本文讨论问题，以大学为主体，是将教育本身的目标及行为作为一个模糊维度，简称学术；而将保障教育行为和效能的非教学科研系统作为另一个维度，简称行政。前者表征教育活动及相关的学术权力，其成员是教师和研究人员；后者表征非教育活动及相关的行政权力，其成员是各级各类机构的管理者(领导和干部)。焦点在于揭示大学系统中行政泛化的危害，同时阐明行政权力应准确定位的道理。故凡提“行政”一词，均为泛指，既包括行政、管理和职能机构及其人员，也包括党群机关、后勤等非教学科研部门及其人员。
一、行政泛化于大学组织
在中国，大学的整体概念和形象在许多场合被视为事业单位，在管理上主要沿袭行政管理体制。校长领导院(处)长，院(处)长领导系主任，系主任领导教研室主任，教研室主任指挥教师；套用政府机关行政级别，实行长官负责制，一级管一级，隶属关系清晰，建构了一个金字塔式的组织结构。这种金字塔式的组织结构，容易导致部门和人员的隔膜，产生互不信任的工作环境。中国大学的这种定位，直接导致教学科研等中心工作的不到位、边缘化，以及学校人员臃肿，党政和后勤的非教学人员过多；同时出现官本位价值对学术领域的污染，学术权力的政治化、行政化，各种非学术力量对学术性活动的干预，如学位授予、职称评聘等。行政泛化现象直接影响并遏制了教育的品位和学术风气。朱九思先生认为：“高校管理的三个部分是行政管理、学术管理和思想管理。三者以学术管理为中心，密切相连，相互制约；行政管理起保证作用。”姚启和教授明确指出：“高等教育管理目标首先是为了实现高等教育目标。”然而，事与愿违，中国当代大学自本世纪50年代奠基以来，就其组织结构而言是国家行政体系在高等教育系统的延伸，已不完全是真正意义上的大学。伴随着各种“运动”的开展，行政化倾向越来越严重，大学学术管理在许多层面上已被行政管理所替代。
1.结构变繁。主要表现为机构臃肿，缺乏民主。决策系统、咨询系统、执行系统、监督反馈系统等不健全，没有科学地理顺关系，并以教育目标为主建立封闭的管理环路系统；党政不分，领导和负责的界限不清，机构重迭，职能重复，分工过细，人浮于事，效率低下；机关权力过大，机关职能部门负责人代替校长行使对院系的领导干预过多；教代会组织由于权力有限，不可能充分发挥民主治校的作用。
2.机构臃肿。主要表现为官满为患，冗员过剩。所谓厅级干部“一走廊”，处级干部“一会堂”，五花八门的“厅级巡视员”、“处级调研员”、“正处级副处长”602/2000高等教育研究等等，构成了中国大学独特的景观。大学的干部是因人设岗，工龄满了，党龄够了，文凭足了，级别就上了。一般行政人员也如雪球般越滚越大。院系升格风也愈演愈烈，原校系两级管理纷纷改制为校院系三级管理，原系主任改称“院长”，十分荣耀。冗员过多的必然结果是办事效率和工作质量的下降。有形无形的资源浪费有目共睹。
3.心性变乱。行政泛化的结果是官本位意识的进一步强化，使更多的人去关心权术而不关心学术，关心“位子”而不关心“事业”。学术带头人官僚化和官僚“学术”化的现象比比皆是。有人戏称，毁掉一个学术骨干前程的最便捷方式是委以行政职务。等级森严的行政级别及其相关待遇的诱惑，使得一些人虽置身于学术环境中，却因获得非学术的价值信号而导致对目标追求的茫然和不知所措。北大的余杰说，在一个权力泛化的时代，权力不仅仅归结于政府、政党，而且渗透到每一建筑物的根基里。在这样的背景下，知识分子必然更加警觉地对待权力的任何侵犯[1]。
美国的伯顿·克拉克认为，“所有重要的社会实体都有它的象征的一面，这既是一种社会结构，又是一种文化。人们根据社会实体的某些共同的利益和信念，来确定其参与者是些什么人，他们正在做些什么和为什么这样做，也据此对他们的善恶作出判断。”[2]他进一步阐释道：“每一个系统都是由特定的结构和特殊的信念构成的”。[3]中国大学今天的问题却在于——在所有的舆论中倡导和强调教育信念，而在所有的场合下实际保护并强化着行政信念。综上所述，行政泛化的直接后果，一是主体本末倒置，行政人员成了支配学校的核心；二是价值系统倒错，行为价值不取决于教育价值、学术价值、社会价值和文化价值，而是取决于它与行政权力的顺应度；三是机构膨胀，冗员过剩，部门和个人都热衷于升格；四是教育资源浪费，大量资源消耗于非教学科研的行政和准行政行为。
