【中文摘要】面对当今世界恐怖活动蔓延，危害日益严重的现状，恐怖融资犯罪的法律控制尤显重要。从国际社会到不同国家，都面临如何结合具体情况，解决恐怖融资犯罪立法、司法、执法的困境。本文以刑法120条和191条视角，梳理国际国内恐怖融资犯罪法律控制发展轨迹，剖析当前以洗钱犯罪和资恐罪为代表的的法律控制的价值体现和制约因素，并从构建法律控制体系、完善行政监管机制、提倡共赢的国际合作理念提出防恐怖融资犯罪的完善路径。

【中文关键字】恐怖融资犯罪；洗钱；资恐；法律控制；行政监管；国际合作

【全文】

当今世界恐怖活动愈演愈烈，没有强大的经济做后援，是难以维系恐怖组织活动和人员生存发展的。除了武力打击，刑罚制裁，恐怖融资犯罪的预防控制也成为各国政府急需解决的问题。

本文所指“恐怖融资犯罪”主要是指涉及到恐怖活动和恐怖组织及人员的资金来源、运转及使用。本文论述的恐怖融资犯罪的法律控制以刑法120条“资恐罪”和刑法191条“洗钱罪”为视角，即对“资助恐怖活动”的惩戒及其用“洗钱罪”进行的规制。

鉴于世界各国对恐怖活动及其组织的定义的不完全一致，本文采用我国人大常委会的定义：即根据2011年《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》第二条：恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。恐怖活动组织是指为实施恐怖活动而组成的犯罪集团。恐怖活动人员是指组织、策划、实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。[1]

一、恐怖融资犯罪法律控制的国际立法背景

鉴于恐怖融资犯罪对国际金融系统和国际安全带来的巨大危害，国际社会建立了一系列反恐怖融资犯罪的国际机制。

具有代表性的是1999年联合国第54届大会通过了《制止向恐怖活动提供资助的国际公约》。其中提到：“吁请所有国家采取步骤，以适当的国内措施防止和制止为恐怖主义分子和恐怖主义组织筹集经费，无论这种经费是直接还是间接通过也具有或声称具有慈善、社会或文化目的或者也从事武器非法贩运、毒品买卖、敲诈勒索等非法活动，包括剥削他人来为恐怖主义活动筹集经费的组织提供，并特别酌情考虑采取管制措施，以预防和制止涉嫌为恐怖主义目的提供的资金的流动，但不得以任何方式妨碍合法资本的流动自由，并加强关于这种资金的国际流动的情报交流。”[2]在此条约中已经对恐怖融资的来源和防控提出了具有前瞻性的警示和建议。同时在公约第2条明确指出：“1.本公约所称的犯罪，是指任何人以任何手段，直接或间接地非法和故意地提供或募集资金，其意图是将全部或部分资金用于，或者明知全部或部分资金将用于实施：（a）属附件所列条约之一的范围并经其定义为犯罪的一项行为；或（b）意图致使平民或在武装冲突情势中未积极参与敌对行动的任何其他人死亡或重伤的任何其他行为，如这些行为因其性质或相关情况旨在恐吓人口，或迫使一国政府或一个国际组织采取或不采取任何行动。”[3]

2001年的“911”事件改变了往昔对洗钱犯罪的努力主要集中在毒品犯罪方面，深刻认识到洗钱也是恐怖分子和组织隐藏收入和获取资金的渠道，加强了在洗钱犯罪中对恐怖融资犯罪的控制。2001年联合国安理会颁布了《关于国际合作防止恐怖活动行为》等文件。

