迟不能制定、配套立法文件位阶过低甚至根本不是法等五个突出问题，必须下大力气加以解决。这需要从会期上保证全国人大及其常委会充分行使国家立法权，从人力物力上加强全国人大常委会建设，将国家立法指导思想由“宜粗不宜细”改为“宜细不宜粗”，改变先立法后配套的习惯，以法律的形式规范配套立法工作，同时还要对配套立法主体实施有效的监督。

关键词:  配套立法；委任性规则；改革构想

“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。”[1]可以说，上述“不适应、不符合”问题的种种表现，都包含了法律在配套立法方面的诸多不良情形。本文拟探讨我国法律在配套立法工作中存在的突出问题，并提出相应的改革建议。需要说明的是，本文所讨论的配套立法是狭义的，仅仅指经法律有关条款授权并直接落实该条款的文件的制定。

一、我国配套立法及其特点

“配套”一词，意为把若干相关的事务组合成一整套。顾名思义，“配套立法”就是把若干相关的立法文件组合在一起，共同发挥法效力，但这一解释并不能准确揭示其内涵。有学者指出，作为兼有动名词属性的“法律的配套立法”具有两个基本构成要件：作为上位法的法律中要求配套立法的条款和根据法律的配套规定所制定的下位法文件。[2]

长期以来，“配套立法”并不是严格意义上的法学术语或法律术语。法学术语方面，有学者认为“配套立法”属于授权立法中的“法条授权”方式，并使用“职责立法”来指代根据某个法律、法规的规定而存在的立法，其目的是要贯彻实施这些具体的法律、法规，它的存在意味着有关主体具有某种职责或义务。[3]不过，“配套立法”近年来有成为法律术语的倾向。如，2009年2月17日第十一届全国人大常委会第十八次委员长会议讨论并同意印发《关于法律配套法规制定的工作程序》；又如，经2015年3月15日第十二届全国人大第三次会议修改后的《立法法》第62条规定：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况。”以上例子表明，“配套立法”的概念已基本能够被法律所吸纳。

以上所说的关于法律的“配套法规”、“配套具体规定”，是通过法律文本中的“配套条款”与法律相连接的，这一条款在法理学上被称为“委任性规则”，即没有直接确定行为规则的内容，而是委托某一专门机关制定具体内容的法律规则。[4]但是，根据法律的委任性规则制定的下位法，在我国又不便称为“委任立法”，因为这一概念通常与立法机关委托其他国家机关所进行的“授权立法”同义。之所以称这些下位法为“配套规定”，主要是因为它们是为了执行上位法的规定而制定的，根据《立法法》的相关规定，这些下位法主要包括行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章。以行政法规为例，这些执行性规定主要有三类：(1)综合性的实施细则、实施条例和实施办法；(2)为实施法律中的某一项规定和制度而制定的专门规定；(3)对法律实施的过渡、衔接问题和相关问题作出的规定。[5]以上三类均属于配套立法实践中具有实质意义的分类。

在学术领域，有学者还提出把我国的配套立法分为职权性和授权性配套立法，综合性和单项性配套立法，行政主体配套立法、立法主体配套立法和其他主体配套立法，法律的配套立法和其他规范的配套立法，等等。[6]这里对于学者们见仁见智的看法不再多作列举，但似乎有必要讨论配套立法与几种相关情形的区别：

1.行政立法在配套立法中居最重要的地位，除此之外，配套立法还包括法律之下的其他法位阶文件。这些文件的制定主体非常广泛，包括国务院、国务院各部委、有立法权的地方人大及其常委会与地方人民政府，中央军事委员会及其各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队，以及最高人民法院、最高人民检察院等；而行政立法是指特定国家行政机关依准立法程序制定行政法规和规章的活动。[7]因此，配套立法的制定主体并不仅仅局限于行政机关，其与行政立法的概念存在重叠部分。

2.配套立法与职权立法有联系也有区别。宪法和法律规定某种国家机关有制定某种规范性法律文件的权力，根据这一职权制定的某种规范性法律文件，就属于职权立法的范畴。⑧配套立法当然要以其制定主体现有的职权为基础，但二者区别在于：(1)配套立法必须基于委任性规则的明确授权才能为之，职权立法则可以在没有上位法的情况下，进行填补法律空白的创制性立法；(2)在上位法没有明确的委任性规则的情况下，相关主体基于自身立法职权制定的下位法，虽然本身可能属于配套立法文件，但系职权立法，并非配套立法的研究对象。

3.配套立法是一种授权立法。通常所说的授权立法，就是立法机关授权有关国家机关依据所授予的立法权进行立法的活动。具体包括专门授权与法条授权两种方式，前者是指授权主体通过专门的授权法亦即授权决议或决定，将原本属于自己的立法权调整范围内的事项，授予有关主体以立法的方式予以调整；后者是指立法主体在其所制定的规范性法律文件中，以法条的形式授予有关主体制定有关规范性法律文件的权力。⑨配套立法就是授权立法中的法条授权立法。[10]

因此，有学者将配套立法的特点总结为附属性、多样性、灵活性，是较为恰当的。[11]但通过与主要国家的委任立法相比较，我们仍可以得到一些启示。各国对委任立法主要有以下几点共识：(1)立法机关对于修宪、公民基本权利、征税等重大事项一般不能授权；立法保留事项除在紧急情况下得由受权者部分地、有条件地行使外，立法机关无权授出。(2)必须明确限定授权的范围，包括授权的主题，委任立法的政策、标准，是否能再授权等。(3)只能向行政机关授予立法权，一般不能对私人或团体授权。(4)受权者制定法规一般应经过公布草案、利害关系人听证或提出书面意见、正式公布等程序，法规应引证授权依据。(5)受权者制定的法规不得与宪法、法律相抵触，且应符合授权法的目的、政策和标准，否则越权而无效。[12]当然，不同国家的认识也不尽一致，如德国行政机关可在其内部再行授权，而日本就不得再授权；英国必须依据法律并为了执行法律才能制定法规；美国则是以偶发性事件的立法方式，将次要及细节部分授权行政部门以命令形式加以补充；[13]法国则更为特殊，有关机关出于一定需要可以请求立法机关授予一定立法权。[14]

