摘要：安倍上任伊始，明确表示要调整日本原有安全保障机构的设置，强化其职能，效仿美国模式建立“日本版ＮＳＣ”。2013年12月，日本“国家安全保障会议”成立，首相在安保方面的权力得以进一步强化。国安会成立后活动频繁，日本政府关于国家安保的许多战略构想和一系列相关规定首先是在该机构通过的。本文在分析安倍关于调整日本国家安保机构的设想与运作的基础上，对日本国安会的组织与权限，以及成立后两年间的主要活动情况作一介绍。

关键词：日本；安倍内阁；国安会；组织与活动

2013年11月，在首相安倍晋三的强力主导下，日本负责国家安全保障的最高权力机构“国家安全保障会议”宣告成立。在其后的两年间，国家安全保障会议频繁例会，相继推出一系列政策和决定，反映出安倍内阁对日本安全形势的新判断和在安保领域的新动向。

一、日本国家安保机构的历史演变

战后日本国家安全保障机构的设置，最早可以追溯到1954年成立的国防会议。当时东西方两大阵营严重对峙，美国为将日本变成远东反共的桥头堡，扶植日本重整军备，提升安保能力，要求日本成立相应的安保机构。

在此背景下，1954年，日本国会通过了《防卫厅设置法》和《自卫队法》，标志着日本向重整军备方面迈出了极为重要的一步。与此同时，为限制首相在安保问题上权力过大，独断专行，《防卫厅设置法》中增加了设立“国防会议”的内容，规定国防会议作为日本政府防卫政策的咨询机构，负责国防基本方针、中长期的防卫计划等国家安保事务的审议工作。国防会议成员由首相、外务大臣、大藏大臣、防卫厅长官、经济企画厅长官等组成，其目的是效仿西方国家的“文官统治”模式，处理日本国家的安保事务。此时的国防会议，作为日本国家安保机构的雏形，其职能还比较单一，仅仅限于军事安全领域，尚不具备应对国内外紧急事态的功能。

20世纪70年代末，日本国内安保突发事件频繁，相继发生了“米格25叛逃”、“日航472号班机被劫”等事件。日本政府在应对过程中，逐渐意识到国防会议的功能远远不能适应现实需要，必须进行改革，以增强应对紧急事态的能力。1986年，中曾根内阁在推行“大刀阔斧的行政改革”中，为强化内阁的危机管理和安全保障能力，将国防会议改为“安全保障会议”。安全保障会议除保留原国防会议的职能外，新增加了应对重大紧急事态的职能。改组后的安全保障会议由原来单一的审议、咨询职能，开始向管理国家安全事务的权力中心转型。

1990年海湾危机发生时，由于海部内阁判断失误，未将其认定为“重大紧急事态”，使得安全保障会议未能及时发挥作用，导致日本政府在海湾危机中应对迟缓。此后，在应对“台海危机”、“朝核危机”、“阪神大地震”，以及“沙林毒气”等一系列突发事件时，日本的安保机制均未能有效地发挥作用。对此，日本政府教训深刻。在1998年桥本内阁的行政改革中，为强化内阁的危机处理能力，专门增设了“内阁危机管理监”一职，协助首相处理突发事件。

小泉纯一郎担任首相后，日本政府的安保机构得以进一步充实，职能得到进一步的强化。2003年6月，日本通过了关于修改安全保障会议的法案。根据该法，安全保障会议除保留原来的职能外，新增处理若干重大事项的权限，即制定应对武力攻击事态的基本方针，应对内阁总理大臣认定的武力攻击事态、周边事态、与自卫队活动相关的事项，以及处理重大的紧急事态等内容。同时，对安全保障会议的成员也做了调整和充实，新增总务大臣、经济产业大臣和国土交通大臣。安全保障会议下设“事态应对专门委员会”，由内阁官房副长官直接领导，负责处理具体事务。据统计，在小泉任内五年多时间里，安全保障会议年均开会92次，大大超过此前的历届内阁。①其中，讨论有关“动用自卫队”的次数也显著增加。日本媒体评论说，小泉内阁时期大大加强了对安全保障会议的“灵活运用”，而且以安全保障会议机制处理各种危机和问题时，开始重视自卫队的使用。