1373号决议的主要内容包括：1.对以任何手段，直接或间接为恐怖活动提供或筹集资金的人或事，各国应将其定为犯罪；2.立即冻结协助、资助和参与恐怖行为的个人和实体的各类资产；3.禁止为协助、资助和参与恐怖行为的个人和实体提供任何资金和金融资产及有关服务；4.各国不得向参与恐怖行为的实体或个人提供任何支持和帮助；5.应将恐怖行为定为重罪，并确保将恐怖分子绳之以法；6.各国应为调查和起诉恐怖主义行为相互给予最大程度的协助；7.有效加强边界管制和证件签发等，防止和控制恐怖分子的跨国移动；8.在安理会设立监督委员会，监测各国执行决议的情况。[4]安理会第1373号决议系根据《联合国宪章》第七章所采取的强制性行动，对各国均有法律约束力。对该决议投了赞成票的各国此后都陆续开始履行所承担的国际义务。

作为“911”受害国的美国反应迅捷，颁布了国内立法《采用适当手段拦截和切断恐怖活动以助美国团结和强大2001年法案》（简称《美国爱国者法案》）。为通过立法切断国际恐怖组织的经费来源并且严厉打击资助恐怖活动的资金交易活动，《爱国者法案》特别选择从打击洗钱活动的角度加强对境内外金融机构的监管。因为美国的立法者意识到：仅仅对洗钱的“上游犯罪”作出宽泛表述仍不足以达到自己的目的，因为国际恐怖组织的大量经费来源可能并非来自于“非法活动”，相反，可能来自于合法的实业或经贸收入以及合法资产所有者的捐助。因此，新的反洗钱立法应当考虑到一种相反的“洗钱”，即：将合法钱财洗成非法资助的情况。基于这样的考虑，《爱国者法案》确立了一种关于洗钱的新标准，既：金融交易与任何犯罪（包括金融交易之后的犯罪）或者有助于犯罪的特定环境的联系。它引入了一个值得注意的新的概念——“初步洗钱牵连”，任何一个法域（或外国），任何一家境外的金融机构，任何在境外开立的银行账户，任何类型的金融交易，如果被怀疑与美国当局所特别关注的违法犯罪活动或者非法金融活动有关，就可能被认定为具有“初步洗钱牵连”，因而遭受相应的反洗钱制裁措施以及所谓的“特别措施”。[5]《爱国者法案》的出台也影响了国际立法。

俄罗斯在1998年就通过了联邦反恐法，2004年又提出根据新的形势对该法作进一步的修改。德、法、日、英、南非等国家也都陆续通过了反恐专门立法。

随后，反洗钱国际组织———金融行动特别工作组（FATF）制定了《反恐怖融资九项特别建议》，该建议已成为打击恐怖融资领域的纲领性文件，其主要内容包括：（1）批准和执行联合国关于打击恐怖活动的文件；（2）将恐怖活动、恐怖活动和恐怖组织的融资行为视为犯罪，并保证将此类罪行判定为洗钱犯罪；（3）冻结和没收恐怖分子资产；（4）报告与恐怖活动有关的可疑交易；（5）开展国际合作；（6）加强对替代性汇款系统的监管；（7）加强对电汇的监管；（8）防止非营利组织被恐怖分子利用；（9）在侦查现金和不记名可转让金融工具的跨境运输方面采取措施，实施申报制度并规定披露义务。[6]

国际社会力图通过国际公约、条约等有法律约束力的正式国际机制和FATF 制定的反恐怖融资《九项特别建议》等在国际法上不具有法律约束力的非正式国际机制建立一个监测、预防和禁止为恐怖行动筹集资金的网络。

此后，作为区域性组织的上海合作组织在2005年7月5日发表了《上海合作组织成员国元首宣言》，明确指出：本组织应在打击国际恐怖活动框架内解决消除恐怖活动的物质基础的问题，首先要打击走私武器、弹药、爆炸物和毒品，打击有组织跨国犯罪、非法移民和雇佣兵活动。特别要注意防范恐怖分子使用大规模杀伤性武器及其运载工具，防范信息恐怖活动。为打击资助恐怖活动、分裂主义和极端主义的活动，包括将非法收入合法化的活动，迫切需要在本组织框架内制定统一方法和标准，以监控涉嫌参与恐怖活动的个人和组织的资金流动，同时积极推动上海合作组织参与相关国际努力。[7]