二、我国配套立法的成就和突出问题

有学者统计，自新中国成立到1954年《宪法》颁布前，在我国共出台的21部法律中，就已有3部法律的5个条款涉及授权制定配套立法，其中有关部门依据2部法律的2个条款出台了配套规定；1954年《宪法》出台后至1965年的十多年时间，有12部法律的22个授权条款涉及授权制定配套立法，但只有2部法律的2个条款出台了配套规定；1979年至1982年《宪法》出台前，有14部法律的23个授权条款涉及授权制定配套立法，其中9部法律的10个条款出台了配套规定。1982年《宪法》出台后，法律中的授权规定与配套规定的制定数量更是进一步增加。[15]应该说，尽管这些授权规定的落实状况不是那么理想，但配套立法的实践还是在很大程度上满足了当时我国经济政治和科技文化发展的需要，应当充分肯定。但长期以来，我国配套立法工作也存在不少问题，在笔者看来，其中有五个问题最为突出，必须首先加以解决：

(一)法律规定过于原则，过分依赖下位法配套

根据权威统计，截至2013年2月第十一届全国人大常委会第三十一次会议闭幕，我国现行有效的法律共计243件。[16]其中，法律规定有关国家机关制定配套规定的条文有以下几类：(1)法律规定国务院、中央军委制定配套规定的条文。具体包括：法律明确规定制定行政法规的条文共2条，涉及2件法律；法律规定国务院制定配套规定的条文共291条，涉及126件法律；法律规定有关部门制定配套规定报国务院(或中央军委)批准或备案的条文共47条，涉及37件法律；法律规定中央军委制定配套规定的条文共25条，涉及17件法律。(2)规定最高人民法院、最高人民检察院制定配套规定条文共14条，涉及7件法律。(3)规定国务院有关部门制定配套规定的条文共179条，涉及60件法律。(4)法律规定有立法权的地方制定配套规定的条文共89条，涉及69件法律。(5)法律规定“国家另行规定”或者“有关规定”的条文共62条，涉及18件法律。[17]经过梳理，这些条文共计709条，剔除重复的法律后，共涉及法律193件，占243件有效法律总数的79.4％。

自2013年2月第十一届全国人大常委会第三十一次会议闭幕以后，我国又制定新法(含有关法律问题的决定、决议)20件，修正或修订56件，废止旧法5件。[18]因此，截至2015年11月第十二届全国人大常委会第十七次会议闭幕，我国现行有效的法律共计258件，其中多部新制定、修改的法律含有委任性规则，也有一些委任性规则随着法律的修改而删除，但估计这一比率总体不会有太大变化。

从以上统计数据可以看出，我国现行有效的绝大多数法律都有制定配套立法文件的规定。相应的配套立法文件主要是行政法规、部门规章与地方性法规，也有军事法规、军事规章以及司法解释和具有司法解释性质的文件等。当然，这里不包括与两部特别行政区基本法相配套的特别行政区的有关立法。

这种大量法律中含有委任性规则的情形，可以用“骨骼式立法”来概括。有学者认为，由于法律调整的社会关系复杂多变，许多立法不得不只规定一般原则和主要条款，以留有充分的余地容纳各种应由法律调整的事项。“骨骼式立法”的优点是它能使法律具有较大的稳定性、包容性和适应性，但它也有缺点，就是疏漏较多，缺乏具体的明确的规定，难以实施。补救这种立法的不足，采用委任立法的形式是行之有效的重要方法之一。[19]

但我国现阶段面临的问题是，法律规定得过于原则，过分依赖下位法配套。将一些法律的条文数量与配套下位法的条文数量进行对比，就很能说明问题。如，2001年第二次修正后的《中外合资经营企业法》共有16条，而它的配套法规——《中外合资经营企业法实施条例》在2014年第五次修订后已达到105条，约为前者的6.6倍；2007年修正的《国境卫生检疫法》共有28条，而2010年修订的《国境卫生检疫法实施细则》已有114条，约为前者的4倍；2000年修正的《外资企业法》共有24条，2014年修订的《外资企业法实施细则》共有82条，约为前者的3.4倍。与普通公民生活息息相关的三部目前仅有的以税种为调整对象的法律——《个人所得税法》、《企业所得税法》和《车船税法》的条文数量分别是15条、60条和13条，而它们各自的实施条例的条文数量分别是48条、133条和27条，以上实施条例的条文分别约为法律的3.2倍、2.2倍和2倍。在实践中，经常会出现执法部门直接适用下位法的规定，而将法律束之高阁的情形。

(二)全国人大及其常委会的立法权有虚化、失控的危险

我国《宪法》第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”此外，根据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》等规定，国务院、国务院各部委、有权制定地方性法规的地方人大及其常委会与有权制定地方政府规章的地方人民政府等国家机关分别被赋予制定法律之下的相应下位法的权力。但在立法权限方面，除《立法法》第8条对全国人大及其常委会的专属立法权作出明确规定外，下位法总能多多少少地涉及一些本应由法律规定的事项，这在一定程度上使得全国人大及其常委会的立法权有虚化、失控的危险。

