内容提要：作为舆论发展的新形态，网络舆论在继承舆论对政治作用一般机理的基础上，通过聚焦并揭露经济变迁中因权力纠葛而产生的利益分配问题，通过政治民主化背景下的公民政治参与的机制再造和条件创造，通过反映社会权力的扩张趋势并为其发挥作用提供现实支撑而对政府公共权力结构产生了多维影响。基于上述原因，政府公共权力结构必然有所回应，从而发生权力分配从集中化到均等化的变迁，具体形态从科层制到扁平化的变迁，作用范围从“全能型”到合作共治的变迁。为了规范和引领上述复杂而影响深远的变迁过程，必须以职能转变为基础要件明确变迁方向，以电子治理为技术支持加快变迁速度，以法治化为约束手段规范变迁过程。
标题注释：本文是江苏省高校哲学社会科学基金资助项目“江苏推进生态文明建设中的政府生态治理研究”(2014SJB110)江苏高校优势学科建设工程的阶段性研究成果。
在自媒体时代，互联网不仅成为新型主流媒体并支撑起越来越多的各类创新应用，而且实现了与无线电信网、固话网、电视网等的深度融合，引起了经济社会发展的技术基础的跨时代质变同时创造出信息时代舆论的新形式，从而形成优化政府公共权力结构的新背景。网络舆论能否以全新特质和特殊机理成为传统舆论格局嬗变而成的新形态?其能否深入到政治体系内部并涉及政府公共权力结构，乃至推动政府公共权力结构的整体改变?面对冲击，政府公共权力结构应该做出什么样的回应，从而顺利实现变迁呢?
一、网络舆论对中国政府公共权力结构的冲击
作为政治学基础范畴，政府公共权力就是以国家权力为基本存在形式和作用方式的权力，是为了履行国家职能而形成的、独特的且凌驾于社会之上的力量，其基本特征是公共性。与之对应，作为具有整体性、转换性、自我调整性、特定规律性等特征的动态体系，政府公共权力结构主要包括两个层面，即国家权力与社会权力之间相互制约、相互作用的关系模式的外结构，以及国家权力的主体、载体、权力构成要素及其相互关系模式的内结构。权力结构不是一成不变的，而是通过改革和创新不断优化的，是社会有机体中的所有维度和不同因素合理作用的过程和结果，而舆论则是各领域因素的主要载体和结合焦点，因为“它(我说的就是风俗、习惯尤其是舆论)可以不知不觉地以习惯的力量代替权威的力量”①。
当前，中国正处在急速变化的变迁期，社会利益的巨大分化、新兴阶层的迅速兴起、社会关系的全面重组、社会观念的整体变革、社会自决力量的逐步增大，社会思潮更加多元、小众化并激荡互动，这就需要借助于网络舆论打破“被高度秩序化的媒介生态格局，带来舆论的‘话语场下移’”②。网络舆论以其开放性架构和非政府主导的自由文化，能够提供更为合适的沟通渠道和表达平台，能够更加及时直接、真实全面地反映社会舆论，成为不同社会群体利益诉求的“扩音器”，并构建出民意的“合力场”。上述变化必然期待政府公共权力在权力运行中更多体现“公共性”，实现需要意志和利益协调基础上的权力行使者与权力承受者之间根本利益的一致和相互关系的和谐，并以之为基础推动政府公共权力结构的变迁。基于以上分析，政府公共权力结构变迁不仅成为了当前中国经济和社会发展历史性、战略性诉求，也是网络舆论表达诉求下的必然产物。网络舆论对其产生的影响主要表现在以下几个方面：
1.通过聚焦并揭露经济变迁中因权力纠葛而产生的利益分配问题，网络舆论要求政府纠正公共权力分配的某种失衡。改革开放以来，在资源占有层面，相当一部分的权力资本、经济资本以及知识资本群体上升到了社会的优势地位，占据社会大部分资源与财富，成为新富阶层，与之形成极大反差的出现了相当数量的普通收益阶层，相对剥夺阶层和绝对被剥削阶层。当然，在以经济建设为中心的当下，在社会主义市场经济完善的过程中，在社会主义初级阶段基本国情和主要矛盾没有变的大环境下，上述社会的分层和利益的分化不仅是现实，而且是必然的，更是必要的。