为了应对恐怖活动方式的多样化，上海合作组织于2009年6月在俄罗斯叶卡捷琳堡签署的地区间反恐条约《上海合作组织反恐怖活动公约》，特别对防范和打击恐怖活动融资活动作出规定。为此，公约要求各缔约国采取以下措施：登记客户情况资料、金融交易数据并予以保存；向其各自授权的机关提供可疑的、经济上缺乏合理性的交易信息；根据执法机关或各方确定的其他的指令，暂时中止非法的、可疑的或经济上缺乏合理性的金融交易；应法院、检察院、侦查机关和各方授权的其他机关的要求，提供有关情况和文件。[8]国际社会由此辐射各国警醒恐怖融资犯罪的危害并收紧了对恐怖融资犯罪的管控。

二、我国恐怖融资犯罪的立法控制溯源

（一）恐怖融资犯罪法律控制的初建与洗钱概念的引入——1997年:刑法120条和刑法191条的并行

1997年，新刑法中就将恐怖组织作为专门的规范对象。新刑法120条增加了“组织、领导、参加恐怖组织罪”，并规定，如果犯该罪还实施了杀人、爆炸、绑架等其他犯罪行为的，则要依照数罪并罚的规定处罚。

同样是1997年新刑法191条第一次出现“洗钱罪”：明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益，为掩饰、隐瞒其来源和性质，有下列行为之一的，没收实施以上犯罪的违法所得及其产生的收益，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处洗钱数额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处洗钱数额百分之五以上百分之二十以下罚金：(一)提供资金账户的；(二)协助将财产转换为现金或者金融票据的；(三)通过转账或者其他结算方式协助资金转移的；(四)协助将资金汇往境外的；(五)以其他方法掩饰、隐瞒犯罪的违法所得及其收益的性质和来源的。并规定：单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役。

在当时社会现实中，虽然中国的恐怖犯罪活动已经成为某些民族宗教复杂地区侦查部门面对的严峻挑战，但限于国际国内的各种制约，各种恐怖犯罪活动只能以杀人、爆炸、劫持人质等严重刑事犯罪活动进行惩处，并没有涉及资金追查和财产惩治的报道，恐怖活动与洗钱犯罪并没有在法律控制上显示出直接联系。

（二）恐怖融资犯罪法律控制的深化及与“资助恐怖活动罪”概念的确立——2001年：刑法191条上游犯罪的扩容与刑法120条第二款的出现呈现法律控制交织

2001年“911”后，全球进入反恐怖立法高潮期。我国亦加强反恐怖立法，应对恐怖活动现实威胁。2001年11月，全国人大通过《刑法修正案（三）》，其中刑法191条洗钱犯罪的“毒品犯罪、走私犯罪、黑社会性质犯罪”上游犯罪也增加了第四种“恐怖组织犯罪”。

同时将刑法120条“组织、领导恐怖活动组织”的刑罚，由原来的“3年以上10年以下有期徒刑”提高到“10年以上有期徒刑或者无期徒刑”；增加了恐怖融资犯罪有关规定，即在第一百二十条“组织、领导恐怖活动组织罪”后增加第一百二十条之一（“资助恐怖活动罪”）：“资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”由此，刑法191条洗钱罪与刑法120条恐怖活动犯罪有了法律控制上的交织。

（三）恐怖融资犯罪法律控制的拓展及与国际标准的衔接——2006年至2007年：刑法191条上游犯罪增至7种，刑法120条得到行政解释

在国际国内的形势影响下，2006年6月全国人大常委会通过了《刑法修正案（六）》将191条第一款再次修改为：“明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪的所得及其产生的收益，为掩饰、隐瞒其来源和性质，有下列行为之一的，没收实施以上犯罪的所得及其产生的收益，??”至此，洗钱犯罪的上游犯罪增至包括涉恐在内的七种犯罪类型，这也可以明显看出国际公约、条约及相关建议对我国立法的影响。