二、权术要服务于学术
1.对等级制度的再认识
美国学者查尔斯·M·萨维奇指出：“今天我们所遇到的很多问题都是由于在管理的分工与再分工中采用了劳动分工模式的结果。”[4]遗憾的是，今天中国大学的组织结构并不比上个世纪甚至更早的一般性社会组织结构高明多少[5]。中国大学目前森严的行政等级结构与其他任何社会组织无异也是基于这样一种狭隘的认识：判断来自组织的顶层，而行为在底层；中层管理人员的作用是综合来自高层的信息，指导、监督、控制下层人员。这实际上完全无视大学作为一个教育组织存在的特殊性。英国著名教育家阿什比认为：“在部队、政府和企业部门，由最高一级制订一个全面规划，然后像浪潮一般灌注到整个组织的各渠道和各细流中去，浸润到士兵、速记员和卡车司机身上。而在有关科学和学术的组织中，决策权普遍分散在整个组织里，而且如果要保持组织的统一，必须使这些决策相互协调，使每个成员只感受到最小的限制或压抑。”[6]“校长的职能是促使大学目标的实现，他不能直接帮助学者进行教学或研究；除他自己所专的一门学科以外，对其他学科所知道的可能不如最年轻的助教，而且他对自己所专的那门学科，也可能用不了多久就远远地落后于时代。那么，他怎样促使大学目标的实现呢？”[7]大学不同于一般行政机构的重要标志是：“新思想是从下面涌出来的”[8]。因此，学术管理的重心在基层，应实行自下而上的管理；行政管理的中心则是上层，实行自上而下的管理。萨维奇对严格的等级制度的解剖，同样适用于中国的大学。“当每一个功能部门都全神贯注于实行其狭窄范围定义部门章程向外谋取其自身利益时，很自然地它们的想法会掉入狭缝中或被政治手腕的海洋所淹没。”[9]
2.行政权力与学术权力
专家指出，在权力运用过程中，理性策略也会失灵。当前中国大学中行政泛化倾向已充分证明了这一点。大学行政权力的泛化，非教学科研人员持有权力之剑，真正的学者却只享有哲学意义上的尊重。这种现象不改变，大学就不成其为大学，无非是政府机关的缩影罢了。学术价值与行政权力价值的体现方式是截然不同的，前者表现出创造精神、批判精神，并以对社会的终级关怀为己任，其主要特征是求异和超越；后者表现为执行政策、服务协调，并以对管理效率的追求为己任，其主要特征是统一和服从。创造精神是大学存在的价值所在，是大学在社会有机体中保持自身地位和生命力的法宝；批判思维使得教师在工作过程中能够以严谨而科学的态度对待传统与现实，从不盲从。正因为如此，大学才有别于其他任何行政科层组织。最简洁地描述大学这种学术组织形象的术语源自美国学者科恩和马奇的《领导与模糊性》一书——大学是“有组织的无政府状态”。这种独特的大论大学行政权力的泛化61学组织在管理上的基本特点是权力分散。因而美国和许多欧洲国家大学的管理采取了“4A”原则，即学校自治、学术自由、学术中立、责任。就大学组织而言，行使行政权力的目的只有一个，就是让大学办得更好。而要达到这一目标，恰恰需要强化学术，淡化权术。目前对此并无统一认识，尚存在如下一些误解。第一，发挥学术权力的作用会降低决策管理效率。认为学者参与管理是人多意见多，不如行政办法快捷、有效。实际上恰好相反，因为学校必须按教育规律办事，而只有学者才真正通晓教育的规律，用行政思维管理教育，效率越高，走得越偏。第二，行政权力应当指挥学术权力。在“有组织的无政府状态”中，任何武断的干预都有可能扼杀创造性。行政权力的行使应建立在学术民主的基础上方为有效。第三，专家当校长、学者“双肩挑”就是发挥了学术权力的作用，就能调和权术与学术的矛盾。情况绝非如此简单。权力之位需要权力角色的填充。“屁股指挥脑袋”是人治时代的经典现象。官员们以教授身份介入各种学术组织，继而以行政身份左右学术评审，是普遍存在的现象。