以国务院为例，它可以在三种情形下制定行政法规：(1)《立法法》第9条规定的根据全国人大及其常委会的授权，对特定的事项制定行政法规。如国务院目前仍可以根据1985年第六届全国人大第三次会议的授权，制定“有关经济体制改革和对外开放方面”的行政法规，这一授权的事项和范围相当宽泛。(2)《立法法》第65条第1款规定的为执行法律的需要制定行政法规，如综合性的实施细则、实施条例和实施办法，其主要内容包括专有名词术语的解释、处罚奖励幅度的具体化、行政执法机关职责的具体化、行政执法程序的具体化，实施法律的具体措施和办法等。[20](3)对于《立法法》第65条第2款规定的《宪法》第89条所列举的行使行政管理职权的事项，国务院必须以不超越全国人大及其常委会的立法权为前提制定行政法规。对于全国人大及其常委会专属立法权以外的事项，国务院只能从行政管理的角度制定行政法规，有法律的要根据法律制定行政法规。[21]

在以上三种情形中，只有第二种情形应当成为制定行政法规的常态。在第一种与第三种情形中，国务院制定行政法规的权限与全国人大及其常委会的立法权存在一定的重合，特别是如果法律还没有制定，行政法规在很大程度上发挥了法律的作用。如目前我国18个税种中有15个是按照国务院制定的有关暂行条例的规定征收的，即使《立法法》第8条修改后明确了税收法定原则，这种情形至少也将持续到2020年。[22]

根据《立法法》第73条、第82条之规定，地方性法规可以在全国人大及其常委会专属立法权之外，对国家尚未制定法律、行政法规的事项先行作出规定；条件尚不成熟的，因行政管理的迫切需要，可以先制定地方政府规章。但在立法实践中，即使是允许地方先行作出规定的，如果涉及中央统一管理的事项，地方也不宜作出规定。[23]总之，这些情形不应成为主流，全国人大常委会原委员长吴邦国就曾指出：“行政法规和地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是对法律的细化和补充，虽然有一些是创制性和先行先试的，但大量的是为法律配套的。”[24]至于部门规章，只能规定执行上位法的事项，不可能享有创制权。在这一点上，制定行政法规与部门规章的宪法依据是不同的。[25]

(三)法律关于配套立法主体的规定未得到严格遵守

从以上五类委任性规则来看，法律没有明确规定配套立法主体的第五类条款共62条，只占全部709个条款的8.7％；前四类条款在法律已明确了配套立法主体的情况下，相当大一部分在法律实施过程中没有得到严格遵守。2010年，曾有学者以当时有效的144部法律中的330个条款所涉及的342项配套立法文件为样本，进行梳理，发现已配套166项，占48.5％；尚未配套176项，占51.5％。他们通过研究166件已配套的文件，发现制定主体不同于配套条款规定的有47件，占28.3％。[26]笔者按照不同的配套立法主体分别进行讨论。

1.国务院及其部委未遵守法律配套立法主体规定的情形。以上五类委任性规则规定配套立法主体为国务院及其部委的条款共计519条，占全部709个条款的73.2％。因此，如果法律关于配套立法主体的规定没得到严格遵守，这里多半应是“重灾区”。从实践中发生的例子看，国务院及其部委未遵守法律配套立法主体规定的情形主要表现在以下三个方面：

(1)配套立法权在国务院，但国务院主管部门直接越权为国务院配套立法。如1996年《煤炭法》第57条规定“煤炭经营管理办法，由国务院依照本法制定”，但长期以来该领域均由国务院主管部门进行立法。[27]即使在2013年《煤炭法》修改之后，新法第49条也没有修改原法第57条的内容。然而，国家发展和改革委员会还是于2014年制定了新的《煤炭经营监管办法》。

(2)配套立法权在国务院，但国务院只确立大原则或转授权给其主管部门，实际由主管部门替代国务院进行配套立法。如，1995年《电力法》第45条规定：“电价的管理办法，由国务院依照本法的规定制定。”但国务院只是印发了《电力体制改革方案》，国务院办公厅还曾印发国家发展和改革委员会提出、经国务院同意的《电价改革方案》，相关领域一直都是由国务院主管部门进行配套立法。[28]无独有偶，2003年《道路交通安全法》第17条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”虽然国务院在2006年制定了《机动车交通事故责任强制保险条例》，但该条例第26条又把救助基金的具体管理办法转授权给相关主管部门制定。[29]直到2009年，财政部、保监会、公安部、卫生部、农业部才共同制定了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》。

(3)配套立法权在国务院或国务院某个主管部门，但在实践中，配套立法文件往往是由国务院与其他中央国家机关，或者国务院主管部门与其他部门一起制定的。如，《红十字会法》第16条规定“红十字标志的标明使用，是标示与红十字活动有关的人或者物。其使用办法，由国务院规定”，但《红十字标志使用办法》是由国务院和中央军委共同颁布施行的。又如，1996年《律师法》第52条规定，“律师收费的具体办法，由国务院司法行政部门制定，报国务院批准”，但实践中律师收费的具体办法一直是由国务院价格主管部门会同司法行政部门进行配套立法。[30]为了与实际情况相一致，《律师法》还在2007年修订时对本条内容进行了修改，即现行《律师法》第59条：“律师收费办法，由国务院价格主管部门会同国务院司法行政部门制定。”