2007年中国第一部《反洗钱法》实施，从法律上确立了中国反洗钱行政管理体制，明确了金融机构的反洗钱义务。其中第2条规定：“本法所称反洗钱，是指为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，依照本法规定采取相关措施的行为。”第36条规定：“涉嫌恐怖活动资金的监控适用本法；其他法律另有规定的，适用其他规定”。

随后，中国人民银行对2003年颁布的三个反洗钱规章进行了修订，相继颁布或会同有关部门颁布了《金融机构反洗钱规定》等四个反洗钱规章，将反洗钱监管范围由银行业金融机构扩大到证券业、期货业、保险业等金融机构；统一了本外币反洗钱管理；调整了大额和可疑交易报告的标准、路径、时间等内容。中国人民银行自2004年起持续开展金融机构反洗钱现场检查，并于2007年开始建立反洗钱非现场监管制度。经过努力，中国金融机构普遍建立起反洗钱内控制度，开展客户尽职调查，贯彻落实大额和可疑交易报告制度、客户身份资料和交易记录保存制度。

2007年6月，中国人民银行再次发布了一部专门的反恐怖融资行政法规——《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》，其对反恐怖融资的概念、义务主体、具体措施以及相应的法律责任做出了详细规定，特别是重点规定了涉嫌恐怖融资的可疑交易报告标准。其中第二条规定，恐怖融资是指下列行为：（一）恐怖组织、恐怖分子募集、占有、使用资金或者其他形式财产；（二）以资金或者其他形式财产协助恐怖组织、恐怖分子以及恐怖活动、恐怖活动犯罪；（三）为恐怖活动和实施恐怖活动犯罪占有、使用以及募集资金或者其他形式财产；（四）为恐怖组织、恐怖分子占有、使用以及募集资金或者其他形式财产。

2006年至2007年是我国恐怖融资犯罪立法和反洗钱立法方面具有历史意义的年份，标志着我国反洗钱制度的全面建立和实施，反洗钱工作得到国际社会的广泛认可，2007年6月我国成为金融行动特别工作组(FATF)的正式成员。

（四）恐怖融资犯罪法律控制的战略构建及与司法完善的实践——2008年至2011年：从顶层设计到严密法律控制网络和完善操作层面的系列措施出台

反洗钱制度的全面建立和实施后，中国面临着进一步完善反洗钱与反恐融资国内法律制度和监管制度。

首先在《中国反洗钱战略（2008-2012）》就提出了构建国家反恐怖融资网络的设想，要求建立健全预防和打击恐怖融资活动的法律制度和监管制度，完善反恐怖融资相关司法解释，打击为恐怖活动募集资金的行为建立涉恐资产冻结机制。进一步明确恐怖融资预防、打击和司法协助等相关规定，建立报告、查封、冻结、扣押和没收涉恐资产的制度、规定和程序。进一步完善反恐怖融资制度和机制加强涉恐资金监测，建立全国性预防恐怖融资网络；提高金融机构及全社会对反恐怖融资的认识，遏制和截断恐怖组织和恐怖分子的融资渠道。[9]

其次在反洗钱与反恐融资立法、监管、监测分析和案件调查上取得了重要的进展，并积极体现在司法实践中。2009年11月，最高人民法院颁布实施了中国第一份专门针对洗钱和恐怖融资犯罪的司法解释《关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，针对刑法第120条对资助恐怖活动罪的罪状规定较为原则的情况，《解释》明确了三个方面的问题：一是资助包括筹集资金和提供资金两种具体行为，单纯的筹集资金行为，同样应以资助恐怖活动罪定罪处罚；二是“资助”的方式不以金钱为限，为恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人筹集、提供经费、物资或者提供场所以及其他物质便利的行为，均属于资助行为；三是资助恐怖活动罪的成立不以被资助的人具体实施恐怖活动为条件，预谋实施、准备实施和实际实施恐怖活动的个人，均属于刑法第120条之一规定的“实施恐怖活动的个人”。[10]同时对《刑法》有关洗钱和恐怖融资犯罪条文提出了具体的司法意见，确保了中国相关洗钱和恐怖融资犯罪规定与联合国公约文件和FATF 建议一致。在司法实务中，司法机关依据最高人民法院2009年颁布的的有关规定，排除分歧，加强了恐怖融资犯罪的打击。