但也应该客观看到，上述结构并不全是市场发挥决定性作用的结果，其中与权力牵连乃至官商勾结而导致的非法收入问题也并非绝无仅有，甚至可以说比较突出。因此，当代中国政府公共权力结构必须高度重视利益分化的现实问题，从政治高度关注和解决。因为经济资源的差异必然反映到政治领域，影响公正价值的实现。在利益表达与博弈方面，强势利益群体趋向于构成实质上的利益集团，其谋利方式具有相当程度的非正当性、非正式性和非公开性。这些少数利益集团往往垄断许多领域的政策输入，独享有利的政策偏好。相反，弱势群体既缺乏足够的资源，也缺乏各种规范化、制度化的途径和通道来进行利益表达。一旦这种结构性不平等积累到一定程度、超过特定限度，弱势群体的利益需求就可能通过非制度化和非正常的途径，甚至是极端的、暴力的方式实现。如果说在传统媒体时代因为受制于信息传播渠道的狭窄和利益表达机制的欠缺而容易被掩盖、淹没和屏蔽的话，那么在信息时代，借助于网络，则非常容易传播、引起围观，持续发酵，产生集聚效应，演化为现实事件，形成对公权的冲击和民权的补偿和保护，这样的逻辑已通过云南孟连事件、贵州瓮安事件、甘肃陇南事件、山西襄汾溃坝事件、山西娄烦矿难事件、山西王家岭矿难事件等典型案例一再证实。
2.通过政治民主化背景下公民政治参与的机制再造和条件创造，网络舆论在一定程度上改变了政府公共权力结构的内在等级制。民主是人类政治生活的基本价值和永恒追求，其中公民参与是重要内容和关键形式，但间接民主一直是民主政治的主要形态，民众参与只是作为次要角色发挥辅助功能，政府始终居于社会有机体的顶端，呈现出金字塔式的结构分布，在政府内部也同样形成了以等级和秩序为基础的官僚科层制。虽然出现过“防民之口甚于防川”的政治告诫、深知“若无忠谏者为说，何由行得好事”的典型代表唐太宗李世民和新闻媒体相对繁荣发展的资本主义时代，但能够达到舆论监督理想效果的却是凤毛麟角，因为在等级制里，舆论发挥作用必然受制于监督者的地位和被监督者的态度。但随着学术界开始关注公共管理中的“等级制度的没落”问题，提出“集思广益的协商”模式取代“命令控制”模式是一种必然趋势③，包括互联网在内的现代科学技术的飞速发展和跨越式进步则逐渐将其演化成现实。孙志刚事件、厦门PX事件，重庆最牛钉子户事件、上海磁悬浮工程事件、广东番禺垃圾焚烧事件等引发网络舆论极大关注的事件打破了政府公共权力结构一元封闭的传播系统。依赖于网络信息传递的平等性、扁平化和非线性特点以及网络舆论传播的“去科层化”功能，个体和个体、政府内部及政府部门、国家内部及国家之间开始不断跨越原有边界，形成了日益频繁的互动关系，等级控制开始松动，组织结构的网络化日趋明显，信息沟通路径及上下级的权力距离日益缩短。胡锦涛总书记曾在人民网强国论坛，温家宝总理曾在新华网与网友在线交流，多位部委领导和省长在人民网对网友留言的回应正是体现政府公共权力结构提高权力运行效率以最大程度体现民主价值和便民原则的真实范本。
3.通过反映社会权力的扩张趋势并为其发挥作用提供现实支撑，网络舆论部分改变了政府公共权力对社会权力的高度嵌入。政府公共权力和社会权力之间本来就蕴涵着深刻的逻辑悖论：一方面社会秩序由于内在缺陷需要政府运用公共权力进行强制规范和有效控制；另一方面政府公共权力在保障公共利益、公民权利、维护公共秩序的同时又天然带有侵略和扩张的危险性，这是分析政府公共权力挤压社会权力的理论基础。我国长期施行“政府主导”的发展模式，放大、强化甚至纵容了政府公共权力的扩张，再加上社会力量发育有限，本身独立性不足，既没有形成社会力量制约国家力量的制度基础，也没有形成完善的社会力量制约国家力量的运行规则、机制和方法，这在客观上确实抑制、削弱、屏蔽了公众参与的机会和权力。上述问题的客观存在导致政府公共权力与社会权力特别是公民权力的博弈呈现非均衡发展的态势，主要表现为政府滥用公共权力，挤压社会权力的空间，导致政府公共权力高度嵌入社会权力，其结果必然是对公民权利领域的侵蚀。而网络舆论以“去中心化”的传播特征“形成了一种分化、互动的网络公共领域形态”④，“不只是精英向民众发送信息，而且还包括全社会范围内以任何方式影响政治的整个非正式沟通过程”⑤，这必然极大激发广大民众政治参与的热情，开辟网络政治沟通及网络政治参与的更广阔空间。