由上可见，日本安保机构从最初的国防会议发展到安全保障会议，其职能在逐渐扩展，权限在不断扩大，在应对国内外一系列突发事件中发挥了重要的作用。然而，日本对此并不满足，为适应新的形势，日本政府正在酝酿新一轮的调整和改革。

二、安倍关于日本国家安保机构的设想与运作

2006年9月，第一届安倍内阁成立后，安倍便提出按照美国模式，“重组与强化首相官邸外交安保司令塔的职能”，建立“日本版ＮＳＣ”，②以便“确立以首相官邸为主导的体制”。③为此，日本政府成立由各界代表人物组成的“有识之士会议”，先后7次召开会议，专门讨论“与国家安全保障相关的如何强化官邸职能的问题”。2007年4月，该会提交最终建议书。日本政府以此为基础，向国会提出了“关于修改安全保障会议设置法”的议案。当年9月，由于安倍突然宣布辞职，该项改革案也就不了了之。

2009年，日本政坛发生大逆转，自民党政权倒台，开启了民主党执政时期。由于执政时间比较短，尽管民主党政府在改革国家安保体制方面提出过一些设想，但也仅仅是设想而已，在实际运作中基本上是沿袭自民党时期的做法，并没有什么大的改变。其间，值得一提的是，2011年2月，菅直人内阁提出要强化“制定综合性外交安保战略与政策”，为此成立五个分科会专门进行研究。在其后提出的“ＮＳＣ构想实施方案”中，研究小组建议日本政府：从专家和各省厅中抽调人员成立负责具体实施的事务局，人员规模为100人；针对反恐议题、确保能源供给等，专门成立13人的担当室；设立旨在应对核电事故和化武恐怖袭击的科学顾问团等。菅直人内阁倒台后，这些方案便没了下文。

2012年12月，安倍领导的自民党在众议院选举中获胜。安倍“梅开二度”，再次出任首相，成为战后日本政治史上唯一和吉田茂并列的两次出任首相的政治家。此时春风得意的安倍自然信心满满，决意继续推进其第一届任内已经提出但未能完成的事业，建立“日本版ＮＳＣ”就是其夙愿之一。

安倍上任伊始，明确表示要调整安全保障会议的机构设置，强化其职能，建立“日本版ＮＳＣ”，使其成为日本外交安保的“司令塔”。2013年2月，安倍指示其咨询机构“关于创设国家安全保障会议的有识之士会议”对此进行专项研究。有识之士会议先后经过6次认真而详尽地讨论，于当年5月向安倍提出了相关建议。随后，日本内阁官房成立“国家安全保障会议设置筹备室”，以建议为基础，起草相关法律案。11月27日，“国家安全保障会议设置法案”在国会通过。2014年1月，作为国家安全保障会议的具体办事机构———“国家安全保障局”正式成立。至此，安倍极力主张的改革日本国家安保体制、建立日本版ＮＳＣ的目标，终于得以实现。

那么，是什么原因使得安倍内阁对改革日本安保体制如此“热心”，推动力度如此之大呢？从大的方面思考，可以列举出这样几个原因。

第一，美国战略重心东移的大背景，为日本改革安保体制提供了有利的外部条件。奥巴马政府推行的“重返亚太”战略，要求其盟友日本在亚太地区承担更多的责任，特别是在牵制中国方面发挥特别的作用。在军事和安全领域，美国相继出台的对日“松绑”“放权”措施，激励了日本右翼势力的野心，而且与安倍所主张的修宪、扩军、进而“摆脱战后体制”的想法相吻合，他们可以借此行动。