面对日益猖獗的恐怖活动，刑法也随之调整刑罚。2011年《中华人民共和国刑法修正案（八）》将恐怖活动犯罪规定为特殊累犯，规定危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪的犯罪分子，在刑罚执行完毕或者赦免以后，任何时候再犯上述任一类罪的，都以累犯论处。对于累犯和犯罪集团的首要分子，不适用缓刑，加大了对恐怖活动犯罪的惩处力度。

对涉恐资金的查控，强化了国内多部门合作，2011年11月8日，公安部、人民银行、海关总署、银监会、国家外汇管理局联合制定下发了《关于进一步加强打击恐怖融资犯罪工作的通知》，规定了进一步提高涉及恐怖融资重大案件资金查控效率等具体工作措施。[11]（五）反恐首部专门立法出台及司法、行政部门各项措施配套运行——2011年——现今：《中华人民共和国反恐怖活动法》紧锣密鼓，呼之欲出以及《刑法修正案（九）》构建日趋严密的反恐法网为了推动反恐怖立法，2011年10月29日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》。这是我国反恐怖领域的第一部专门立法，也是我国反洗钱法律体系建设取得的重大进展。其中明确界定了恐怖活动、恐怖活动组织以及恐怖活动人员；并授予金融机构和特定非金融机构发现涉恐资产立即冻结的权力，达到了FATF 关于有效执行联合国安理会第1267号、第1373号决议关于“毫不延迟地冻结涉恐资产”的要求。

我国反恐怖融资立法取得的重大突破再次受到国际反洗钱领域的认可，直接推动了我国2012年2月通过FATF 全会评估，成为第一个达到反洗钱国际通行标准的发展中国家。

随后，在程序法方面，2013年修改后的刑事诉讼法有七个条款明确涉及恐怖活动犯罪的追诉，包括级别管辖、律师会见、证人保护、违法所得没收程序等内容，为有效打击恐怖犯罪活动提供了法律依据。

在行政监管和部门合作中，2013年人民银行制定了《金融机构洗钱和恐怖融资风险评估及客户分类管理指引》，2014年1月施行了中国人民银行、公安部、国家安全部制定的《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》。

鉴于实践中出现的大量疑难问题，2014年9月9日“两高”和公安部发布《关于办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件适用法律若干问题的意见》。其中第四条规定：明知是恐怖活动组织或者实施恐怖活动人员而为其提供经费，或者提供器材、设备、交通工具、武器装备等物质条件，或者提供场所以及其他物质便利的，以资助恐怖活动罪定罪处罚。通过收取宗教课税募捐，为暴力恐怖、宗教极端犯罪活动筹集经费的，以相应犯罪的共同犯罪定罪处罚；构成资助恐怖活动罪的，以资助恐怖活动罪定罪处罚。

由此可见，通过十多年的努力，我国用法律、行政法规、部门规章、司法解释，围绕《决定》的专门内容，相互配合，初步构建了我国反恐怖立法体系。但越来越多的情况表明，我国更需要采取预防措施，及时遏制恐怖活动，制定统一的预防法而不是威慑法，统筹协调整体国家安全、顶层战略。

以上情况，促使了2014年十二届全国人大常委会第十一次会议审议了《中华人民共和国反恐怖活动法（草案）》，草案规定建立国家反恐怖活动情报中心和跨部门情报信息运行机制，这无疑将进一步完善反恐怖法律制度，推动中国参与国际反恐怖活动合作。[12]

