法律是社会关系调节器。结合中外传播立法的历史，从整个世界传播立法的历史和发展趋势来看，传播立法经历了三个阶段：一是控制法阶段，即利用法律控制传播系统，不让非统治阶级拥有传播自由，或特许一定的人拥有传播自由；二是授权法阶段，即由具有宪法性总纲性的法律或法案明确授权传播单位和传播者，在哪些领域进行信息自由传播，利用哪些手段进行传播；三是管理法阶段，即在宪法性总纲性法律或法案的规定下，再制定具体的法律或法规，对传播活动中的各种社会关系进行协调与管理，既强调传播的自由，又强调传播的责任。
目前，西方世界主要国家的传播立法都已发展到管理法阶段。对传播的立法控制适用管理法，是在总结前两个阶段传播控制经验基础上得出的一种调和与折中。因为控制法阶段控制过严，剥夺人民最基本的言论出版自由，导致他们的反抗；而授权法阶段管理过松，以致媒介侵害个人正当权益和社会公共利益。传播立法的第三阶段是对前两个阶段的扬弃，是传播自由权利和传播控制权力博弈的结果，是正确认识传播自由和传播控制的必然产物。
传播立法控制演进阶段及内容对比分析
对比中外传播立法的进程，我们可以很明显地注意到，西方有关传播立法的发展模式是：控制法—授权法—管理法；而中国的传播立法的发展模式是：控制法—管理法。中国进入近现代后，管理法阶段一直停滞不前，且有再回到从前的趋势。由于传播立法的授权法阶段缺失，导致第三阶段管理法从控制法阶段直接转化而来。它过多地从控制法阶段继承了应该抛弃的糟粕，不能成为控制法和授权法这两个阶段的一种调和一种扬弃。另外，由于民族独立和国家富强的特殊政治诉求，统治者崇尚社会利益和国家权力至上，致使传播自由受到极大的限制，沦为服务政治的工具。中西方传播立法的差异，具体来说有以下几点：
1.立法理念和传播事业是否拥有独立性不同。在控制法阶段，中西方传播立法的理念基本相同；西方不同于中国的是，传播事业既有国有的，也有私人拥有，因而传播事业有一定的独立性。但在管理法阶段，中西方的传播立法理念却有很大的不同，西方的传播立法其目的是为了平衡传播权利与社会权力和行政权力，协调个人利益和社会利益，以“权利”为本位；而中国的传播立法，其目的是以“权力”为本位，保障政治运行或方针政策的执行。传媒事业是政府或党的事业的组成部分。
2.法的表现形式不同。西方现代国家一般都在宪法性法律基础上，制定专门的有关传播方面的法律法规。在英美法系中，有关这方面的判例也是法的表现形式。在中国，封建社会时期绝大部分时间是诸法合体为刑律，直到晚清才制定有专门的传播方面的法律法规。在现当代，主要表现为行政法规，现阶段还没有专门规范传播活动的部门法，而党的政策在某种程度上起着法律法规的作用。
3.三个阶段在历法进程中所占时间长短不同。中国控制法阶段持续久远，有两千多年，而西方才两个多世纪。中国授权法阶段基本缺失，而西方的传播立法则完整经历了控制法—授权法—管理法的发展模式。
那么，中国传播立法授权法阶段的缺失，对传播事业的发展造成了什么影响？换言之，传播立法的授权法阶段对中国有什么特殊的意义？第一，由于中央集权控制模式沿袭过久，国民言论出版自由剥夺殆尽，言权意识几无。通过授权国民传播自由，可以培养国民的言权意识。培养起来的言权意识和原本固有的言责意识相结合，有助于形成国民正确的传播自由观。且言权意识是国民形成民主意识和参政议政意识的先决条件，民主的实现和参政议政的行使都以言权为前提。当下中国政治民主化进程的缓慢与言权意识的缺失不无关系。第二，经过传播控制的授权法阶段，可使传播事业充分发展、信息市场充分培育。分析西方的传播事业发展过程，可以发现其传播事业的繁荣、信息市场的成熟出现在授权法阶段。中国的传播事业在控制法阶段本来就没有获得独立性，依附于行政系统而发展缓慢，因而在授权法阶段下让传播事业遵循信息市场的规律充分发展尤为必要。最后，经过传播立法的授权法阶段，可为传播管理法治化的进程奠定基础。因为传播管理的法治化不是一蹴而就的，授权立法则是其起点，法治主要就是依宪法而治。
因而我们需在管理法阶段去逐步重修授权法阶段这一课，正如我们要在社会主义条件下去补商品经济发展“课”一样。既要培养国民的言权意识，又要倡导言责意识；既要引导传播事业促进社会政治民主化，又要防范传播事业影响政治稳定和社会安定。因而在管理法阶段下，视政治民主化的进程有尽可能多的授权性法律法规出台，让人民享有尽可能多的传播自由。
传播立法控制发展差异的原因分析
对比是为了找差距，找差距则是为了追寻原因以图改进。造成中国传播立法滞后和畸形的原因，除了授权法阶段的缺失外，我们以为还有以下几点。
一、中西方思维方式的不同
西方的思维方式是，一事物是通过与一个基础不变的显然的真理的关系来理解的。其重点在于通过“一”去理解“众”。换言之，一项普遍的真理被用来解释许多特定现象的特性。与西方直线式逻辑思维相反，我们传统的思维方式是，一现象是通过它与另一现象的关系来理解的。换言之，一特定的现象不是通过一项不变的原则来解释，而是通过在不同的环境中与其他多种现象的关系来理解的。在这一思维方式指导下，解决问题的原则是特殊情况特殊处理，形成法治意识淡薄。
