一、问题提出

农业税费时期，农村公共品供给模式可以概括为“制度外的自上而下”决策体制[1]。这个时期农村公共品供给主要存在两个问题，一是地方政府的公共财政原则上只负担城市公共品供给，乡村范围的公共品与人民公社时期一样，属制度外公共产品。由于小农经济极为有限的剩余，“制度外”筹资筹劳的资源较少，导致农村公共品供给不足。二是自上而下决策体制导致公共品供给结构性失衡，农村公共品供给出现“最后一公里”问题。即自上而下的公共品供给在村庄层面无法实现有效对接，出现供需错位、农民之间利益难以协调、农民积极性不高、公共工程难以实施等问题[2]。

农业税费改革后，项目制成为农村公共品供给的主要方式，我国农村公共品供给体制发生了重大变化。一方面，在“多予、少取、放活”的指导思想下，国家逐步加大对农村和农业的投入，将农村公共品供给纳入公共财政支出范围，改变了农村公共品主要由村级组织内部供给的模式，公共品供给模式从“制度外”供给向“制度内”供给转型。另一方面，由于国家承担全部的公共品成本，不需要向农民筹资筹劳，取消了农民通过筹资筹劳参与公共品供给的渠道。并且项目制度通过立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序，建立了一整套严密设计的技术系统，从而将项目资金的使用纳入到规范化管理体系中，实际上也将基层组织和农民排除在外。公共资源的“制度内”供给以及规范化的项目管理制度强化了自上而下决策体制。结合以上两方面，税费改革之后的农村公共品供给项目制度具有“制度内的自上而下决策”特征[3]。

制度内供给模式增加了自上而下的财政投入，很大程度上解决了农村公共品供给资金不足问题。但自上而下决策体制的强化使得农民和村级组织在公共品供给中处于缺位状态[4]，农村公共品供给“最后一公里”问题进一步凸显和加剧。大量的资源输入并没有转换为农民所需求的公共品，大部分农村地区内部公共品的供给状况并没有得到显著改善，农村公共品供给过剩与供给不足同时并存[5-6]，部分农村地区公共品供给状况甚至差于农村税费改革之前[7]。这说明如果不改变自上而下决策体制，仅依靠资源输入无法解决农村公共品“最后一公里”难题。如何化解这一难题成为城乡统筹发展背景下中央和地方政府考虑的重要问题。

作为国家城乡统筹配套改革实验区的成都市在2010年推出了村级公共服务和社会管理创新改革，对当前农村公共品供给项目制进行创新。成都市政府从改革公共品供给制度的资源输入方式着手，通过村级自治组织将农民动员和组织起来，建立了一套与资源自上而下输入匹配的自下而上决策体制，有效解决了农村公共品供给“最后一公里”难题。一些研究已经注意到了这一创新的重大实践意义。如邓凯、吴平认为成都试验区作为领头羊率先在融资渠道和民主机制建设中取得了突破[8]。王健、徐睿认为通过政府制度化的专项资金投入不仅撬动起更多的社会资金改善村庄的民生，而且在资金的使用过程中强化了民主学习，民生与自治互促产生的效果[9]。既有研究偏重从民主制度建设的成效总结成都市农村公共品供给创新实践价值，忽略了民主制度建设是成都试图解决农村公共品供给问题的制度创新的一部分。本研究认为成都市创新公共品供给制度，化解“最后一公里难题”，为一直以来的农村公共品供给困境的化解提供理论模式及其实践路径，才是成都公共品供给创新实践的内核和借鉴价值。本文基于对成都市农村公共品供给制度创新实践的调查，勾勒出成都市公共品供给制度创新的实践，揭示化解农村公共品供给“最后一公里”难题路径与机制。从而总结出成都公共品供给制度创新的理论意义，为全国农村公共品供给实践提供借鉴。本文的立论来源于笔者2012年11月在成都市为期一个月的调查，通过半结构式的访谈与参与式观察获得了大量资料和案例。

二、成都农村公共品供给制度创新实践

成都市于2003年在全国率先拉开了统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化实践的序幕。2007年6月成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。2008年11月，市委、市政府出台《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》。成都市城乡统筹以构建城乡统一的公共服务制度为关键，以提高农村基层公共服务和社会管理水平，推进城乡基本公共服务均等化。一方面针对公共品供给的城乡双轨制所带来的财政资源不对等，成都市建立了公共品供给村级专项资金体系，加大对农村的财政资源投入。另一方面针对项目制公共品供给以专业性政府职能部门为主导的“条条”分割管理制度，成都市以村庄为本位向农村直接输入资源，制定了以政府综合性行政部门为主导的“块块”集中管理制度[10]。