有学者认为，在配套立法主体明确指向国务院或其部委的情况下，实践中很少有转移和变化主体制定配套规定的现象发生。值得注意的是，涉及国务院部委与国务院两个主体，一个制定、一个批准，在实践中经常会出现混乱不清的现象，配套立法主体游移不定，难以捉摸。[31]在二者究竟谁为配套立法主体的问题上，需要说明的是：第一，判断配套立法文件的性质，不在于国务院批准后就是行政法规，而是要看发布环节。根据《立法法》第70条、第85条之规定，总理签署以国务院令公布施行的是行政法规，部门首长签署以命令形式公布的是部门规章。第二，从“由……(部委)制定，报国务院批准”的表述看，配套立法主体应当是国务院部委，国务院只是最后环节的“把关者”，属于内部监督程序。这其实与民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例要报上级人大常委会批准是一个道理，恐怕不会有人因为经过批准就否定其自治条例和单行条例的地位，而承认它们是上位法。第三，国务院部委制定配套立法文件，经国务院批准又自行发布，有越权的嫌疑。这些配套立法文件包括：1981年《学位条例暂行实施办法》、1983年《商标法实施细则》、1990年《邮政法实施细则》、1991年《土地管理法实施条例》、2000年《森林法实施条例》、2000年《水污染防治法实施细则》。[32]

2.有权制定地方性法规的地方人大及其常委会和有权制定地方政府规章的地方人民政府未遵守法律配套立法主体规定的情况。与国务院及其部委未遵守法律配套立法主体规定的情况相比，有权制定地方性法规的地方人大及其常委会和有权制定地方政府规章的地方人民政府的情况就相对好一些。有学者认为，这类问题主要出现在省级人大常委会应当制定配套规定而没有制定，最终由省级政府配套立法，相反的情况则没有出现过。[33]如，根据2001年修正的《民族区域自治法》第73条第2款规定，“自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法”，但四川省人大及其常委会一直没有制定该省的实施办法，2006年《四川省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》是四川省人民政府根据《民族区域自治法》、《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》制定的。

省级政府越位替代省级人大及其常委会制定配套立法文件，实际上削弱了法的效力等级。特别是在司法适用时，我国法院在裁判文书中对于引用地方性法规与地方政府规章的态度有所差别，这可能会给当事人的权利带来消极影响，其副作用不可忽视。

(四)配套立法文件的制定期限过长，甚至迟迟不能制定，直接影响法律充分有效实施

如果说前文讨论的配套立法主体随意变更的问题，至少还能够做到“有法可依”，但接下来讨论的问题，实质上就是“无法可依”，这直接影响了现行有效法律的充分实施。配套立法文件的制定期限是指从上位法制定或修改的公布日期至配套立法文件公布日期的时间间隔，如果这一期限过长，配套立法文件迟迟制定不出来，一些现行有效的法律在实践中就无法“落地”，会给人民群众生产生活带来极大的不便。以国务院为例，1986年《矿产资源法》第48条规定，“本法实施细则由国务院制定”，但直到1994年国务院才制定《矿产资源法实施细则》，历时8年；2002年《民办教育促进法》第66条规定，“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”，但至今相关办法仍未出台，[34]这给工商部门对经营性民办培训机构的登记注册工作带来了一定困难。

有学者对30多年来国务院和国务院部委的配套立法制定期限进行统计之后发现，国务院在1年之内的配套立法数占已配套立法总数的35.29％，1年以上5年以内的占47.07％，5年以上的占17.64％；国务院部委在1年之内的配套立法数占已配套立法总数的26.32％，1年以上5年以内的占65.79％，5年以上的占7.89％。国务院未进行配套立法的占全部应配套立法总数的19.35％，部委未进行配套立法的占17.54％。[35]如果以5年作为一个相对合理期限，那么我国还有不少现行有效的法律是超过5年才制定了相关配套立法文件，或是在缺乏必要配套立法文件的情况下实施的，“立法白条”和“执法真空”的现象相当突出。可喜的是，新修正的《立法法》第62条已将法律明确要求对专门事项作出配套具体规定的一般期限，限定为法律实施后1年，如果未能按时制定，有关国家机关应当向全国人大常委会说明情况。本条对于解决我国当前配套立法文件制定期限过长的问题，无疑是具有积极意义的。

(五)有些配套立法文件位阶过低，充斥大量法外规范性文件

由于现行法律的很多委任性规则多采用“事项+主体+表现形式”的表述方式，一般只规定配套立法的主体和内容，至于具体使用何种位阶的配套立法文件，往往表述为“由……规定”、“由……制定实施办法”等，未予明确。在实践中，究竟采用何种形式进行配套，很大程度上是由配套立法主体自行决定的。这造成有些配套立法文件位阶过低，甚至充斥着大量不是法的其他规范性文件。

如1999年修正的《公路法》第36条规定：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”但由于种种原因，特别是国际油价持续攀升、一直处于高位运行，征收燃油税的实施办法一直未能出台。[36]2008年12月，国际市场油价持续回落，为实施成品油价格和税费改革提供了十分难得的机遇，国务院在修改《公路管理条例》时删去了公路征收养路费的规定，但相关办法是以《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》的形式发布的，其中规定“汽油消费税单位税额每升提高0.8元，柴油消费税单位税额每升提高0.7元，其他成品油单位税额相应提高”，等等。[37]可以说，征税这种重要的事项，不以法的形式规定，显然与税收法定原则相违背，应当尽快加以改变。

三、我国配套立法的改革

以上讨论的是长期以来我国配套立法工作存在的五个突出问题，当然除了这些问题外，有学者还研究了一些其他方面的问题，如内容方面的问题(重复上位母法的规定、与上位法律相冲突)、形式方面的问题(名称、结构、方式)、变动方面的问题(不修改或随意修改配套立法)等等。[38]这些问题相对次要一些，配套立法如与上位法相冲突，可以根据《立法法》的相关规定处理，因此在这里就不再展开了。总的来说，我国配套立法工作的上述突出问题，是由多种因素造成的，要解决好这些问题，需要从以下几个方面进行改革：

