美国作为世界第一大经济体，在应对全球气候变化以及承担减排责任等问题上一直备受关注和饱受争议。美国应对气候变化政策经历了小布什政府时期的消极逃避，到奥巴马政府时期的积极应对。2001年，小布什政府宣布美国退出《京都议定书》，此举极大地损害了美国国际形象。奥巴马政府认为，气候变化问题特别是涉及的能源问题，不仅仅关乎其环境安全，还关乎其世界领导权的地位和国际形象。为了培育绿色经济新增长点、修复其国际形象和在新的全球治理格局体系中加强其霸主地位，奥巴马政府自任职以来，积极推进应对气候变化政策，并积极参与和引导当前国际气候变化谈判和规则制定。

奥巴马政府应对气候变化的基本策略是主张以市场为基础的自下而上的灵活机制；要求发展中国家共同承担减排任务；将气候问题与经济发展和能源安全结合起来；依靠新能源和低碳经济来提升美国经济竞争力和国际地位，以维护美国的领导地位和经济利益（杜莉，2014）。

美国应对气候变化立法机制存在严重弊端

美国国会为两院制议会，包括参议院和众议院。议案可由任何一个议院提出，议案被一个议院批准之后，将被送到另一个议院，该议案可能被通过、拒绝或修改。一项议案要成为法律，两个议院必须都同意相同的版本且必须得到总统的签署。当总统否决某个议案后，其否决可以被两院三分之二的多数投票所推翻。

奥巴马政府在任职期间颁布了不少应对气候变化的政策性文件，也一直希望国会能通过有关气候变化的立法。美国在应对气候变化问题上的政治较量，特别是政党之争，是非常激烈的。由于美国复杂的立法机制和激烈的政治力量博弈，联邦层面要通过应对气候变化的法律是非常困难的，这与美国的两院制立法制度密不可分。关于气候变化的相关议案总是在一方议院通过后，却难以在另一议院获得足够支持，从而导致议案难产。最终能上升到法律层面的专门应对气候变化的法律法规是非常有限的。

其中尤为突出的当属能源法案。为了确保美国在可再生能源和能源效率技术上的领导地位，以及保证应对气候变化不妨碍美国在新兴市场的贸易竞争力，尤其是在中国和印度市场中的竞争力，能源一直是美国气候变化议案关注的焦点，包括可再生能源和能源效率。例如，美国旨在提高可再生能源发电量比重的法案已经被30个州所采用，但在联邦层面，此法案屡次被提到国会议程上，每次皆因不能同时获得两议会的批准而无法成为联邦层面的法律。

美国应对气候变化政策为党派之争所掣肘

美国在应对气候变化的立法困难使得行政规章变得非常重要。美国政府通常通过结合现有法律和行政命令来达到其应对气候变化的目的。

2013年6月25日，美国发布了《总统气候行动计划》（President’s Climate Action Plan）（以下简称《计划》）。《计划》是迄今为止美国发布的最全面的全国应对气候变化计划，它标志着美国气候变化政策从被动走向主动、从分散走向集中，从模糊走向清晰。《清洁能源计划》（Clean Power Plan）是《计划》中最具有代表性的具体措施之一。奥巴马政府于2015年10月23日正式发布了《清洁能源计划》，它成为美国政府减少化石能源发电厂二氧化碳排放的第一个国家标准。

美国环境保护署（EPA）充分利用1963年颁布的《清洁空气法》（Clean Air Act）赋予它的权力来制定规章制度。EPA为各州设置了2030年以前的减排目标。若各州都行动起来，到2030年发电厂二氧化碳排放量将减少8.7亿吨（The Economist, 2015b）。该法案要求各州在2018年以前提交计划，并于2022年取得成果。EPA还提出了一个新的激励机制，对在提高能源效率和利用可再生能源发电方面取得较好成绩的州给予一定数量的“污染信用”（Pollution Credits），可用来抵消以后的排放量。新计划还给予各州更多的自由度用于碳交易。