（一）建立农村公共品供给村级专项资金体系，建立稳定的财政资源供给制度。

成都市要求各级政府将村级公共品供给经费纳入本级财政预算，根据经济社会发展水平制定最低经费标准，并制定了一条刚性政策确保资金对农村倾斜：以2008年为基数，各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设，直至城乡公共服务基本达到均等化。从2008年开始，市、县两级财政确保每村（社区）每年不低于 20 万元的农村公共品供给专项资金。各区（市）县财政应按配套要求，足额安排本级当年度的村级专项资金。若当年未按规定到位配套资金的，市财政将通过财政结算直接扣减，以确保全市的村级专项资金足额到位。

除了加大财政投资力度以外，成都市还通过建立融资平台和制定优惠政策，放大财政投入资金。成都市为此专门制订了《成都市公共服务和公共管理村级融资建设项目管理办法》，确定以市城投公司作为融资平台，各村(涉农社区)在民主决策的基础上，可以按专项资金标准最多放大7倍的额度向市城投公司融资，用于村一级的基础设施和公共服务设施建设。村（居）民委员会向市小城投公司申请项目建设融资，并通过市、县两级财政每年安排该村（社区）公共服务和公共管理专项资金偿还投资本息。投资本金从投资第一年度起偿还，还款期限最长不超过8年。村（社区）按年利率２％承担资金利息，其余部分利息由市、县两级财政补贴。

（二）以村庄为本位输入资源，改革“条条”分割资源管理方式。

在项目制度中财政资金通过近20多个职能部门和单位逐级向下输入，水利、道路、电力、国土、扶贫等各个部门分别负责不同领域的公共品供给及管理，从而导致各部门之间缺乏有机的配合及衔接，出现了公共工程重复修建、无法相互衔接等问题。成都市出台《成都市公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法》，规定农村公共资金来源于市县两级财政，从而整合财政资源以实现集中供给，改变项目制度中各职能部门分散供给的局面。

公共资金使用采取“块块”集中管理方式，具体由市-县乡-村三级政府部门分工负责。成都市政府为资金的使用提供一般性规定，制定了专项资金的申报、审核、融资、管理、监督等制定规章制度。如规定村级专项资金按村（社区）实行专帐核算、资金的使用由村民（代表）大会或者议事会决定，不得用于生产经营活动，严禁平调、挤占、挪用或跨村（社区）调剂使用，确保财政资源专款专用。县、乡镇人民政府是监管和服务主体，不干预资金的具体使用，乡镇政府负责项目建设牵头协调、指导服务，负责对上联系协调相关部门提供技术指导等服务，对下指导项目管理工作。管理体制改革改变了项目制度公共品供给财政资金“条条”分割管理方式。

三、化解 “最后一公里”难题的路径及其机制

上文主要介绍了成都市农村公共品供给制度创新实践，还需要进一步剖析创新实践的具体路径、机制及其取得的成效。根据成都市农村公共品供给制度创新实践，本文认为其核心机制是通过管理体制改革激活了村级自治组织的积极性和效能，建立了公共品供给的自下而上决策体制。

（一）化解“最后一公里”难题的路径与机制

成都制度创新路径是在项目制度的框架下强化村级组织的作用。具体地，成都市政府通过改革公共资金管理方式，在限制政府过渡干预的同时，从两个层面激发村级自治组织和农民的积极性。其一，财政资源持续、集中供给，为农村公共品提供了物质保障。财政资金直接输入到村庄，使得村级组织和农民的集体决策具有了物质基础和实质性内容。公共资源的持续性供给增加了农民的长远预期，农民有积极性根据村庄公共品短缺程度、建设困难度、需求结构等进行规划，逐步解决村庄公共品稀缺问题。农民不会因为担心没有后续资金而产生“现在不建以后没有机会”的心态，或者现在不使用就失效的“不花白不花”的投机心态。其二，财政资金由上级政府按照村庄人口进行统一、公开分配，强化了财政转移支付的公共性和透明性，增强了财政资金与农民的关联性。村民产生了“这是国家分配给村庄的公共资金，属于每个村民所有”的观念。之前是国家、政府事情的村庄公共事业，现在成为农民自己的事情，从而将公共资源的分配和使用与每个农民的利益关联起来。公共资源分配的透明度和公共性激发了农民监督公共资源使用的积极性，从而限制了资金使用中的个人意志和个人垄断，也有效制止了政府和村组干部权力寻租。相反，在项目制度中公共品项目和资金是村干部使用个人资金和人脉关系“跑”回来的 [11]，村干部认为项目是自己投入关系和资金申请来的，自己应该从项目资源使用中获得好处并决定项目资金的使用，农民不清楚项目的申请情况和数量等信息，难以参与到资金的使用和监督中去。如此，项目资金按照村干部的个人意志来使用，甚至村干部个人垄断了村庄项目资金。

