摘要：自由迁徙权是公民的基本权利。本文通过对国内外宪法和中国历史的考察，认为宪法权利的缺位是造成中国城乡分割二元社会的根源。因此，在宪法上确立“自由迁徙权”是现代国家制度和社会经济发展的必然要求，并且是当前解决农村流动人口的市民待遇的关键。

关键词：公民；自由迁徙权；宪法；户籍制度

随着社会经济的发展，大量的农村流动人口离开世代居住的乡村，纷纷涌入大中城市和沿海发达地区，迫切希望解除现有户籍制度的束缚，在新的地方获得居住权。公民的自由迁徙权问题日益凸现，而现行的《中华人民共和国宪法》没有“公民自由迁徙权”的规定，1958年颁布并实行至今的《中华人民共和国户口登记条例》也不允许公民自由迁徙。中国公民该不该拥有这一权利？本文谈谈自己的一点看法。

一、 确立自由迁徙权的宪法意义

所谓自由迁徙权是指公民拥有居住和迁徙的自由，非法律规定，不受限制。它包含二方面的含义，一是公民可以根据自己的需要选择居住地，二是这种选择非法律不受限制，即是说，国家法律规定不能居住的地方(军事禁区，自然保护区)除外都可以自由居住。

公民的迁徙权是人的自由权的重要内容。从国外的一些宪法看，

大多数国家都规定了公民的自由迁徙权。1947年《意大利共和国宪法》第16条规定：“除非根据保健和安全方面的理由法律可按一般程序规定某些限制外，每个公民均可在国内任何地区自由迁徙和居住。不得以政治理由规定任何限制。”1949年《德意志联邦共和国基本法》第11条规定：“一、所有德国人在联邦领土内均享有迁徙之自由。二、此项权利唯在因缺乏充分生存基础而致公众遭受特别负担时，或为防止对联邦或各邦之存在或自由民主基本原则构成之危险，或为防止疫疾、天然灾害或重大不幸事件，或为保护少年免遭遗弃，或为预防犯罪而有必要时，始得依法律限制之。”1993年《俄罗斯联邦宪法》第27条规定：“每个合法居住在俄罗斯联邦境内的人都享有自由迁移、选择停留和居住地的权利。”

从我国的宪法历史看，光绪三十四年(1908年)八月初一日颁布的《宪法大纲》是中国第一部具有现代宪法意义的法律文稿，虽然它充满着封建主义色彩，但它毕竟规定了一些公民的基本权利。它规定“臣民于法律范围以内。所有言论、著作、出版、及集会、结社等事，均准其自由。”“臣民之财产及居住，无故不加侵扰。”但它对公民的迁徙权没有具体规定。

中华民国时期的宪法都规定了人民的自由迁徙权。

1912年3月11日公布的《中华民国临时约法》的第六条第七款规定：“人民有居住迁徙之自由。”这是中国历史上第一次对自由迁徙权的法律规定。1914年的《中华民国约法》中改为“人民于法律范围内，有居住迁徙之自由。”这里加了“法律范围内”的限制词。1923年10月10日《中华民国宪法》第九条规定“中华民国人民有选择住居及职业之自由，非依法律，不受限制。”1932年《中华民国训政时期约法》第十二条规定“人民有迁徙之自由，非依法律不得停止或限制之。”1946年12月25日公布的《中华民国宪法》第十条规定“人民有居住及迁徙之自由。”

新中国成立后，1954年颁布的《中华人民共和国宪法》规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”但在1975年的《中华人民共和国宪法》中去掉了公民的“自由迁徙权”的规定。1982年的《中华人民共和国宪法》及以后的修正案中都没有关于“自由迁徙权”的条文。

《中华人民共和国宪法》先有关于公民的“自由迁徙权”的规定，后来取消了这种规定，虽有一定的历史原因，但随着现代社会经济的发展，自由迁徙权已到了重新讨论和确立的时候。

宪法规定的公民自由权显然是包含了公民的居住自由和迁徙自由。没有居住自由和迁徙自由的制度安排，人的权利是不完整的。如果一个人被限制了行动的自由，那这个人不是真正意义上的自由公民。所以从人的基本权利出发，每个公民应当享有自由迁徙的权利。

二、取消自由迁徙权的原因分析

公民的自由迁徙权与国家的户籍制度紧密相联的，国家的户籍制度反映了公民的自由迁徙权的实现程度。

1.户籍制度与自由迁徙权。

户籍制度是随着国家的产生而形成的一种社会人口管理制度，是指通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报，并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。在封建社会，它是统治者征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据，也是国家对农民实行经济剥削、人身控制的重要途径。在社会主义国家它是制定国民经济发展计划的主要依据。无论在封建国家还是社会主义国家，它都具有控制社会人口的作用。