面对愈发严峻的反恐局面，中国立法机关也意识到不但要在刑法中加大对暴力恐怖犯罪惩治，而且在刑罚中要强调对恐怖活动的资金及财产的控制。2015年的《中华人民共和国刑法修正案（九）》将刑法第一百二十条修改为:“组织、领导恐怖活动组织的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处没收财产；积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，可以并处罚金。“犯前款罪并实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。”将刑法第一百二十条之一修改为:“资助恐怖活动组织、实施恐怖活动的个人的，或者资助恐怖活动培训的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。“为恐怖活动组织、实施恐怖活动或者恐怖活动培训招募、运送人员的，依照前款的规定处罚。“单位犯前两款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照第一款的规定处罚。”

同时在刑法第一百二十条之一后增加五条，作为第一百二十条之二、第一百二十条之三、第一百二十条之四、第一百二十条之五、第一百二十条之六:“第一百二十条之二有下列情形之一的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产:“(一)为实施恐怖活动准备凶器、危险物品或者其他工具的；“(二)组织恐怖活动培训或者积极参加恐怖活动培训的；“(三)为实施恐怖活动与境外恐怖活动组织或者人员联络的；“(四)为实施恐怖活动进行策划或者其他准备的。“有前款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

此外，特别指出：“以制作、散发宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品，或者通过讲授、发布信息等方式宣扬恐怖主义、极端主义的，或者煽动实施恐怖活动的”或者“利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度实施的”；“以暴力、胁迫等方式强制他人在公共场所穿着、佩戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志的”；“明知是宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品而非法持有，情节严重的”都需要受到相应的惩罚。

至此，中国对恐怖犯罪和恐怖融资犯罪进一步构建了严密法网。

三、我国恐怖融资犯罪法律控制价值体现

（一）严法峻刑，与时俱进

从前文分析可见，我国对涉恐犯罪和恐怖融资犯罪问题一直是根据国际标准和现实国情，在立法、司法、执法程序、行政管理方面与时俱进，严刑峻法。

如，在立法方面：2001年《中华人民共和国刑法修正案（三）》将组织、领导恐怖活动组织的刑罚，由原来的“3年以上10年以下有期徒刑”提高到“10年以上有期徒刑或者无期徒刑”；如前文提及2011年《中华人民共和国刑法修正案（八）》将恐怖活动犯罪规定为特殊累犯，对于累犯和犯罪集团的首要分子，不适用缓刑，加大了对恐怖活动犯罪的惩处力度。对参与有组织的暴力性犯罪的恐怖分子可以适用死缓限制减刑制度，这体现了从严惩治恐怖活动犯罪的精神。2011年10月通过的《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》对恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员作出了立法上的界定，授予金融机构和特定非金融机构发现涉恐资产立即冻结的权力。2015年的《刑法修正案（九）》也涉及对涉恐严控的条文。如前文所述，对组织、领导、参加恐怖组织罪增加财产刑；将资助恐怖活动培训的行为纳入刑罚；明确制作、散发宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料为犯罪。特别是“并处没收财产”和“并处罚金”的规定，说明我国立法界已认识到只打击恐怖组织、恐怖分子的犯罪行为，忽视了剥夺其犯罪的物质基础、经济基础，会使恐怖组织、恐怖分子仍具有“再生能力”，必须用刑法手段断其财路，釜底抽薪，摧毁恐怖组织、恐怖分子的经济基础，才能消除暴恐犯罪带来的后续不良影响。