以村庄为单位将资源直接输入农村，村级自治组织是公共资金使用及建设实施主体，充分发挥村级自治组织在农村公共品供给中的作用。需要进一步追问的问题是，强化基层组织的作用是否会带来公共资金管理非规范化问题，导致像农业税费时期那样的资源滥用问题，从某种意义上来说，国家采取项目制度就是为了规避基层组织的负面影响。当前农村公共品供给制度已经发生了很大的变化，能够规避基层组织的权力滥用问题。在农业税费时期农村公共品供给采取“制度外”筹资筹劳方式，基层组织在筹资过程中和直接使用资金时容易产生权力滥用。在后税费时期，项目制度采取“制度内”筹资方式，基层组织不需要筹资筹劳，也无法直接使用公共资源，基层组织丧失权力滥用的空间。

村级组织发挥作用的具体机制是农民利用村级组织资源，为公共资源的使用提供集体决策方案。自下而上的决策体制主要包括需求表达机制、集体协商机制和群众监督机制。

1、需求表达机制

 由于农村地区自然地理条件、经济发展条件、农业生产方式以及社会文化结构具有较大的差异，数亿农民对公共品需求偏好不尽相同，甚至同一个村庄的不同小组对同一种公共品需求不同，且有些公共品具有季节性，还有些公共设施需要随时维护。庞大的农村人口分散居住在广大农村地区，农民的农业生产规模较小，所需公共品规模小、分散，如村庄小型堰塘河沟、机耕路等。这使得村庄公共品具有细小、分散和多样性特征，农民差异性的需求偏好难以转化为公共的或集体的公共品需求。

村级组织作为一个规模较小的社区组织，由于村民与村级组织之间信息不对称程度低，且村级公共品提供是与每位村民的切身利益密切相关的，因此村民具有直接参与公共品供给决策的信息基础与动力。村级自治组织能够按照差异性偏好分配资源使之回应农民的需求的方式，形成村民个人对公共品的私人需求转化为集体需求的公共品需求偏好表达机制。需求表达机制的建立使得农民的需求能够表达，使得村级公共品供给与农民的利益紧密相关，进一步推动农民需求与公共品供给的匹配。

具体地，需求表达机制包括宣传动员、收集民意、梳理讨论、决议公示、上报项目等程序。首先，经过村级组织对农民群众的动员以后，农民可以通过两个渠道表达公共品需求，个人或者村级组织表达需求偏好形成“自行推荐项目”，以及在政府规定的公共品目录中选择公共品项目。其次，村级组织将收集上来的议题进行讨论选择，包括所采取的建设方式，参与招标建设主体选择等，形成初步实施方案，由村级组织选取村民代表投票选出本年需要实施的公共品项目。最后，将讨论形成的决议进行公示，由农民提出意见后最终确定需要供给的公共品类型。村（居）民委员会将项目申报文件上报乡镇政府汇总后上报审核。

2、集体协商机制

在具体的实践中，公共品供给集体决策常常面临两个主要问题。第一，农村公共品供给不仅涉及到农民之间的成本分担、利益分配等，牵扯到需求方、供给方、施工方等各利益主体的互动与关系协调的利益，而且项目携带巨大利益会引起一些群体的争夺。项目工程实施过程中占地、砍树、拆建筑物以及利益争夺等都有可能引发矛盾纠纷，这些矛盾纠纷涉及的利益较小、种类繁多。第二，小农经济具有剩余少、分散的特征，向农民汲取资源供给公共品的交易成本过高。尤其是公共品供给中的“搭便车”行为以及钉子户以不缴纳资金抵制集体决策，导致更多的农民效仿和不合作，最终公共品供给所需要的资金无法筹集，从而出现“少数决策多数”的困局[12]和“反公地悲剧”[13]。