(一)从会期上保证全国人大及其常委会充分行使国家立法权

有学者认为，全国人大及其常委会的立法不作为包括制定法律不作为、修改法律不作为、解释法律不作为三个方面，特别是在制定法律方面存在着有宪法上的委托根据但长期不予立法的情形，主要表现在涉及公民基本权利的保障方面立法供给不足。[39]因此，只有增强全国人大及其常委会的立法能力，根据实际情况制定、修改、解释法律，才能有效抑制配套立法的需求。这就要求全国人大及其常委会经常开会。

考虑到全国人大代表数量众多且非专职，因此全国人大会议不便经常举行，开会时间也不能太长。为了解决这一问题，更好地发挥人大的作用，才设立了常委会。彭真曾指出：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”“将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。全国人大和它的常委会行使国家立法权；除基本法律应当由全国人大制定以外，其他法律由全国人大常委会制定。”[40]

有学者认为，客观上片面强调全国人大常委会的立法权，使其立法数量日益膨胀，而全国人大所拥有的“国家立法权”逐渐萎缩，多数法律的制定主体在民主正当性方面存在欠缺；同时，全国人大常委会立法对现实的控制力日臻发达，而全国人大的最高地位并没有得到充分体现。[41]这固然有一定道理，但基于我国当前国情，全国人大常委会制定的法律毕竟要比下位法更体现民主，位阶也更高。因此，现阶段应重点加强全国人大常委会的立法能力，建议将全国人大常委会会期延长到每年150个工作日左右。

从历史上看，全国人大常委会会议的举行的次数直接影响着立法数量。在第一届全国人大的5年任期内(1954～1959)，全国人大每年举行一次例会，全国人大常委会共计举行110次常委会会议以及若干次扩大会议、联席会议，平均约每半个月召开一次会议，会期一天。[42]在这期间，全国人大制定法律(含有关法律问题的决定、决议)14件；全国人大常委会制定法令、单行法规49件，批准国务院与民族自治地方立法44件，批复最高人民法院报告1件。[43]在第二届全国人大的5年任期内(1959～1964)，虽然全国人大举行了四次会议，全国人大常委会举行了137次会议，但由于受到政治运动影响，这一时期的工作重心已不在立法方面。在此期间，全国人大仅制定有关法律问题的决议1件，全国人大常委会制定法令、单行法规9件，批准国务院与民族自治地方立法20件。[44]在第三届全国人大任期内(1964～1975)，全国人大只举行了1次会议，全国人大常委会只举行了33次会议，仅制定法令3件，批准民族自治地方立法5件。[45]“文革”开始后，人大制度遭到严重破坏，全国人大常委会自1966年7月后便不再开会。

改革开放后，我国人大制度运行步入正轨，但长期以来全国人大及其常委会开会时间每年不过50多天，时长只有其他法治国家的1/3左右。有学者通过比较前10届全国人大常委会会期总数与会议议程后得出结论，20世纪50年代第一、二届全国人大常委会的会期和审议事项的时间，至少3倍于1982年宪法以后第六、七、八、九、十届全国人大常委会的会期和用于审议事项的时间。[46]作为行使国家立法权的机关，全国人大及其常委会应当以会议的形式持续工作。如果说全国人大规模较大，不宜长期开会，那么全国人大常委会将每年会期延长到150个工作日左右，操作起来较为容易，而且这也是我国实行人大制度的应有之义。

(二)从人力物力上加强全国人大党委会建设

要让人大会议能充分、审慎、科学地讨论决定问题，其中措施之一就是加长会期。但是，我们的兼职代表制度又决定我们不能开太长的会。[47]因此，我们必须从人力物力上加强全国人大常委会的建设。

首先要坚持的是全国人大常委会组成人员的专职化方向。一是，严格依照宪法和法律规定，常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，如果担任上述职务必须辞去人大常委会的职务。二是，应进一步提高专职委员的比例，吸纳更多委员进入专门委员会。由于法律并没有限制常委会组成人员在除上述机关以外的单位担任职务，因此，长期以来兼职委员的比例一直很高。[48]与之相比，随着全国人大专门委员会的增加，进入专门委员会的常委会委员也在不断增多。[49]从第十届全国人大常委会开始，更是吸收了一批40岁左右的专职委员进入专门委员会担任主任委员助理。可以说，这是“优化人大常委会组成人员的结构”的一次有益探索。[50]

其次，在全国人大常委会内部增设立法研究服务机构，给常委会组成人员配备助理人员。目前全国人大的9个专门委员会与全国人大常委会的5个工作委员会的格局均形成于第九届全国人大时期，进入新世纪以来未再有大的变动。由于上述机构不能全部涵盖国务院及其部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作范围，因此这些年来，一直有呼声要求加强全国人大机关内部机构的组织与制度建设。具体说来，一是，建议增设若干专门委员会，如有学者认为应当在现有基础上再增设宪法委员会等11个专门委员会。[51]二是，健全工作委员会的行政编制与机构设置，如法制工作委员会和预算工作委员会只有主任和副主任，而没有委员；代表资格审查委员会、香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会除主任和副主任外，还有委员若干人。此外，全国人大常委会预算工作委员会的办公室与全国人大财经委员会的办公室是同一个机构；法律委员会不单设办事机构，法制工作委员会的内设机构同时作为法律委员会的办事机构。[52]下一步，应做到每个工作委员会都要有若干委员；同时，打破“两块牌子，一套人马”的局面，全国人大常委会的工作委员会应面向全国人大及其常委会服务，而不应成为某一专门委员会的专属办事机构。三是，完善助理机构，如全国人大常委会办公厅研究室作为副部级单位，围绕全国人大及其常委会会议审议的议题开展调查研究，提供调查报告、研究报告及国内外有关资料是其主要职责。[53]对此，应充分重视这一机构在立法过程中的重要作用，必要时可将其升格为全国人大常委会直属，直接面向各专门委员会或工作委员会提供立法研究服务。四是，考虑到常委会组成人员年龄结构偏大，专业背景多元，并不是每个人都对立法工作得心应手，可以为他们统一配备若干助理人员。这些助理人员并不是委员个人的助手，而是全国人大常委会为委员集体提供的服务，符合相关法律的规定。[54]