历史上看，国家强化户籍管理，一是征赋税和徭役。通过核定农户的人口和土地，征收人头税和抽调壮丁，用于充实国库和扩充军力；二是通过户籍控制，将农民束缚在土地上，固定于一处，防止农民造反。户籍制度是封建国家控制社会的最基本方法和最有力工具。

现实看，新中国的户籍制度设立的初衷，一是为了巩固新生的社会主义政权，防止国内的残余的敌对势力破坏活动；二是集中国家的财力，进行工业化建设。这主要是通过工农业产品的剪刀差的方式，将农业的利润转移到工业方面，促使工业的高速发展，增强国家和实力，防止帝国主义的侵略和颠覆；三是为了加强社会管理，安定社会秩序；四是为了集中的有计划的高速度地建设社会主义。现行的户籍制度的确在社会主义发展的初期起了巨大的作用。但是，随着社会经济的发展，现行的户籍制度已成为束缚社会生产力发展的桎梏。

自由迁徙权是户籍制度的重要内容，户籍制度是否规定人民自由迁徙的权利，是衡量这个制度是否民主的重要尺度。

2.我国取消自由迁徙权的根源分析。

社会主义的革命和建设的目的是什么？从根本上说就是谋求全体人民的幸福生活，而不是小部分人的利益。那么，为什么要取消自由迁徙权呢，它的原因何在？

第一，指导思想上的误区。我们国家是工人阶级领导的工农联盟为基础的人民民主国家，从政治制度上说是正确的，必须的。但在具体的经济政策的制定中，存在着重工人轻农民的政策导向。我们党在建国后的一段时间内，在制度安排上，有重城市轻农村，重视城镇居民生活，轻视农村居民生活的倾向。对居民的迁徙自由权来说，公民可以从城市迁往农村，但不准从农村迁往城市，将农民置于社会屏蔽之外。城内的居民可享受国家再次分配的福利待遇，城外的农民不但不能享受，或者说极少享受，而且还要为城市提供廉价的粮食、农副产品及资金积累等。城乡差别没有因革命胜利和建设发展而缩小，反而因自由迁徙权的剥夺而扩大。我们党和国家在指导思想的认识上存在着为保护工人阶级而不得不牺牲农民利益的误区。革命和建设是根本性质不同的两回事，一个政权要巩固，必须维护全体人民的而不是一部分人的利益，否则这个政权不会长久。马克思在《共产党宣言》中宣布“工人阶级不谋求特殊的利益”，但我们的一些政策却不断地维护着某种特殊利益。自由迁徙权的取消，就是用国家制度的形式保护城市居民的利益，或者说保护工人阶级的利益。作为执政党应该为全体人民服务，从人民权利平等的原则出发，而户籍制度将人民划分为不同的类别，为保护一部分人的利益而牺牲大多数人(9亿农民)的利益，这种制度安排是违背党的根本宗旨的，也是不利于工农联盟的。

第二，阶级和阶级斗争理论是造成城乡分割的户籍制度的阶级根源。户籍制度的主要作用是社会控制，在阶级斗争扩大化的年代里，似乎到处都是阶级敌人，加强社会控制，有利于政权的稳固，这在建国初期是必要的，但在后来的社会主义建设时期，过分地强调阶级斗争不利于社会经济发展，从根本上说也不利于社会主义政权的巩固。作为执政党只看到工人阶级的力量而忽视农民阶级的同盟军作用，作为统治阶级只注意自身的利益而忽视全体人民的利益，这个统治也是不牢固的。尽管中国农民天生善良，只要有饭吃，就不会造反。但日积月累，积怨甚多，火山终有一天要爆发。正如毛泽东同志所说，中国革命的主要问题是农民问题，在现阶段，中国社会发展的主要问题是“三农问题”。而解决“三农问题”的核心是废除现行的户籍制度，确立公民的居住和迁徙自由权。

第三，急于赶超的工业化政策和高度集中的计划体制是造成取消公民自由迁徙权的体制原因。新中国成立之初，我国“一穷二白”，要从传统的农业走向现代化的工业国家，它的建设资金从何而来，只能利用工农业剪刀差，将农业的积累转移到工业方面，因而也需要一种制度安排，这种制度设置就是户籍管理制度。在工业化初期如果说有必要的话，那么在50多年以后的今天，它的存在就不合情理了。