学者童兵对比中西方传播立法，得出的结论是：“中国防范滥用新闻自由的法规比较详尽，西方保障新闻自由的法规相对完备”。①原因在于，在两种不同思维方式的指导下，建构了两种不同的价值观。西方以个人主义为核心，形成了“权利”本位的立法理念，用确定的原则去规范所有同类现象而不分内外。强调法的形式公正，用法的形式公正保障法的实质公正(尽管在个别情况下形式公正和实质公正不能如一)。东方以集体主义为核心，形成了“权力”本位的立法理念，没有确定的原则去解释同类的现象，而只是在维护整体利益的指导下分别处理。这与法的普遍适用性、形式上的平等性是相悖的，因而其立法就很难做到公正、公平，有时干脆不予立法而以内部政策代替。文化比较学者霍夫斯坦德认为，“如果要比较东亚人和北美人在传播方面最主要的区别，那就是东亚人注重社会关系，而北美人则与之相反，注重个人主义”②。集体主义和个人主义成了这两种文化区分的主要尺度之一。
中国主流意识形态曾一直不允许个人有相对于群体、组织或其他集合体的独立情感和利益，这一观念直到改革开放后才有所松动。其实个人主义并不是一无是处，社会和国家发展的最终目的就是为社会个体的充分发展创造条件，保障个体自由发展的权利。科学和社会的进步依赖这样一个观念——“国家的权力受到限制，个人的权利受到相应的重视”③。承认个人有相对独立的利益和情感，他就不完全依附于集体与组织，国家对其实行管理就是诉诸法律，依法管理。中国传播立法进程的瓶颈在于承不承认传播者是一个相对独立的主体，承不承认传播系统是一个相对独立的系统。确立传播单位信息市场主体地位，是传播立法的关键。
二、中西方古代传播控制模式的不同
在中国古代，有三种因素在维持着社会的正常运行，这三种因素可称之为社会之三维：一是政统，即现实政治中所体现的各种政治因素的总和；二是道统，即对现实政治产生一定影响的主流思想、文化和意识，其中包括某些为统治阶级所认可的观念；三是学统，是指思想文化的学术传统，包括文学、哲学和艺术等传统。借用系统论的观点来归纳，中国古代社会系统是由政治、思想和文化三大子系统维持。政统一般对社会系统的运行起主导作用，道统和学统最大的功能在于它们能从外部引导、维修和匡正政统，其渠道就是自由传播，且道统和学统的繁荣赖于自由传播。社会政治系统的稳定运行赖于政统、道统和学统三子系统的相互协调相互匡正，缺一不可。中国古代传播控制模式的最大弊端就在于政统凌驾于道统和学统之上，有时将它们纳入本系统。这种传播控制模式视信息传播为社会动乱之因，或不许它存在，或允许它缺乏独立性地存在。
在西方古代传播控制模式中，政统与道统和学统的关系则不同，其最大的优点就是道统和学统有相对于政统的独立性。而且古代西方还有教统这一缓冲区在协调这三方的关系，教统和政统在一定程度上共同行使社会管理权，因而政统不可能形成像在中国一样的绝对权威，比如说在古代西方有教会法等。可以说，在西方，教会基本渗入这三者之间，成为政统和道统、学统需建立联系时的桥梁，发生矛盾时的缓冲带。
三、政策代替法律、传播控制内外有别
传播事业拥有独立性，自主经营，自负盈亏，对受众负责，遵循信息市场的规律；政府运用法律手段依法管理，而不是直接干预，这是西方传播事业发达的主要原因。而中国一直视传播事业为党政系统的组成部分，在内部用政策来规范。法具有统一性、普遍性、稳定性、公开性和面向全社会的特点，而政策虽然也有以上特点，但通常只在一定的范围内实行。因而在一定程度上形成这样的传统习惯：法律是用于对外统治的，政策是用于对内规范管理的。而且政策和法律的关系在我国一直没有理清，依照法治的要求，法是至高无上的，党和其他任何组织都必须在宪法范围内活动。党制定政策、党机关报的传播活动，也必须接受法律的监督，在法律规定的范围内运作。而事实是，在传播领域，党的政策纪律往往高于法律，是政策和纪律在控制着传播事业，这不能不说是一个悖论。由于这一传统的作用，传播事业始终被纳入党政系统，导致我国在传播领域的部门法一直处在萌芽状态。
通过对比分析，我们可发现中西方在传播立法控制上的巨大差异和我国传播立法滞后的原因。其原点在于中西方文化(包括法律文化)对个人和集体关系的不同态度，在于对个体相对独立性是否给予法律上的尊重。在此原点上我们又挖掘出传播控制模式长期存在的原因，其实它是由传播系统与政治权力系统在社会这个大系统中的结构关系所决定的。由于社会形态的演变，不同的社会形态会有不同的传播控制模式，但又有一定的传承性。中西方由于文化形态和积淀的不同，传播控制模式也有明显的差别，正如许诚如“文化是制度之母”这句话所言，任何制度都可以在它自身中发现文化的因子，因而政治制度的建构必然会映射出文化的差异。
注释：
①童兵主编：《中西新闻比较论纲》第171页，新华出版社1999年版
②史蒂夫•莫藤森编选，关世杰、胡兴译，《跨文化传播学：东方的视角》第74页，中国社会科学出版社1999年版
③转引自[加]哈罗德•伊尼斯著，何道宽译，《帝国与传播》第31页，中国人民大学出版社2003年版