村庄一般千人左右，方圆几公里，村民常常在一起生活、生产、休闲和礼尚往来，是一个熟人社会，他们有自身的民主经验来决定公共品需求。村民和基层干部之间有各种人情关系，基层干部对农民的情况很了解，也谙熟村庄规范，能够低成本而有效的解决公共品供给过程中的矛盾纠纷。如此，只有通过社区内部的集体协商和相互妥协，协调公共品供给中各利益主体的关系，才能将差异化的个体利益整合为公共利益。对于第二个问题，由于成都地方政府供给较多财政资金且提供稳定的资源保障，在一定程度上解决农村公共品供给不足问题，化解村级自治组织因资金凑集难导致的公共品供给困境。当集体协商决策的内容不是向农民收取资源，而是向农民分配资源时，集体协商就变成了分配权利的民主。不从农民中收取资金，那么个别、少数群众就不能以不缴纳资金抵制集体决策的实施，这就解决了公共品供给中“搭便车”问题和少数人反对的问题，“多数人决定少数人”的民主决策能够达成。

3、群众监督机制

在项目制度中，由验收单位和审计单位实施专业化、精细化监督。因为公共品供给质量与监督单位的利益关联不大，很容易产生严重的道德风险和合谋现象。如审计单位在审计工作中简化甚至省略必要的审计程序以降低审计成本，使自己获得额外的收益；监督单位为了谋取不正当的利益，与施工单位串通一气，允许其造假甚至帮助其造假等[14]。更为根本性的问题是，专业化的监督单位使用统一的标准进行验收和审计，但是农村公共品的复杂性和特殊性难以纳入到统一的规范中去，监督工作只能形式化。监督单位对农村情况不了解，也无法发现项目规划与具体实施环境的不相符的情况，使得大量与农村实际情况不相符合的项目规划难以及时改正。因此项目制度实施过程中，主观上出现监督单位损人利己行为或者与施工单位的合谋情况，客观上因为农村公共品的复杂性，具有普遍主义的监督规范体系流于形式。

农民和基层组织对项目整个实施过程都很清楚，对制度实施的具体环境也很了解，并且能够亲自参与到项目工程的每个环节中，具有监督优势。另外，项目工程的质量与农民的利益相关度最高，农民有参与社会监督的积极性。对于基层组织来说，不管是出于人情还是出于工作责任的考虑，基层组织都需要监督工程质量，如果工程质量较差，农民对基层组织不满，不利于基层组织以后工作的开展。且因工程质量产生的矛盾纠纷和给农民生活带来的不便也需要基层组织解决。因此，基层组织有非常强的监督意愿。基层组织给农民提供了监督渠道，群众监督将公共品供给质量与农民利益关联起来，解决了监督的道德风险和合谋问题。并且农民对自身的需求和公共工程建设的环境较为熟悉，有利于随时调整公共品的设计和规划以与实际情况相符合。

农民具体的监督制度方式主要有几个方面，一是资金管理采取公示制和报账制，村委会将资金明细支出在村内张榜公示，接受村民监督；公示无异议后办理县级报账，由县级财政部门将资金直接拨付到指定账户，接受政府监管。二是回避制度，与乡村组干部有利害关系的人不能参与项目招投标，在工程实施过程中发现有乡村组干部为利害关系人说情、拉关系，将给予批评教育，情节严重的将给予处分。三是，由农民群众对服务水平和公共品供给质量和效果进行评议，提出建议和批评，由村级组织对不符合农民需求和意见的项目进行整改。

（二）成都公共品供给制度创新的成效

成都公共品供给制度创新的内在机制如图1所示。成都公共品供给制度创新的核心是通过创新资源管理制度，充分利用村社平台进行公共品供给试验，改革了一直以来公共品供给自上而下决策体制。通过自下而上决策机制，农民能够充分表达公共品需求偏好，利用村级组织进行集体协商和群众监督，发挥农民群众在公共品供给中的主体性作用。

农村公共品供给的“最后一公里”现象与中国农村公共品供给特征有关，具有一定的客观性。农民分散、特殊的公共品需求无法进行技术处理和规范化，国家无法获得农村公共品的需求偏好、配给额度、瞄准目标、优先对象等信息，也无法使用一套标准化的甄别机制来分辨农民的需求程度。换言之，国家直接深入到村庄内部统一提供公共品，满足数亿农民的公共品需求这件“小事”的成本极高。这样就使得国家自上而下的公共品供给决策在村庄层面难以与农民细小、分散、多样化的需求对接起来。从某种程度上来说，农村公共品供给的关键问题是解决“最后一公里”难题，满足农民差异化需求。