总之，如果全国人大常委会要承担更多的立法功能，特别是使法律在制定阶段有条件实现精细化，必然会耗费更多的人力物力，以目前全国人大常委会的“硬件”配置看，尚不能充分满足这一要求。因此，我们目前还应在加强全国人大常委会建设方面多做文章。

(三)将国家立法指导思想由“宜粗不宜细”改为“宜细不宜粗”，从而尽量减少对配套立法的依赖

“宜粗不宜细”原本是处理历史遗留问题所坚持的原则。1978年，邓小平指出：“历史问题只能搞粗，不能搞细。一搞细就要延长时间，这就不利。要以大局为重。”[55]后来，这一思想又体现在他对当时立法工作的看法上，他认为：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”[56]在此基础上，彭真对作为国家立法指导思想的“宜粗不宜细”作了具体说明：“法律只能解决最基本的问题，不能规定太细，太细了就难以在全国施行。为了因地制宜地解决问题，一个法律制定出来以后，一般不需要制定实施细则。全国性的实施细则，由国务院去搞；地方性的实施细则，由省、自治区、直辖市去搞。”[57]

但这种立法思想在实践中也受到了强烈质疑。早在上世纪80年代，就有学者提出有必要考虑改变立法先粗后细的做法：立法应当由同一立法机关完成，法律的内容应当充实、周全、具体，一旦生效即可作为行为规则，不必再要实施细则、办法或其他。这样也许会使基本法律内容增多，但增加基本法律的页数并不意味着立法繁琐化。立法无所谓简明不简明，该规定的一条也不能少，不该规定的一条也不能多，关键在于客观实际的需要。在这方面，多次立法所产生的重复和矛盾才是一个严重十倍的问题。[58]魔鬼都在细节中，这种立法指导思想不仅使得法律实施过度依赖配套立法，也在很大程度上“架空”了全国人大及其常委会的国家立法权。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，是到了将国家立法指导思想由“宜粗不宜细”改为“宜细不宜粗”的时候了。

笔者注意到，全国人大常委会已经意识到了此类问题，并已有所行动。2014年，张德江委员长在作《全国人民代表大会常务委员会工作报告》时强调：“针对一些法律规定比较原则、需要制定的配套法规和规章过多等问题，强调要科学严密设计法律规范，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用。常委会在制定特种设备安全法的过程中，认真总结特种设备安全监管实践经验，对二次审议稿作出较大幅度的补充和细化，仅法律草案条文就从72条增加到了101条。”[59]可以说，《特种设备安全法》的制定就是一个很好的范例，全国人大及其常委会在今后的立法工作中应当继续坚持。

(四)改变先立法后配套的习惯，做到法律必须有配套立法文件才能生效

如果能够大幅度提高全国人大及其常委会的立法能力，尽量做到立法精细化，法律需要配套的情况无疑会大为减少。在2005年《可再生能源法》起草过程中，为了避免配套法规、规章不能及时出台的现象，全国人大常委会办公厅曾向国务院办公厅函请督促有关部门抓紧制定配套法规、规章。在有关部门的共同努力下，“该法的配套法规规章共有12项，在法律开始实施时已经颁布的有9项；其他几项有的已经初步完成，等待国务院审批；有的正在抓紧制定中”。主持这部法律起草工作的时任全国人大环境与资源保护委员会主任委员毛如柏认为，“法律与配套文件同时生效的比例达到75％。应该说这在我国立法史上是不多的。”[60]

如果说十年前取得这样的成绩还值得骄傲，那么放在当前显然不足为喜。有学者认为，立法机构应当反思，打破先立法再配套的惯例，“让配套及时出台，与法律同步实施”成为新的理念乃至规范和机制。如果的确不能做到提前或同步，母法宁肯延后也不能急于求成。[61]这是因为，如果用以配套的下位法没有制定出来，该法律事实上就不具备充分实施的条件。2009年全国人大常委会印发的《关于法律配套法规制定的工作程序》明确今后在确定立法项目、起草法律草案的同时，要统筹安排制定配套法规，力争与法律同步实施，个别不能同步的也要抓紧出台，以保障法律的有效实施。[62]因此，在法律制定过程中，全国人大常委会有关工作机构首先要与相关配套立法主体保持密切联系，及时互通有无，让后者能够有效参与法律的整个制定过程，及时掌握法律的最新草案，把握立法动向，这也是《立法法》第36条的明确要求。

在此基础上，相关配套立法主体可以同步启动配套立法文件的制定工作。如果法律与配套立法文件能够同期制定，那么同时公布并生效就是顺理成章的事情。这就要求全国人大常委会有关工作机构依照《立法法》第39条的规定，及时对拟提请通过的法律案中的主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的效果和可能出现的问题等进行评估。其中，配套立法文件的制定情况可以作为法律案评估的重要指标。如果在拟提请通过时配套立法文件的制定情况不甚理想，全国人大常委会的有关工作机构可以建议本次不适宜提请表决。

(五)以法律的形式规范配套立法工作

从2007年开始，全国人大常委会就一直强调“督促”配套法规的制定工作。到2011年，时任全国人大常委会委员长吴邦国指出：“我们已经建立督促制定法律配套法规的工作机制，希望有关方面高度重视、积极配合，按照法律规定的原则，在法规集中清理的基础上，抓紧制定现行法律的配套法规。”[63]这里的“督促制定法律配套法规的工作机制”所指的是2009年全国人大常委会印发的《关于法律配套法规制定的工作程序》以及全国人大常委会法制工作委员会讨论通过的《督促做好法律配套法规相关工作办法》中的相关规定。[64]但这两个文件属于全国人大常委会的内部规则，目前尚未公开，无法查询到具体内容，调整对象也仅限于法规。如果全国人大常委会疏于督促，外界也无从知晓。因此，必须以法律的形式规范配套立法工作。