综上，随着社会发展和技术进步，网络舆论愈发彰显出前所未有的独特作用和巨大能量，当网络参与突破政治体系所能容纳的限度时，政府公共权力结构的有效性就会削弱，继而会动摇其合法性。但也要看到，作为各种社会意识形式中十分独特的形式，网络舆论对包括政府公共权力在内的社会各因素的影响不仅存在程度差别和机制不同，也包含性质上的正向和负向功能的区别。不可否认，网络舆论也具有载体随意性强、放大作用强、监督和纠正机制不健全等特点，这容易给谣言、低俗、恶搞等不良风气提供便利，产生部分人为了一己私利而欺骗、绑架和利用网络民意的可能，从而给自由主义和无政府主义提供广阔的活动空间和充分的舆论平台。
二、当代中国政府公共权力结构变迁
网络舆论以问题表达为主要形式培养了民众的批判精神和民主意识，网民热衷于参与、表达、审议，从而将大众社会推进了公众时代，并带来网络舆论的勃兴。社会需求作为动因导致网络舆论对社会目标的设定，这种目标代表了社会群体的主体共同希望达到的理想状态。由此网络舆论便通过直接反映公众意愿、要求的方式参与政治体系的“输入”而影响政府公共权力结构，那么政府公共权力结构对于网络舆论的回应则成为政治体系的“输出”。在这一过程中，网络舆论重新设立社会目标——政府公共权力结构吐故纳新的循环往复，使得整个政府公共权力结构始终处于动态运行之中。虽然从政治系统的共时角度看两者之间不可避免地存在某种对立和冲突，但从政治发展的历时角度看，无论处于何种历史阶段，也无论何种国家形态，舆论都与社会政治制度、政府公共权力结构密切相关。社会发展和科技进步使网络舆论作为舆论的新形式与政府公共权力结构在总体上表现为越来越多的交流和沟通。面对网络舆论对当代中国政府公共权力及权力结构的多维影响，唯一理性的科学做法就是主动面对、积极回应，实现权力分配维度、权力结构具体形态、权力作用范围的全面变迁，以建立网络舆论背景下政府公共权力结构的新形态。
1.在权力分配维度，政府公共权力结构开始从集中化向均等化变迁。中国政府公共权力分配是沿高度集中的层级结构展开，权力分配的集中化趋势很明显，使得“原本稀缺的资源变得更加紧张，导致一种非均衡的权力依赖关系”⑥。在经济领域体现为市场化推进过程中的政府公共权力主导与市场逻辑的不完全兼容。在政治领域，国家政权从中央到地方，建立了一系列功能强大、强化管制的组织网络，国家高度垄断资源的分配，政府公共权力不断扩张，与之对应的则是公众参与机会、权利和能力的抑制、削弱甚至屏蔽。就社会领域而言，网络舆论所反映的教育、医疗、就业、收入分配等社会焦点问题均涉及政府公共权力分配问题，这些问题的解决要求政府公共权力机构调整政策偏好，从原来过于侧重做大蛋糕逐步转向合理地分好蛋糕，从原来过多分割社会资源转向还资源于社会本身。政府公共权力结构分配维度的均等化在政府和市场权力分配方面，要求明确政府与市场的边界，尊重各类经济主体的自主选择权，搭建“政企沟通”的网络平台，使市场真正起到对资源配置的决定性作用，实现政府公共权力与市场权力的制度均衡。在中央和地方的关系方面，网络舆论背景下地方政府能够更多接触社情民意，更了解地方实际，相对于中央政府就具有了讨价还价的优势。构建科学合理的地方利益表达和平衡机制以及地方参与中央决策的机制更是顺应网络舆论发展的题中之义，中央、地方的权力关系将朝着相互监督、双向控制的关系转变。在国家和社会权力分配方面，则应打破利益固化的藩篱，积极推进社会阶层结构与分配结构的合理化，更加注重对公民和社会团体，特别是落后地区和弱势群体的赋权和吸纳。不仅以补偿性政策模式解决居民收入差距过大问题，实现社会群体整合，更应在弱势群体的发展性方面有所作为。通过政府公共权力倾斜和资源输入，努力弥补客观存在的“数字鸿沟”，提高弱势群体的社会参与机会与能力，积极推动网民利用网上论坛、政府信息平台和网上签名请愿等形式，争取打破精英集团左右决策议程的局面，积极设立个人议程，以引起政府公共权力主体关注最终进入公共议程。