第四，从社会控制的角度看，户籍制度是强有力的工具。它对巩固新生的社会主义政权，保障社会主义建设起了巨大的作用。但是在改革开放20多年的今天，捆绑农民的手脚已经放开，(人民公社制度的废除承包责任制的实行)全国有1亿多的农民走向城市，但制度设置的城门依旧紧闭，农民工在城市中受到了种种不平等的待遇，这种不平等的根源在于户籍制度。而且从治安状况日益严峻的形势看，现行的户籍管理方法已不适应目前大量的流动人口状况。户籍制度的作用在日益消退，改革现行的户籍管理体系势在必行。

三、确立自由迁徙权的现实必要性。

1.确立自由迁徙权的现实性。

自从改革开放以来，大量的农村流动人口进入大中城市和沿海发达地区，对城市和沿海发达地区的经济发展起着重要的作用。劳动力的自由流动是社会经济发展的需要，是国家城市化进程的必然趋势。他们为什么称作流动人口而不是居民，因为他们没有户籍，没有自由迁徙的权利。他们只能作为流动人口或外来人口而存在于当地社会。

第一，中国工业的现代化由于起点低，劳动力资源丰富的特点，决定我国的工业企业主要是劳动密集型企业，城市和东部地区的经济发展需要大量的劳动力，这种需求促使了农村人口从中西部到东部沿海地区的流动，从乡村到城市的流动。

第二，城市化进程决定了必须将亿万农民转化为市民。如果亿万农民仍旧捆绑在农村，在有限的土地上劳动，农民的相对贫困状况就无法改变，中国的小康社会永远也实现不了。

第三，户籍约束力的弱化。据我们对534位外来农民工的调查，在当地居住2年以上的有358人，占67%，其中5年以上的有80人，占15%。这说明户籍对他们的生活和工作已不起作用，他们除了权利的缺失，已经是当地居民了。这些人基本具备在当地定居的条件，但因没有自由迁徙权，受制于户籍制度，所以他们还是外来人口。确立自由迁徙权不仅在法律上是必须的，在社会实践中也到了改革现行户籍制度的时候。

2.确立自由迁徙权的必要性。

确立自由迁徙权是改革户籍制度打破二元社会结构的关键。中国实行城乡分割的户籍制度，日益叠加的城市福利制度，严格的统购统销制度，超强行政控制的人民公社制度，是将农民捆绑于土地，阻碍于城门之外的制度保证。后二个制度随着改革开放已经废止，前二个制度体系的坚冰正在逐渐消溶。实现人民在政治、经济、文化方面的社会权利平等是建设社会主义和谐社会的基本目标。但是阻碍这个目标的制度依然存在，一方面，农民的手脚已放开，另一方面，阻碍农民的进城的大门(制度)依旧紧闭，由此造成的制度冲突和“民工潮”不断上演，严重地影响着和谐社会的实现和对国民经济的发展。事实上外来人口已成为城镇中的没有户籍关系和福利保障的市民。

中国的政治制度是与户籍制度紧密相联的，外来人口虽然在城市居住，由于他们没有户籍，因而没有选举权和被选举权，他们被排斥在当地的政治生活之外，(在原住地的政治权利已名存实亡)所以他们是没有政治权利的“二等公民”。同时，建立在户籍制度基础上的社会保障体系将外来人口排斥在外，虽然他们和本地居民一样工作，为社会作贡献，但因户籍关系，当他们贡献了劳动(税收、财政收入、企业利润)之后，却不能享受社会发展的成果。说严重一点，户籍制度成了城市剥夺农民工合法权益的法律依据。

同样，户籍制度也是造成社会不平等和治安状况恶化的根源。为什么这样说，农村流动人口进城，挣钱是其唯一目的，因为制度排除了他们在城市定居的可能性。在城里没有家的感觉，一些人就会抱着捞一把的心理，合法的手段不能挣钱，就会用非法的手段去夺取，抢劫、偷窃现象就会大量发生。因为不是常住户口，公安机关对他们的管理是松散的，社会控制仅靠“暂住证”起不了多大的作用。居无定所，如何管理？据宁波市公安局最新统计，刑事案件中外来人员的犯罪比例高达74.7%。高比例的犯罪，说明现行社会管理控制体系必须改革。究其原因，本地人为什么较少犯罪，因为本地人有家庭、有房产，轻易不会去作案。如果说，让一部分具备条件的外来人口在当地定居下来，给予市民待遇，这对稳定社会秩序，改善治安状况是非常有益的。

四、自由迁徙权的两难选择——理论与现实的矛盾

我们说公民的自由迁徙权是绝对的，因为它是人民的基本权利，是自由平等原则的主要内容，国家没有理由取消这个权利；同时，国家为了保障社会秩序，实行一定的社会控制手段又是必须的。问题的关键是如何正确处理这对矛盾，如何做到全体公民的权利平等。