EPA基于《清洁空气法》所赋予的权力来规制温室气体排放的法律基础来源于2007年最高法院的一项裁定。该裁定确定二氧化碳为污染物，并将其相关问题划归EPA管辖。然而，EPA的举措在国会从一开始就遭到极大的反对。比如，在第112届和113届的国会众议院，不断有共和党议员指责EPA的举措是美国政府绕过国会气候立法对温室气体采取的行动，要求废除EPA的权力。共和党议员们试图让由共和党担任州长的州政府忽略EPA，并试图让美国人相信总统正在提高他们的电费和削弱国家的竞争能力。

到目前为止，美国参议院并未批准任何众议院通过的限制EPA规制国内温室气体排放权力的议案。奥巴马总统也表示，他会否决任何含有限制EPA权限的议案。由于参议院和奥巴马总统的支持，EPA监管国内温室气体的权力并未受到太大影响。也正由于EPA的积极行动，美国在温室气体立法相对薄弱的情形下，仍然取得了较有成效的温室减排效果。

与国会的情形相似，EPA监管国内温室气体的权力也受到了司法部门的挑战。EPA的一些举措甚至被许多州告到了法院（The Economist, 2015a）。幸运的是，对联邦政府机构的行政命令具有司法管辖权的哥伦比亚地区法院对涉及EPA的案件中做出了有利于EPA的司法判决。最高法院也裁定并重复强调EPA有权根据《清洁空气法》来监管美国国内的温室气体排放，尽管最高法院仍然有权限制EPA其他有可能违反法律的行政举措（比如最高法院对EPA在规范发电厂排出的水银、砒霜和其他有毒物资时没有考虑成本进行了责罚）。就奥巴马政府新发布的《清洁能源计划》，俄克拉荷马州共和党总检察长斯格特•普奴伊特（Scott Pruitt）联合其他26个州向最高法院起诉了该计划。另外，已有大约20个私营企业（主要是能源用户和供应商）也起诉这一计划，预计还会有其他企业。但是预计2017年以前最高法院不会裁定这起诉讼。普遍认为，2016年如果共和党在总统选举中获胜，新任总统将舍弃EPA的这些规定。

在国会议案和司法上未达到目的的反对者并未善罢甘休，他们试图通过联邦预算来限制EPA的权力。在美国经历了财政危机以及政府的短暂关停后，联邦开支被大幅削减，应对气候项目和相关机构更是成为削减的目标。尽管EPA规制温室气体排放的权力没有受到影响，应对气候变化预算从2010年的103亿美元削减到2013年的7.9亿美元和2014年的8.2亿美元，对国际气候变化的财政承诺也被大幅削减。

尽管美国应对气候变化联邦层面上相关的法律比较有限，但在州层面却存在着大量关于气候变化的政策法规，一些有抱负的州已采取积极的应对气候变化政策。美国的州大体可分为三类（The Economist, 2015c）：第一类为出于经济、政治原因而反对环保政策的州，比如俄克拉荷马州。第二类是支持环保政策的州，比如加利福尼亚州、马萨诸塞州和马里兰州，这些州通常有“上限和交易机制”（Cap-and-Trade Regimes）。第三类州对联邦政府环保政策持模棱两可的态度。

关于第一类持反对态度的州，俄克拉荷马州州长玛丽•花林（Mary Fallin）曾下达一个命令，禁止该州执行任何联邦环保政策。该州共和党总检察长斯格特•普奴伊特则是最令奥巴马总统头疼的反对派。斯格特•普奴伊特认为，《清洁能源计划》试图指派官员到各州以执行联邦的政策和意图直接侵害了各州的权利。肯塔基州和西弗吉尼亚州为由两个共和党控制的煤炭生产大州。参议院多数党领导人米奇•迈康诺（Mitch McConnell）在肯塔基州参议员的竞选口号就是“煤碳、枪支和自由”，他呼吁所有的州抵制《清洁能源计划》。西弗吉尼亚州总检察长帕特里克•莫里希（Patrick Morrisey）连同他的至少14位州总检察长伙伴都对奥巴马总统的环境政策持反对态度。

关于第二类持积极态度的州，到2014年年底，美国共有32个州出台了应对气候变化的政策和计划，其中一些州实施了严格限制温室气体排放的政策。加州是美国在温室气体减排方面处于领导地位的一个州，其中加州的《全球变暖解决方案法（AB32）》（Global Warming Solutions Act）旨在严格控制机动车尾气排放的帕夫列（Pavley）法，以及《加利福尼亚环境质量法案》中有关温室气体排放的规定均为加州应对气候变化立法的典型代表。加州还积极利用市场机制来促进温室气体减排，2012年其碳排放权交易市场开始运行，一年后市场规模就达到14亿美元，对于加州实现减排目标起到积极推动作用。