2.在具体形态层面，政府公共权力结构不断从封闭的科层制向开放的扁平化变迁。理想状态的政府公共权力结构是开放和扁平化的形态，本身具有敏捷、灵活、快速、高效的特点，为政府打破原有部门界限、减少中间管理层级、扩大管理幅度提供了现实条件。网络舆论背景下的政府公共权力结构扁平化是顺应理论预期、契合现实要求的变迁过程。其不只是关注政府内部管理层级的简化或部门合作，更注重与外部环境的关联，以应对复杂多变的网络环境及不断涌现的新问题。这一变迁首先体现在政府公共权力组织机构的变化。政府工作流程中以任务为中心建立多个工作团队的节点组合模式将成为一种全新的公共权力组织机构。政府部门可以通过公共权力集中和要素统筹促进合作，例如成立联合小组、特别工作小组、跨部门计划或项目等协调机构，也可以通过部门间灵活、适时的协商达成合作，如部门联席会议制度。其次体现在政府公共权力部门运用新媒体技术增强结构“韧性”⑦的有益尝试。随着网络新媒体技术的迅猛发展，彰显对各种信息采集、整合、发布和评论强大功能的微博无疑成为最不容忽视的网络舆论传播工具。作为一种新的治理工具，政务微博提高了政府执政能力、改善了政府服务效益、加强了政府对民众意愿的回应性。
3.在作用范围角度，政府公共权力结构逐步从“全能型”向合作共治变迁。在公民权利诉求日益强烈的当下，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，政府公共权力部门如何更好地吸纳多方合理的利益诉求，如何从“独白”到“对话”再到合作共治已经成为各级政府必须应对的紧迫问题。社会变迁期任何改革都是一次多元主体博弈的过程，网络舆论传播在公民社会的话语权生成中发挥着重要作用，其“草根性”冲破了传统的关系型社会网络，在一系列突发事件的处置过程中凝聚着强大的话语力量。尤其以微博为载体不断“互粉”加关注的形式，更易形成民意的自发流动和整合，更易塑造公众参与的非实体性空间。由开放的公共管理与广泛的公众参与整合而成的公共治理模式，正在取代传统的公共管理或者国家模式，并日益发展成为公域之治的主导性模式。
在高度不确定的网络社会中，政府公共权力结构内部特别是政策问题建构权的分配将发生根本性转变，不再由某个中心掌握，而是呈现多中心散点分布状况。这样，吸纳多元主体参与且以协商为基础的合作共治的可能性则凸显出来。但是合作共治并不意味着政府从公共事务领域退出或责任让渡，而是角色、责任与管理方式的变化，更多扮演中介者角色，即制定合作共治的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策手段为公共物品提供和公共事务提供依据和便利。
三、当代中国政府公共权力结构变迁的支撑条件
综合上述两方面分析，基于网络舆论的外在推力，政府公共权力结构明确了变迁的方向和最终形态。政府公共权力结构的优化变迁应能保证政府公共权力正常发挥作用，既能使政府公共权力对象对权力主体产生信任，又能产生回应并起到监督作用；既能高效履行国家职能，为社会提供充分的公共产品，又能在公共政策的制定执行中体现民意，促进政府公共权力与社会权利的协调发展。如何将这些使政府公共权力结构更为优化的可能性转化为真正的现实性和生动鲜活场景，还需要形成与之匹配的特定条件以支撑和推动变迁的实现。