目前，《立法法》第62条已经从法律层面针对有关国家机关对专门性事项的配套规定提出了要求，但本条中的“有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定”既包括法律明确规定的就实施某一条文而需要制定的具体办法或者所作的专门授权，也包括法律条文仅规定了基本原则或者设计了基本制度而需要进一步具体细化以便于实施的配套要求。需要注意的是，对于要求有关方面制定的一般性、实施性的配套性规定，不属于本条的调整范围。[65]也就是说，在上文已述及的三种关于法律执行性规定的分类中，本条仅对其中一种有约束力，能够发挥作用的空间较为有限，但这毕竟开了一个好头，值得肯定。

笔者建议，全国人大常委会今后应当坚持以法律的形式规范配套立法工作，如对于已经公布生效、需要配套立法而又没有制定配套立法文件的法律，全国人大常委会可以通过一个有关法律问题的决定，区别不同情况，对配套规范性文件的主体、位阶、表现形式和完成时间，作出必要的补充规定；对于今后新制定的法律，也可以在《立法法》第62条基础上更进一步，将其他类型的执行性规定统一纳入本条的调整范围。还有学者建议通过在国家层面以制定《地方立法评估法》或推动地方制定地方立法评估条例等方式，促进地方建立科学合理的评估制度，推进立法精细化，提升地方立法质量。[66]这些建议都可以为决策者提供一定参考。

(六)对配套立法主体实施有效监督

人大监督权是指人大及其常委会为了维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益，代表人民和国家的意志，按照法律规定的形式和程序，对国家行政、审判、检察机关的工作和宪法、法律实施状况，所采取的了解、调查、审议、处置的强制行为。具体可分解为知情权、检查权、审议权、处置权四个方面的权力。[67]是否制定配套立法文件直接决定着法律能否有效实施，全国人大常委会应当对配套立法主体切实履行监督责任。

有学者认为，配套立法的问题由来已久，但始终未得以有效解决，其中全国人大常委会疏于有效监督、常规推动是重要原因之一。因此，应建立配套立法的法定期限制度、通知函制度、定期跟踪以及问责制度、配套文件备案制度、年度报告制度等五项监督机制。(68)可以说，上述制度都可以涵盖在人大四个方面监督权的范围内。具体而言，目前全国人大常委会所建立的“督促制定法律配套法规的工作机制”与《立法法》第62条中“有关国家机关向全国人大常委会说明情况”的规定只能算作知情权范畴。除此之外，全国人大常委会还应当充分运用其他三个方面的权力，对配套立法主体实施更为有效的监督：一是，全国人大常委会可以依照《各级人民代表大会常务委员会监督法》第四章“法律法规实施情况的检查”的相关规定，有计划地对有关法律的实施情况组织执法检查，并将是否制定配套立法文件纳入检查评价的范围。二是，全国人大有关专门委员会、常委会工作机构依照《立法法》第63条可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估，并将评估情况向常委会报告。其中，法律的配套落实情况自然是立法后评估的重要指标。三是，对于配套立法主体一定期限内不履行制定配套立法义务的情形，全国人大常委会组成人员可以依照《各级人民代表大会常务委员会监督法》第六章“询问和质询”的相关规定，向常委会提出针对配套立法主体的质询案，如发现相关负责人的有渎职行为，可以依法依规给予相应处理。

注释:

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。

[2]参见徐向华、周欣：《我国法律体系形成中法律的配套立法》，《中国法学》2010年第4期。

[3]参见周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第307、315页。

[4]李龙主编：《法理学》，武汉大学出版社2011年版，第126页。

[5]参见张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第166、167页。

[6]参见王压非：《我国配套立法问题研究》，法律出版社2014年版，第27～29页。

[7]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第55页。

[8]同前注[3]，周旺生书，第306页。

[9]同前注[3]，周旺生书，第303、314、315页。

[10]有学者反对“法条授权”的提法，认为授权立法权作为一种派生的立法权，其不属于受权主体所固有，应当受到严格的限制和规范。法律中类似“授权”的条款，与其说是一种权力的给予，不如看成一种义务性规定。参见曾粤兴主编：《立法学》，清华大学出版社2014年版，第109页。笔者认为，之所以存在争议，主要是学者们看问题的视角存在不同，法条授权方式的授权立法与职责立法实际上是一体两面。

[11]同前注[6]，王压非书，第30～34页。

[12]参见李林：《立法机关比较研究》，人民日报出版社1991年版，第289页。

[13]同上注，第283、289、290页。

[14]《法国宪法》第38条第1款：“政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取通常属于法律范围内的措施。”潘汉典译注：《法兰西共和国宪法》，《环球法律评论》1981年第3期。

[15]同前注[6]，王压非书，第52～67页。

[16]《出境入境管理法》自2013年7月1日起施行，当时并未生效，书中也一并纳入统计，特此说明。参见全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计[2013年版]》，中国民主法制出版社2013年版，第3页。