第二，提高应对安全威胁的能力。安全威胁包括传统安全威胁和非传统安全威胁。日本成立国安会的目的，除了强化应对传统安全威胁的能力外，快速反应，提高应对非传统安全威胁的能力，也是其考虑的一个重要方面。在经济全球化迅速发展、国际形势急剧变化的今天，世界各国所面临的非传统安全威胁日益突出。日本民主党执政时期，由于缺乏执政经验和安保管理体制方面的原因，在处理突发事件时出现了许多问题。例如在福岛核泄露、人质被杀、中日撞船，以及其后的宣布“购岛”引起中方强烈反制等危机和突发事件中，由于反应迟钝、判断失误、应对措施不利而遭受巨大损失，日本民众对此反响强烈，批判之声一直不断。这种状况客观上为安倍内阁决心改革安保体制提供了助力和支持。

第三，周边安全因素。改革开放以来，中国的发展取得了举世瞩目的成就，综合国力显著增强。2010年，中国ＧＤＰ总量一举超过日本，2014年更达到日本的2倍，这对日本社会产生了巨大冲击。加之近年来中日岛争、关系恶化导致的两国民众情绪对立，日本民众中固有的危机意识被放大，使得传统优势地位衰落带来的心理落差和对竞争对手强势发展而导致的不安情绪交织在一起，形成一种畸形的情绪反应和应对心理。另外，日韩两国关系不睦，朝鲜导弹发射和久拖不决的朝核问题，这些经日本政府和媒体的大力渲染，被许多日本民众理解为“周边安全环境日趋严峻”和“急剧恶化”。①这种情绪和心理构成安倍内阁修改日本安保体制的民意支持基础。

第四，与日本国内政治生态变化密切相关。众所周知，近年来，日本政治出现整体右倾化的倾向。由于安倍领导的自民党在国会中占据多数，其推行的翻案、修宪、扩军等一系列右倾化主张和政策，在政治层面并没有受到多大的牵制和阻碍。日本舆论多次调查结果显示，民众对安倍内阁的支持率一直维持在高位。在日本国会表决关于“设立国安会相关法案”时，联合执政的公明党自不待言，就连与自民党针锋相对、时时处处对其找麻烦的民主党，主张作为第三极、宣称不与其他政党同流合污的维新会，还有大家党等都投了赞成票。可见，日本政治右倾化的政治生态，有助于安倍内阁推行其政策。

就是在上述背景下，安倍内阁为进一步强化首相官邸职能，应对国内外复杂的安保形势，其在很短的时间内将调整安保机构的想法变成了现实。

三、日本“国家安全保障会议”的组织及其权限

2013年11月，日本国会通过了《国家安全保障会议设置法》和与之配套的相关法律修改方案。法律规定，“国安会”是审议和处理日本国家安全保障事务的最高权力机构。国安会由首相担任议长，依据安保事态的性质和不同程度，分别以“四大臣会议”、“九大臣会议”和“紧急事态大臣会议”三种不同方式来处理事务。

（一）四大臣会议。由首相、内阁官房长官、外务大臣和防卫大臣组成，主要审议“有关国家安全保障的外交和防卫政策的基本方针及相关重要事项”。①其组织特点是人员少，层次高，应对及时，决策迅速，它是整个国安会的核心，发挥着“司令部”和“决策中枢”的作用。

（二）九大臣会议。成员除四大臣会议成员外，还包括国土交通大臣、总务大臣、财务大臣、经产大臣和国家公安委员长。会议的职责是研究日本军力发展和自卫队派遣事项，审议内容包括：国防基本方针、防卫计划大纲、与防卫计划相关的产业调整大纲、应对武力攻击事态的基本方针、应对武力攻击事态的重要事项、《自卫队法》第三条第二款之二规定的关于自卫队活动的重要事项、以及其他与国家安保相关的重要事项。②该会议基本上延续了原“安全保障会议”的组织形式，保留了“文官统治”的特点。

（三）紧急事态大臣会议。会议成员不固定，除首相、内阁官房长官必须参加外，其他的参会大臣由首相根据突发事件临时指定。会议的职责是，审议“应对重大紧急事态的相关事项”，③并向首相提出建议。