关键还在于从根本上整体上改革内部管理体制，确立学术权力的地位，尊重学术权力的存在，找到发挥学术权力作用的最好形式。大学权力只应分配于两类人的手中，一类是教育家，他们出思想、出观念、出政策，引导并推动学校整体的发展；另一类是学问家，他们在各自的学科领域出著作、创成果、育人才，攀登科学高峰，推动学术发展。分权的目标合二为一就是——创造教育财富(精神、文化、人才和物质)。除这两类人外，其余人等不论是供职于管理部门还是后勤部门，服务于宣传部门还是行政部门，均只有执行权而不应该有控制权。现在普遍存在的问题是，所有的人都有发言权，而所有的规矩都可以不遵守。
3.定位准确，主辅明晰
阿什比明确指出：“我们不要忘记，每个大学能否健康发展就在于校内由哪些人主持。”[10]学校的产生源于教育行为的集体化和社会化；而教育行政管理职能的出现是为了保障学校功能的发挥和教育目标的实现。故在目标系统中，教育及其相关的教学科研成就是终级目标，是第一位的；而行政及其相关的管理系统是技术目标，是第二位的，其理应从属并服务于教育目标。在组织结构形成的初始阶段，这种平衡关系是清晰的，行政管理系统的运行紧紧围绕组织的核心目标。然而随着组织的发展延伸，变异逐渐发生，行政系统的功能范围越来越大，科层组织由此而生。就像伯顿·克拉克所指出的那样，“导致一套独立的规则和一种独特的利益的出现”[11]；“大学行政管理人员和教学人员，在日常生活中越来越相互分离，每一方面都试图保持自己`一类人’的接触”[12]；“不断集权的行政管理产生了一批角色，他们自然地形成了整合参照系”[13]。中国大学今天的情况即证实了这一点。在特殊的文化背景和几十年计划经济管理体制的影响下，行政系统已成为游离于教育目标之处甚至是悬浮于教育系统之上的一个独立体系。这样，势必造成目标价值的分化及其追求群体的分化。两种价值目标不能并行，并行必然相悖。能并行就意味着相对独立，长此以往，行政权力的魅力必然盛于学术，因为前者之回报是显性的，及时的；而后者是隐性的，需要持久的努力。不难看出，大学中目标价值不仅出现了分化，而且主次发生了位移。支配大学运转的已不再是学术权力，而是行政权力。作为保障教育目标实现的行政管理手段，现今在一些方面却制约了教育和学术的发展。新近国家教育部出台后勤脱钩及大幅裁减行政机构和人员的决定在事实上承认了这一问题的严重性，但解决问题的思路仍是局部而表浅的。这不是力度够不够的问题，而是改革仅仅限制在“量”的范畴上，尚未触及根本。要害不是机构多一个少一个，官员多一个少一个的问题，非教育和非学术的价值标准及激励系统依然存在于大学的方方面面，制约大学实现教育理想，这才是根本的原因。教育属于文化范畴，以追求真理为己任，不论是政治范畴的权力还是经济领域的利润，均可为我所用，但其他系统目标的价值绝不能在大学情境中超越教育的目标价值，更不能取代教育本身。事实上，本世纪以来，高等教育组织本身及高等教育组织与社会环境之间的关系变得日益复杂，从而引起了学者们从社会学、政治学、管理学、组织理论等不同的角度来研究高等教育组织现象，来探讨高等教育组织有别于其他组织的基本特征。那么，究竟什么是高等教育组织的本质性特征呢？那就是高深知识的运作。大学的组织形式、运营及管理都是围绕这一核心形成的，高等教育组织的其他特征也是基于这一基本特征而产生的[14]。美国管理学家杜拉克说：“通用的组织原则之一无疑是，组织必须是透明的，员工必须知道和理解他们将要在其中工作的组织结构。这一原则听起来平淡无奇，但在大多数机构中，这一原则太经常地遭到破坏。”[15]现实就是如此，由于行政价值的不断强62论大学行政权力的泛化化，大学教师为学术献身的信念常常受到挑战和动摇。因此，将行政权力及管理目标定位为从属和服务的角度不仅是适当的、必须的，而且是当务之急。行政权力应当复位，再不能凌驾于学术之上。与此相适应，将政府机关的行政级别及相关待遇完全移植于大学的做法，因而引起种种攀比与纠纷，对大学的发展和繁荣只会有害而无任何益处，应该全面废除。唯其如此，学术理想和教育目标才会成为大学中每一个体始终如一的追求。到那时，激励的方向和目标价值的走向都是一致的——奖励那些献身于学术(教学科研)和服务于学术(行政)的人。