1.以职能转变为基础要件明确变迁方向。当前，中国政府职能体系几经改革、完善，仍然没有完全走出以管理、管制为核心内容的路径依赖，与强调法治、民主、回应、公开的服务型政府存在一定差距。职能目标与职能实现的矛盾贯穿于公共治理的始终，成为促使政府职能转变的内在动力。这也在网络舆论关注的事关公共利益的诸如教育就业、收入分配、住房保障、医疗卫生、反腐倡廉、深化改革等热门议题中得到了真实反映。当前网络舆论反映的诸多利益诉求在既有政府公共权力的运行程序中难以得到回应，往往需要通过越级的网络沟通，以领导批示—彻底清查—事态平息的方式得以解决，有学者将其概括为“不危害稳定不反应”的治理逻辑。这就说明，如果政府职能转变总是纸上谈兵，流于形式，那么必然会对政府公共权力结构变迁造成极大的阻力，严重影响变迁的深入推进，使变迁的效果大打折扣。为了切实保证政府职能转变到位，必须要从以下几方面入手：(1)赋予政府公共服务职能新内涵。网络舆论背景下，政府应从信息资源的垄断者转变为提供者，增强政府信息资源的可得性、可理解性和可接受性，并从网络舆论所反映的公众最关心、最直接、最现实的利益问题出发加强以改善民生为重点的社会建设，推动基本公共服务向优质公共服务转变。(2)赋予政府社会管理职能新要求。新媒体时代网络突发事件的影响力已经远远超越虚拟空间而蔓延到现实社会。为此，政府应在社会管理中积极构建科学、系统的网络舆论引导机制，削减或化解网络舆论危机。(3)强化政府职能体系的协同性。在横向上以职能为依据进行部门分工，进行职能的适当缩减和整合，对于网络舆论反映强烈的领域，应强化其职能履行；建立横向部门与纵向部门互相支持、有效配合的协调运作机制，共同致力于区域内公共事务的治理。
2.以电子治理为技术支持加快变迁速度。网络舆论背景下的政府公共权力运行环境具有复杂多变的特点，也面临着合法性、资源、能力等一系列危机，基于诸多困境的政府公共权力结构变迁除了从政府职能转变和机构改革层面进行探索以外，还应更多考虑发挥网络技术工具理性的优势，以提高政府工作效率和效能，加快实现变迁目标。网络的出现和新信息技术的普遍运用改变了信息传递的方式和渠道，使得不同层次、不同职能的政府部门在网络中具有无障碍的信息即时沟通能力，形成新的信息共享机制。⑧电子治理(E-governance)也正是顺应互联网发展趋势的理性化善治模型。电子治理的核心意蕴在于政府及其它社会行为主体利用计算机技术、通信技术、信息基础设施，为政府、社会组织和个人提供全方位的信息服务，形成一个相互影响、打破分割、运转有序的复合形态。在电子治理模式下，政府部分公共权力与职责将从纵向和横向两个维度进行转移，政府运作能够更加灵活、机动地应对信息社会多样、动态的发展变化。政府组织的刚性边界富有弹性，政府与社会形成一种更为密切的双向互动动态效应，政府公共权力主体广泛而深入地伸向机构、公众和所有服务对象，帮助他们及时获取信息并快速做出反应；同时，各种服务对象也同样广泛而深入地参与到政务活动中来。
3.以法治化为约束手段规范变迁过程。以法治化的方式保证政府公共权力结构的规范变迁，意味着两个向度内涵：一是指在法治环境下政府公共权力受到制衡的状态；二是指在法治环境下私权利受到保护的状态，两种状态互为补充、互为保障，相得益彰。在网络舆论背景下，这也必然涉及两方面的问题：(1)如何发挥网络舆论监督功能，防止政府公共权力的异化?(2)如何发挥政府公共权力的积极功能，切实维护公民权利，并防止网络舆论表达的失范行为?以下就围绕这两大主线具体阐述政府公共权力法治化的实现理路。首先，权力制约和监督是人类政治生活的永恒主题，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”⑨就惩治腐败而言，如果公民不享有更为充分的政治权利，不能有效、有序参与政治生活，就无法把权力真正关在制度的笼子里。