作为国安会的辅助和职能部门，国安会下设“事态应对专门委员会”和“国家安全保障局”，负责处理相关具体事务。

“事态应对专门委员会”成员由首相任命，由内阁官房和各省厅主管安全事务的事务次官或局长组成，内阁官房长官任委员长。委员会的职责是，为保证“有关武力攻击事态、周边事态、自卫队活动、与国防相关的重要事项，以及其他重大紧急事态的处理能够迅速准确，针对可能出现的问题进行调查分析，并向国安会提出建议”。④事态应对专门委员会管辖事项相当宽泛，设立该机构最基本的想法是，一旦发生突发事件，便于日本政府各省厅间的情报交流与彼此协调，确保政府各部门即时联动。

“国家安全保障局”的设置，是安倍内阁本次安保机构调整的一大“亮点”。法律规定，国家安全保障局负责具体事务，即规划和起草国家安保方面涉及外交、防卫政策的基本方针，综合协调政府各部门，为国安会收集和整理有关资料和情报。此外，国家安全保障局还与美、英两国的国家安保系统建立紧密联系，进行情报交换与共享，并针对紧急事态的应对措施进行协调。

国安局由局长和2名次长领导，定员为60人。下设6个班，即综合协调班、战略规划班、情报班、政策1班、政策2班和政策3班。⑤其负责人分别由熟谙防卫、外务和警察事务的职员担任。现任国安局长是谷内正太郎。此人为资深外交官，曾任外务省事务次官，而且与安倍过从甚密，深得其信任，被称为安倍的“外交安保智囊”。国安局成立后，在涉及日本外交安保等许多重大事项的处理中均有其参与，而且作用突出。2014年11月，中日双方在两国关系极其紧张的情况下达成“四点原则共识”，并在其后实现了两国首脑会面的“习安会”。在日本方面，从最初水面下的秘密接触到后期台面上的正式会谈，亲历亲为者不是外务大臣，而是国安局长谷内。同样，2015年7月，中日举行首次高级别政治对话，中方团长为主管外交工作的国务委员杨洁篪，而令人诧异的是，日方团长竟然不是主管外交事务的外务大臣，依然是国安局长谷内。可见国安局长位置的重要程度。

由上可见，日本“国安会”通过上述的组织设置和运行模式，权力更加集中，缩小了有关安保事务的决策圈范围，将决策重心由内阁向首相转移，首相在安保方面的权力得以进一步强化。这一变化无疑有利于安倍在此后的执政过程中实现其强化日美安保合作、修改宪法、扩张军备等政治抱负。

四、日本“国家安全保障会议”成立后的主要活动

日本国安会自成立以来，截至2015年10月底，在近两年的时间里活动频繁，先后召开69次会议，其中，“四大臣会议”49次，“九大臣会议”20次，平均算来每个月召开2—3次会议。

4．1　2013年日本国安会的活动

2013年12月4日，日本国安会正式成立。成立当日，国安会便召开了首次“九大臣会议”和“四大臣会议”，制定了国安会议事规则，讨论了当前安保方面的重要事项。在其后不到一个月的时间里，国安会又先后召开了7次会议，其中“四大臣会议”2次，“九大臣会议”5次（见表1）。

在上述会议中，日本政府关于国家安保的许多战略构想和一系列的相关规定获得通过。主要内容包括：（1）通过《国家安全保障战略》。这是国安会成立后通过的首份重要文件，也是日本政府发布的第一部国家安全保障战略。文件详细阐释了日本国家安全保障的基本理念，评估和分析了日本面临的安保环境，提出了日本应对新安全环境的政策和措施。（2）通过《防卫计划大纲》。“大纲”共分为6个部分，即制定的宗旨、日本所处的安保环境、防卫基本方针、防卫力量的发展方向、构筑发挥防卫力量能力的基础和注意事项，它们反映出日本对当前国际形势和周边安全环境的最新判断，并据此提出了新的军事战略方针，有效应对各种事态的具体措施，以及增强自卫队能力建设的具体指标，是未来10年日本国防建设的纲领性文件。（3）通过《中期防卫力量整备计划》。“计划”包括7个方面，即基本方针、基干部队的整编、自卫队的能力、加强日美安保体制的策略、整备规模、所需经费和其他。根据该计划，在未来5年内，日本将大幅度购置先进武器装备，加强海空力量。计划还特别提出，将加强西南诸岛前线防卫力量，在冲绳那霸基地增加战斗机部队并部署预警机部队。该计划实际上是2014至2018年度日本的国防规划。