三、大学只能是大学
S·拉塞克和G·维迪努在《教育内容发展的全球展望》一书中指出：“行政的扩展超过某一界限后便会变得特别昂贵，因此必须对其压缩，至少要使其分散化。”[16]“正如我们所看到的，教育个体化是今后一种主要趋势，因此必须有更灵活的制度才能适应个人需求的多样性。再也不能千篇一律地对待今后出现的多种情况了。”[17]大学必须恪守自身的价值标准。其价值根据在教育本身，这种价值应是知识价值、科学价值、教育价值、人才价值、社会价值的整合。要动用这种价值标准评判教育领域中个人或部门的行为。在对各种各样的组织进行了解剖之后，我们意识到并不存在唯一适当的组织。归根结底，任务决定战略，而战略决定组织结构。据此，我们必须清醒，要像伯顿·克拉克指出的那样，“有必要在大学层次帮助管理者确定他们的情境，和在系统层次明确管理的定义。”[18]“各种互相冲突的价值观念一旦达成妥协，它们就可以在井水不犯河水的情况下各显神通。”[19]为此，我们的理想是：
1.废除大学行政级别，用职业化、少而精的原则建设教育管理队伍此举作用首先在于大学整体激励导向的改变，压缩官僚及其附属人员的运动空间，剥离行政特权生存的土壤，拆除权术施展的舞台。伯顿·克拉克指出：“权力不同分布的后果有着根本性的意义。它影响系统作为系统的活动，所发生的变革的类型，所贯彻的价值观念……积极的个性来自于权力。”[20]权力削弱了，官阶没有了，待遇取消了，积极性当然也就减弱了。那么，就放弃对行政权力的顶礼膜拜和挚着的追求吧！这正是我们所期望的结果——转而追求学术或为学术服务，所有的激励、褒奖和回报都将为这两种行为而设置。成天梦想当厅级干部的人应另谋他途，整日窥探权术魅力的人必须另投其主——因为大学不再有这一类人生存的空间和土壤。从现实角度出发，行政队伍的建设要注重走向专业化。要从对院校长的选拔聘用改革开始，废除干部任命制度，代之以职业教育家选聘制度。不仅要让懂教育的管理专家走上教育行政岗位，而且要提供能让他们按教育规律进行管理的有效机制。各级与行政机关对应的干部待遇要相应取消，而代之以权责利明确的教育管理职位。另一方面，要遏制行政管理人员队伍中的家眷色彩，加强教育行政管理队伍的素质建设。发达国家在教育行政人员专业训练方面的经验值得借鉴。
2.精简机构，全面“消肿”，建立“魔方式组织结构”如果我们把行政机关的职能集中到两个视角上，一是形象与筹资(对外)，二是服务与保障(对内)，就会清楚地看到现设的许多部门是多余的。杜拉克认为，“一条可靠的结构原则是具有最少的层次，也就是说，拥有一个尽可能`平面’的组织……每一个层次增加一倍噪声，并减少一半讯息。”[21]阿什比说：“社会的组织机构，正像各种动物一样，不是在预见环境将要产生变化时，早早着手适应性的变革，而是临到变化已经发生时，才开始进行反应性的改革。这是人们不能不承认的社会生物学的事实。”[22]遗憾的是，中国大学今天的改革，即使只从“反应性”角度来看，也是极其柔弱的。作为社会先导的大学在组织机构的进化改良方面却尾随着国有企业变革的脚步前行，而且相距甚远。不论是后勤脱钩的决策，还是行政机构的削减目标，直至所谓“三定”改革，都要谨防换汤不换药，上有政策、下有对策及国有资产流失等倾向的出现。我们的思路需要一个彻底的转变。假如是在一张白纸上构建大学的蓝图，当你把一所大学所有必备的要素分解清楚再逐一填充回去时，你将发现行政管理系统所需要的机构和人员是出乎预料的少。换言之，办一所大学并不需要那么多机构，更不需要那么多所谓的管理人员。萨维奇的观点对大学管理改革亦有借鉴。“假设我们不把我们自己和我们的职位看作是固定的狭小王国，而是别人可以获得的资源，如果我们把自己看作不是`方框’，而是网络中的一个节点，不是齿轮中论大学行政权力的泛化63的齿牙而是知识的贡献者和决策点，那么我们相互的支持会显著的提高。”