[17]同前注[16]，全国人大常委会法工委立法规划室编书，第286～348页。

[18]经笔者初步统计，自2013年3月第十二届全国人大及其常委会履职以来，截至2015年11月第十二届全国人大常委会第十七次会议闭幕，共制定新法[含有关法律问题的决定、决议]20件，其中法律包括《旅游法》、《反间谍法》、《航道法》、《国家安全法》等；修正或修订56件，其中重要的法律修改包括《行政诉讼法》、《立法法》、《刑法》等；废止旧法5件，分别是：1985年《外国人入境出境管理法》、1985年《公民出境入境管理法》、1957年《全国人民代表大会常务委员会批准〈国务院关于劳动教养问题的决定〉的决议》及《国务院关于劳动教养问题的决定》、1979年《全国人民代表大会常务委员会批准〈国务院关于劳动教养的补充规定〉的决议》及《国务院关于劳动教养的补充规定》、1993年《国家安全法》。

[19]同前注[12]，李林书，第286页。

[20]参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第202页。

[21]同上注，第205页。

[22]参见殷泓、王昊魁：《2020年前全面落实税收法定原则》，《光明日报》2015年3月5日。

[23]同前注[20]，全国人大常委会法制工作委员会国家法室编书，第238页。

[24]吴邦国：《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》，《光明日报》2011年1月27日。

[25]《宪法》第89条：“国务院行使下列职权：[一]根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令……”第90条第2款：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”

[26]同前注[2]，徐向华、周欣文。

[27]如1999年原国家经济贸易委员会制定的《煤炭经营管理办法》[国家经济贸易委员会令第11号]、2004年国家发展与改革委员会制定的《煤炭经营监管办法》(国家发展和改革委员会令第25号)。

[28]“根据《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》(国办发(2003162号]要求，为了推进电价改革的实施工作，促进电价机制的根本性转变，我委会同有关部门制定了《销售电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》、《上网电价管理暂行办法》。”《国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知》(发改价格(2005)514号)，《中国经济导报》2005年4月9日。

[29]《机动车交通事故责任强制保险条例》(国务院令462号)第26条：“救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。”

[30]如《国家计委、司法部关于印发〈律师服务收费管理暂行办法〉的通知》(计价格(1997)286号)，《国家计委、司法部关于暂由各地制定律师服务收费临时标准的通知》(计价费[2000]392号)，国家发展与改革委员会、司法部《律师服务收费管理办法》(发改价格[2006]611号)。

[31]同前注[6]，王压非书，第89页。

[32]同上注，第95、96页。

[33]同前注[6]，王压非书，第95页。

[34]目前《民办教育促进法修正案(草案)》已将第66条删去，营利性与非营利性民办学校将统一纳入修改后的《民办教育促进法》进行调整。参见《教育法律一揽子修正案[草案]条文》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2015-09/07/content_1945949.htm，2015年9月7日访问。

[35]同前注[6]，王压非书，第99、101页。

[36]参见许安标：《配套法规建设与法律的有效实施》，《华东政法大学学报》2008年第1期。

[37]《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》[国发(2008)37号]，《中华人民共和国国务院公报》2009年第1期。

[38]同前注[6]，王压非书，第103～130页。

[39]参见杨福忠：《立法不作为问题研究》，知识产权出版社2008年版，第208～226页。

[40]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告—— 一九八二年十一月二十六日在第五届全国人民代表大会第五次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第5期。

[41]参见韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，《法学评论》2013年第6期。

[42]自1954年10月16日第一届全国人大常委会第1次会议至1959年4月20日第110次会议，期间共计1647天。参见全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)》，中国民主法制出版社1991年版，第748～762页。

[43]同前注[42]，全国人大常委会办公厅研究室编书，第929～941页。

[44]同上注，第763～778、941～944页。

[45]同上注，第778～782、944～945页。

[46]周伟：《全国人大及其常委会组成人员专职化的进程与展望》，《河北法学》2007年第12期。

[47]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第451页。

[48]有学者统计，第六届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是53∶80，第七届是65∶70，第八届是60∶74，第九届是64∶70。超过一半的委员在其他单位和机构还有自己的工作或职务，全国人大常委会委员的专职化一直处于徘徊状态。参见尹中卿等：《中国人大组织构成和工作制度》，中国民主法制出版社2010年版，第60页。

[49]有学者统计，第六届全国人大常委会中有56人到专门委员会任职，78人没有到专门委员会任职；第七届108人任职，27人未任职；第八届104人任职，31人未任职；第九届101人任职，23人未任职。同上注，第61页。

[50]参见吴邦国：《在十届全国人大常委会第四次会议上的讲话》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2003年第5期。

[51]参见周伟：《全国人大增设专门委员会问题探讨》，《河北法学》2000年第1期。

[52]同前注[48]，尹中卿等书，第127页。

[53]同上注，第124页。

[54]《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第40条：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。”

[55]中共中央文献研究室编：《邓小平思想年谱[1975-1997]》，中央文献出版社1998年版，第98页。

[56]中共中央文献编辑委员会编：《邓小平文选[第二卷]》，人民出版社1994年版，第147页。

[57]彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第266页。

[58]参见孟勤国：《经济体制改革时期的民事立法》，《中国社会科学》1988年第6期。

[59]张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2014年3月9日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2014年第2期。

[60]参见夏莉娜：《听毛如柏讲可再生能源法》，《中国人大》2006年第8期。

[61]同前注[2]，徐向华、周欣文。

[62]本书编写组：《学习十一届全国人大三次会议文件问答》，中共中央党校出版社2010年版，第181页。

[63]同前注[24]，吴邦国文。

[64]参见徐向华主编：《立法学教程》，上海交通大学出版社2011年版，第264页。

[65]同前注[20]，全国人大常委会法制工作委员会国家法室编书，第191页。

[66]付子堂、张善根：《地方法治建设及其评估机制探析》，《中国社会科学》2014年第11期。

[67]参见刘政、程湘清：《人大监督探索》，中国民主法制出版社2002年版，第1、2页。

[68]同前注[2]，徐向华、周欣文。

作者简介：童之伟、苏艺，华东政法大学。

文章来源：《法学》2015年第12期。