4．2　2014年日本国安会的活动

2014年是日本国安会活动比较频繁的一年，全年共召开32次会议，其中“四大臣会议”25次，“九大臣会议”7次（见表2）。在这些会议中，日本国安会讨论最多的是亚太及日本周边安全形势，表明日本对这一区域的格外关注。

2014年，日本国安会决定的重要事项有：（1）通过《防卫装备转移三原则》。文件规定，日本不向明显妨碍维护国际和平与安全的地方出口防卫装备；对允许出口的品目进行限定和严格审查；出口对象国将防卫装备用于目的之外或向第三国转移时，需事先获得日方同意并置于适当管理之下。“转移三原则”是对长期以来日本坚持的“禁止武器出口三原则”的重大调整，大大放宽了对武器和军事技术出口的限制，表明日本向军事方面的发展又迈出了重要的一步。（2）确定解禁集体自卫权。安倍内阁成立以来一直谋求突破和平宪法，解禁集体自卫权。第一次安倍内阁时期就设置了“关于安保法律基础的重构恳谈会”，商讨解禁集体自卫权等问题，“恳谈会”一直延续到第二次安倍内阁。2014年5月和6月，“四大臣会议”两次就“安保法律基础重构”问题进行讨论。7月1日，在与公明党达成一致后，安倍召开“九大臣会议”和临时内阁会议，通过了《关于为保全国家存立、守护国民的无疏漏安全保障法制整备》的内阁决议案，决定以内阁决议的形式修改宪法解释，允许行使集体自卫权。

4．3　2015年日本国安会的活动

截至2015年10月末，日本国安会召开28次会议，其中“四大臣会议”21次，“九大臣会议”7次（见表3）。

从表3可以看出，2015年，日本国安会的工作重点集中在防卫力量整备和安保相关法律的修改方面。其中最重要是修改和通过了“新安保法案”。法案包括两部分，即《和平安全法制完善法案》和《国际和平支援法案》。前者涉及修改《武力攻击事态法》、《自卫队法》、《周边事态法》等10部相关法律，后者则是新通过的法律，允许自卫队随时向应对国际争端的外国军队提供后方支援。

根据上述法律规定，日本自卫队在满足以下条件时，可以行使包括单独自卫权、集体自卫权和集体安全保障等3种性质的武力：（1）日本遭到武力攻击，或与日本关系密切的国家遭到武力攻击，威胁到日本的存亡，从根本上对日本国民的生命、自由和追求幸福的权利构成明确危险；（2）除此之外没有其他合适的排除手段；（3）只能行使必要的最小限度的武力。

2015年9月19日，日本执政党控制的国会无视在野党和广大日本民众的强烈反对，强行通过了安保相关法案。随后，日本召开九大臣会议和内阁会议，又审议通过了“关于安保法案通过后的政府举措”的决议。至此，日本解禁集体自卫权的所有法律程序全部完成，标志着日本安保方针和“专守防卫”政策开始发生根本性的转变。

从以上日本国安会的活动可以看出，安保机构调整后，国安会的职能得到大幅度的充实与加强，有关国家安保事务的决策权进一步向以首相为中心的少数核心领导层集聚。在这样的体制下，人们有理由担心，按照目前日本方面的战略选择和发展路径，安倍内阁在军事和安保方面会有更大的突破，其动作可能会更加无所顾忌。