在现实社会，公民依法通过选举、投票、协商、座谈会、论证会、听证会等各种途径和形式行使参与社会与政治生活的权利。在网络虚拟空间，网络舆论通过网站论坛、微博、微信、QQ等传播工具进行意见整合，形成舆论压力，公众通过政府网站留言、官员信箱等渠道对政府决策施加影响。这就克服了传统监督必须依赖一定的中介组织和渠道的间接性，同时为政府公共权力结构内部的监督机关提供直接、可信、可查的信息和线索，使政府公共权力不敢腐、不能腐、不易腐。其次，政府公共权力通过积极行使的方式对公民权利加以保障，使公民权利真正落到实处并且不受其它组织或个人的非法干涉。社会契约论认为国家权力来源于人们权利的让渡，国家权力必须服务于个人权利。网络舆论背景下，政府应尊重网络民意，通过网络平台和多种媒体形式问政于民，利用合法授权、平等对话和广泛认同等形式共同制定政策解决问题，实现决策于共。同时，为了防止网络舆论“不符合社会运动的要求或没有捍卫你我必然共有的价值观”⑩，政府必须坚持现代民主政治的基本价值理念，即自由、民主、参与、公平、正义和共同的善，并向社会群体传播力图在此基础上建立社会共识，使公民理性行使公民权利，从维护国家公共安全、保护隐私权等出发，设立表达自由的制度界限，保障公共权力对违背公共利益与价值的舆论依法规范、引导。
四、结语
在初现端倪的信息时代，网络舆论继承了舆论与政府公共权力的一般互动关系，更因其内在特征和外在条件的具备而更加关注政府公共权力结构的治理能力，更加关注其对公民权利的保护、对社会领域独立性的维护，更加聚焦于政府公共权力的缺位、越位和乱作为。遵循上述逻辑，网络舆论必然对政府公共权力结构产生积极影响，虽然网络舆论也存在两极性；面对这一趋势，政府公共权力必须直面挑战，及时主动进行变迁，全方位构建支撑条件对进程进行调控，虽然过程也会出现波折。当然，也应该看到，政府公共权力结构的变迁是复杂的系统工程，因素条件众多，动力机制复杂，方向路径多元，绝不仅仅是网络舆论单一要素作用的直接结果，况且网络舆论自身尚不成熟，不可避免地存在这样那样的问题，其发挥作用的内外条件尚未完全具备，作用能否充分发挥及作用发挥的性质也尚需辩证探究。
注释：
①卢梭：《社会契约论》，北京：商务印书馆，1987年，第73页。
②张庆林：《论网络舆论形成过程中公共性的消解和流失》，《东南传播》2014年第11期。
③[美]威廉•奥斯本等：《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》，上海：上海译文出版社，1996年，第236页。
④刘波亚、郭燕来：《提升与强化：网络公共领域与中国当代市民社会》，《理论月刊》2012年第8期。
⑤[美]戴维•米勒，韦农•波浓丹：《布莱克维尔政治学百科全书》，北京：中国政法大学出版社，1992年，第492页。
⑥秦水若：《信息时代行政权力发展的六大趋势》，《中国行政管理》2005年第12期。
⑦国外某些学者从“韧性”的角度来解读中国政府，认为中国政府在基本制度没有改变的前提下，通过具体政策调整提高了执政的灵活性、弹性、适应性和对民意的回应性。参见A.J.Nathan,“Authoritarian Resilience”,Journal of Democracy,vol.14,no.1,2003,pp.6～19.
⑧详细论述，请参见杨嵘均：《论网络虚拟空间政治沟通对执政合法性的影响及其互动生成机制》，《社会科学》2015年第3期。
⑨[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)，北京：商务印书馆，1993年，第154页。
⑩[美]曼纽尔•卡斯特：《网络星河——对互联网、商业和社会的反思》，郑波、武炜译，北京：社会科学文献出版社，2007年，第156页。