几点启示

不应该对中美气候变化合作前景有过高的期待。过去30多年来，中美双方已经在气候变化领域开展了广泛合作，签订了许多相关双边或多边协议。2014年签署的《中美应对气候变化联合声明》标志着中美气候变化合作达到一个新的高度。2015年9月25日和2016年3月31日公布的《中美元首气候变化联合声明》再次传递了中美共同推动全球气候治理的积极信号，展示了两国加快落实各自国内气候行动目标的决心。受其两院制立法制度的消极影响，美国国内在应对气候变化的立法非常困难，经济方面的立法如碳税立法，在美国国会几乎不可能得到通过。美国的党派之争，特别是共和党控制的国会，将导致美国国内应对气候变化政策的不稳定性和反复性。所以，我国不应该对中美气候变化合作前景有过高的期待。

不应该对美国国内减排计划和承担国际责任有过高的期待。比如说，奥巴马政府2015年发布的《清洁能源计划》仅仅涉及一个经济部门，即化石能源发电厂。化石能源发电厂的二氧化碳排放量仅占全国排放量的三分之一，而该计划并未涉及二氧化碳排放量占三分之二的经济部门，且该计划设定的减排目标与2005年的排放水平相比较，一半减排目标已经实现。关于气候变化国际责任，在2015年12月结束的巴黎会议上，以美国为首的发达国家不仅拒绝承诺任何量化的气候减排和融资目标，还一味要求发展中国家承担同样的减排责任，并向部分发展中大国（主要是对我国）施压以提供气候资金。美国的政党，特别是共和党，完全是从其狭隘的国内利益出发，不太可能会站在国际道义和全球利益的高度来做决策，现在是这样，未来也会是这样。所以，我国不应该对美国国内减排计划和承担国际气候变化减排和出资责任有过高的期待。

探索建立“中美联合碳排放权交易所”，充分利用市场机制来促进合作。美国的党派之争将对中美气候变化合作前景产生消极的影响，但是中美之间倘若能开展一些能为个人和企业带来实惠的合作，美国的政党对中美合作的态度和看法将会改变，构建中美联合碳排放权交易所也许是一个好的例子。与中国相比，美国在低碳减排、新能源和碳排放权交易等方面拥有明显的经验和技术优势。美国虽然还没有建立起联邦层面的统一的碳排放权交易市场，但是在地方层面，碳排放权交易市场运行良好、有效，为建立全国统一的碳排放权交易市场积累了宝贵经验。比如前文提到的加州碳排放权交易市场。除了州碳排放权交易市场，美国还有区域性的、跨州的碳排放权交易市场，比如区域温室气体交易市场（Regional  Greenhouse Gas Initiative，RGGI）和以加州为首的西部协议温室气体交易市场（Western Climate  Initiative，WCI）等。美国各州和地区还积极创建各种创新性的气候融资机制 （Climate Financing Mechanism），比如康涅狄格洲和纽约的“绿色银行”（Green Banks）来促进清洁能源发展。

建立中美联合碳排放权交易所将为中美两国企业提供前所未有的发展机会。具体地说，一方面，美国需要碳排放权信用的企业可以从中国买到相对便宜的碳排放权信用；另一方面，美国许多掌握先进低碳减排技术的企业可以通过投资中国获取生产利润和可在碳市场上交易的碳排放权信用，而中国因此获得所需的技术。建立中美联合碳排放权交易所还将为未来全球碳排放权交易所的规则制定进行有益的探索。另外，中美企业还可以开展共同研发，共享相关知识产权，实现优势互补。比如，中国可以提供研发场地和研发资金，美国可以提供技术和人才资源，可优先选择在清洁能源和提高能源利用效率等领域开展合作。

（作者感谢沈家文、何晶晶、吴真如等专家提出的建设性修改建议。本文观点仅是作者个人观点，不代表作者所在单位及上级主管部门的观点）

作者系国家发展和改革委员会国际合作中心学术委员会秘书长、研究员