理论的原则性并不能替代实践的可行性。原则转化为行动需要过程和时间。历史原因造成的鸿沟不可能一天消除，它需要逐步的改革来实现全体公民的平等。同时中国是人口大国，基数巨大且又发展极不平衡，不对社会人口进行适当控制，会造成社会管理的失控，影响社会的安定和经济的发展。

自由迁徙权的实行是的条件的。第一，社会经济发展的阶段性。

从农业社会转化到工业社会需要社会生产力的极大提高，工业经济的快速发展，社会具备了容纳农村劳动力的市场。但马上实行自由迁徙权，我们的经济实力还不能承受，社会的准备不够充分，需要有条件地逐步地推行。第二，城市化的发展进程需要时间。首先，城市经济发展提供的就业机会是逐渐增多的，不可能立即造成几千万人的劳动岗位；其次，城市空间的扩大需要建设过程，不是一二年的时间内能做到的。第三，个人的迁徙和定居是有条件的。首先是有没有固定的工作岗位和较高的工资收入，其次是有没有经济实力在房价较高的城市里购置住房。第四，社会制度改革的逐步性。一种制度的实行必然有它的历史条件，那么这种条件的消失，有一个过程。首先，作为现有户籍制度的既得利益者对特权的消除要有一个认识过程；其次，国家制度的改革和完善需要法律准备和社会准备。法律准备是指新制度的实行和旧制度的废除在立法上有讨论、拟订、通过的一个过程。社会准备是指社会的管理系统的变革需要规章、机制、人员的调配和适应过程。

户籍制度改革的过程是复杂的艰巨的和长期的，因而自由迁徙权实行只能逐步进行。

五、简短的结语

学术界对户籍制度的诟病一直很强烈，一些大学教授上书全国人大，直言现行户籍制度有悖宪法。的确户籍制度到了非改不可的程度，现在的问题是如何改？怎样更能适应中国的国情，做到全体人民的利益均衡。

首先，修改《宪法》，写入“公民有居住和迁徙的自由”，这是头等要紧的事。否则，解决农村流动人口的社会公平问题就会成无本之木，无源之水。理论界要通过多种渠道积极呼吁“还权于民”，促使政府尽快修改《宪法》和现行户籍制度。

其次，新制度的确立并不等于结果立即产生，《宪法》确立公民自由迁徙权之后的路还很长。剥离依附于户籍制度之上的各种特殊利益，必然触及既得利益集团，这项工作艰巨而复杂。如果用减少城市居民福利去填补农村居民福利的方法肯定行不通，而且与发达国家相比，我国城镇居民的福利待遇还不高。我认为应通过社会经济的发展，增加国家财政对农村的投入，在增加福利的比率上要向农村人口倾斜；同时在制度设置上，要实行公民的权利平等。在当前要坚持“按劳分配，同工同酬”的社会主义分配原则，提高农民工的工资水平。

再次，自由迁徙权的确立并不意味着城市的急速膨胀。根据我们对宁波市534位外来人口收入情况的调查，一个农民工以现有收入水平在城市定居，需要相当长的时间。据调查，宁波市的外来农民工家庭年收入2万元已相当不错，如用现在的房价测算，他们要购得一套60m2的住房至少需要20-30年时间。这是多么漫长的过程。所以制度即使允许公民自由迁徙，真正能在城市定居的人不会太多。解决“自由迁徙权”仅局限于法律是不够的，我们更要注重经济环境的改变。当然，随着禁锢农民的枷锁被打破，农民工的社会待遇必然提高，过程也许会缩短。

最后，我们讨论公民自由迁徙权，不能用法律的原则替代具体的操作，也不能因具体的条件性而抹杀法律原则的指导意义，兼顾二者，逐步达到“自由迁徙权”的真正实行。

参考文献：

[1]莫纪宏主编.宪法学[M].社会科学文献出版社, 2004.

[2]陈荷夫编.中国宪法类编[M]. 中国社会科学出版社,1980.

[3]江立华. 我国户籍制度的历史考察 [J].西北人口,2002,(1).

[4]王海光.当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析[J].中共党史研究, 2003,(3).

[5]赵文远. 1958年中国改变自由迁移制度的历史原因[J]. 史学月刊, 2004, (10).

[6]杨云彦. 改革开放以来中国人口“非正式迁移”的状况——基于普查资料的分析[J]. 中国社会科学,1996 , (6).

[7]陈映芳.“农民工”：制度安排与身份认同[J]. 社会学研究,2005,(3).

中国社会学网