从成都市农村公共品供给绩效来看，成都市将农民动员和组织起来供给农村中细小的、不易被发现的、需要持续维护的公共品。从而将资源输入与自下而上决策机制有效对接起来，自上而下的、自外而内的财政资源转化为村级自治组织的服务和管理能力，满足了项目制度无法供给的细小、分散的公共品需求。虽然成都市供给的公共品主要是治安、调解、卫生、文艺、组级基础设施、农民代办事务等这些“小事”，但是正是这些“小事”体现了农村公共品供给的效率。更为重要的是，成都市实现了自上而下的财政资源输入在村庄层面的有效对接，化解了农村公共品供给“最后一公里”难题。

不少学者已经认识到村级组织在自上而下的公共品供给与自下而上的需求对接中不可缺少的作用[15]，但是没有提出强化村级组织自下而上决策机制的可行性路径。成都公共品供给制度创新实践探索出了一条可行路径，在实践层面解决了这一难题。同时成都公共品供给制度创新表明，增加国家对农村社会的财政投入并不会自动激活农村内部的组织力量，也不会激发农民参与的积极性和村级自治组织的效能。改革和完善农村公共品供给制度的方向和渠道应该是设计一种强化和充分利用村级组织能力的资源管理方式，充分利用村级组织资源，发挥农民群众在公共品供给中需求表达、监督、集体协商的作用，将资源输入与自下而上的决策结合起来，提高农村公共品供给绩效。

四、结论

农村公共品供给可以归结为两个问题，一是资源从哪些来，二是如何使用资源。在税费改革之前的“制度外供给”模式下，由原本就不多的农业生产剩余支付公共品供给成本，造成了农民负担沉重。后税费时期，国家财政实力增强以后，农村公共品供给被纳入公共财政支出范围，减轻了农民负担，解决了第一个问题，但是这并不一定意味着第二个问题可以自然而然地解决。当前农村公共品供给存在的主要问题是公共品供给效率问题，这与公共品供给的决策机制有关。

长期以来我国农村公共品供给采取自上而下的决策体制，导致了农村公共品供给“最后一公里”难题。自农业税费取消以来，国家一直在寻找解决这一问题的办法。“一事一议”制度试图通过财政奖补的资源输入方式激发村级组织与农民的积极性，将自上而上的资源供给与自下而上的决策结合起来。但是由于后税费时期村级组织能力弱化，难以解决资金筹资中的搭便车问题，“一事一议”制度因为筹资问题无法解决而难以形成集体决策。随后，国家加大资源输入力度，解决了“一事一议”制度配套资金筹集的难题。但是国家将制度外筹资功能从“一事一议”的制度中剥离出来的同时，也取消了村级组织的需求表达功能以及项目执行、管理、监督等决策职能[16]。项目制度试图通过自上而下的决策体制，由政府职能部门直接提供决策和监督以保障项目绩效。“最后一公里”难题不是工程问题，依靠增加投资、优化技术指标或者强化项目管理都难以解决，而与中国农村公共品供给的特性紧密相关。国家通过自上而下的决策体制为全国数亿农民提供基础设施和公共服务，必然产生“最后一公里”难题。当前随着国家开启“城市支持乡村，工业反哺农业”和新农村建设战略，国家逐步加大对农村和农业的投入，这一难题越发凸显，成为中央和各级地方政府迫切需要解决的问题。

成都市通过农村公共品供给制度创新，建立了稳定的财政资源供给制度，解决了农村公共资源“从哪里来”的问题。成都公共品供给制度改革创新实践的内核在于建立了有效的公共品供给决策机制。成都市改革项目制度“条条”分割资源管理方式，以村庄为本位输入资源，充分发挥二十多年的村民自治实践成果，确立农民在农村公共品供给中的主体地位，改变了公共品供给自上而下决策体制。自下而上决策体制有效满足了农民的公共品需求，化解了农村公共品供给“最后一公里”难题。成都市公共品供给制度改革创新实践表明，只有通过村级组织建立自下而上决策体制，才能从根本上化解农村公共品供给“最后一公里”难题。成都市公共品供给制度创新实践，不仅具有重大理论意义，而且对全国农村公共品供给实践具有重要借鉴意义。