[23]据此，在等级森严的行政组织结构已明显制约中国大学的发展之时，本人认为可采用“魔方式组织结构”来拓展管理效能——魔方能构成的图形远远多于构成魔方本体的元件。这一设想无意中吻合了第五代管理思想，即在组织内外部更多地采用跨职能的任务团队方式来提高管理效能[24]。这种团队思想的运用显然适合于大学管理，更有利于大学教育目标的实现。当以任务为中心的团体代替严格的等级制的时候，个人的知识变得更加重要；缺乏知识和能力的人再也无法隐藏在职位背后。此时，能干的人会有更大的能量释放空间，而“南郭先生”们将无处藏身。
3.民主管理，依法办学，专家治校“大学的前途，就其协调传统与革新的职能而言，应多取决于成千上万个别教师的价值观，而很少取决于大学的理事或校长。因为思想与创造不能由行政部门以命令的方式向下推行，只能由个别学者或专家征求领导人许可的意见书的方式，去向上渗透。任何重要机构都无法这样干的，大学却必须这样由下而上地进行工作。”[25]教育行政的民主化，从宏观上看，主要是加强教育行政的民主管理，促进教育政策和教育立法的民主化以及体现公民参与的社会性和公共性意识。从微观上看，严重制约大学发展、长期积存于学校中的重重矛盾，很大程度也是由于对民主管理和依法治校的重视不足所致。几乎所有闻名于世的国际性大学都具有民主管理的传统与机制。当我们从这个视角上审视中国高等教育时，发现了50多年前的一个经典范例——西南联大。西南联大办学成功的原因是多方面的，但实行民主管理、专家治校无疑是使联大茅屋生辉的重要原因之一。其组织结构之简洁明了，教授专家介入决策的环节和程度之深，是今天的大学无法比拟的。当然，今天的大学在其面前，状如“泰坦尼克”号般庞大，但仅就对社会和对整整一代人思想的影响而言，今天的大学无论怎么说都应该在西南联大面前感到羞愧。大学是知识分子聚集之地，许多人对自己的民主权益和个人尊严看得很重。因此，一方面专家学者们必须在校务管理上发挥重要作用，通过思想和行政的参与减少行政管理的偏误。另一方面要在遵循行政法规的前提下确保自由研究学术的清醒头脑。美国大学教授协会界定：教授有权探索知识，不管这种探索可能导向哪里，但同时他又有责任完全地和准确地报告其研究成果；教授有在其观点和材料不受审查的条件下执教的权力，只要他不超出大家公认的其所属的那个专业领域；教授有不受约束地在公共场合发表讲话的权力，只要以个人的名义而不是作为其所属大学的代表。克拉克认为：“如果学术自由、教学自由和学习自由受到了严重削弱，整个系统都会受到损失。而一旦保护了这些自由，近乎垄断的权力就会受到限制，权力的分散就会得到促进。”[26]此外，法规齐全、可行、科学，是当今世界上大学发展必须具备的素质之一，以日本为例，教育法规形成一个多层结构的严密体系。健全的法规成为学校组织机制顺利运行实施的一道坚实屏障。与此形成反差的国内大学，同样具有各类规章制度，上至教育法、高教法，下至工资核算、课时管理办法，应有尽有，一应俱全。但有所不同是，中国大学的规章制度拥有太多的解释权。因而在日常运作中，无矛盾时则遵从，有矛盾时则破戒。或者说，想遵守时就有遵守的理由，想破戒就有破戒的说法。当然真正能破戒的人绝非普通教职工，恰恰是各级各部门的行政领导，因为只有他们才享有特批权。这正是当前行政权力运用中急需加强制约的典型现象。换句话说，就是要取消行政干部凌驾于规章之上的特权。克拉克认为：“各种不同的群体有着自己特定的利益和信念，甚至有自身的神话和游戏规则。”[27]中国大学到了该打破行政权力神话的时候了！
参考文献
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[16][17]S·拉塞克,G·维迪努著,马胜利等译.教育内容发展的全球展望.北京:教育科学出版社,1992:111
（作者董云川,时任云南财贸学院高教研究所所长、副教授,华中理工大学高教研究所博士研究生）