再如，在司法解释方面：2009年11月中国最高人民法院颁布实施了中国第一份专门针对洗钱和恐怖融资犯罪的司法解释《关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对《刑法》有关洗钱和恐怖融资犯罪条文提出了具体的司法意见。《解释》指出：“明知”不意味着确实知道，确定性认识和可能性认识均应纳入“明知”范畴，《解释》列举了六种推定“明知”的具体情形，即，（1）知道他人从事犯罪活动，协助转换或者转移财物的；（2）没有正当理由，通过非法途径协助转换或者转移财物的；（3）没有正当理由，以明显低于市场的价格收购财物的；（4）没有正当理由，协助转换或者转移财物，收取明显高于市场的“手续费”的；（5）没有正当理由，协助他人将巨额现金散存于多个银行账户或者在不同银行账户之间频繁划转的；（6）协助近亲属或者其他关系密切的人转换或者转移与其职业或者财产状况明显不符的财物的。对于该六种情形，除有证据证明确实不知道的之外，均可以认定行为人对犯罪所得及其收益具有主观“明知”。

而在执法程序方面：2010年5月，最高人民检察院会同公安部联合印发《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》，对资助恐怖活动罪、洗钱罪的立案追诉标准作出规定，为司法机关依法查办洗钱犯罪案件、严厉打击洗钱犯罪活动提供明确依据。规定特别指出，“资助”是指为恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人筹集、提供经费、物资或者提供场所以及其他物质便利的行为。“实施恐怖活动的个人”，包括预谋实施、准备实施和实际实施恐怖活动的个人。

2012年修改后刑诉法同时为恐怖活动犯罪案件设置了诸多特别规定，如针对恐怖活动犯罪的技术侦查措施、恐怖活动犯罪案件违法所得的没收程序、恐怖活动犯罪案件的管辖制度、恐怖活动犯罪案件的犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利限制、恐怖活动犯罪案件的证人、鉴定人、被害人及其亲属的保护措施等。程序法与实体法遥相呼应，编制成制裁恐怖活动犯罪的“又严又厉”的刑事法网。[13]

在行政管理方面，金融业也一直通过最初的“一法四规”[14]到后来的风险评估和资产冻结等措施的保持着对恐怖融资犯罪监控打击高压态势。

（二）有意控制，无案可判

当前，我国涉恐犯罪受国际国内等因素影响，形势严峻复杂，出现了案件多发、手段激烈、地域扩散、网络联系频繁隐秘、恐慌蔓延等特点。

而在恐怖融资犯罪方面，结合笔者的调研访谈和文献资料表明，涉恐资金在国际上来源大致为：恐怖组织通过盗用慈善资金获得恐怖资金；恐怖组织通过走私、贩毒、贩卖人口、劫掠（如充当海盗）等各类犯罪活动筹集资金；恐怖组织通过合法经营、移民汇款、外国援助等渠道获取恐怖资金。[15]而在国内涉恐资金金融部门发现以下特点：多渠道、合法化；金额小、电子化；短暂性、难辨性；非正规、跨地区。[16]如2015年7月9日，中国警方成功从泰国遣返回国109名偷渡人员和组织偷渡团伙成员，每名偷渡人员需向“蛇头”缴纳高达数千美元的偷渡费用，这些费用最后大都流向了“东伊运”恐怖分子开设的银行账户。[17]

笔者在调研中得知，与一般的严重犯罪所获得的大额资金需要清洗和监控严密不同，当前发现的中国恐怖融资犯罪的资金数额呈现小额和分散的情形，一些涉恐分子变卖家产牲畜，出售房屋，从事合法贸易为掩护筹集资金，如发生在某地一起恐怖活动案件，案件中所需的生活费用和制造爆炸物的资金就来源于在当地开设廉价理发店的微薄收入；也有从事贩毒、盗窃、走私、敲诈等违法犯罪筹资，金额从几万到几十万，上百万的较少；一些意图偷渡的涉恐人员随身携带现金并不多，生活艰苦，仅够付租车费用和付给“蛇头”的费用，金额从几千到几万不等，也有从卡上直接交易转账经费；面对管控力度加强，当前也出现境内外合作，携带“空卡”出境，偷渡成功，再利用跨境信用卡从境内汇款至境外支付费用，提供资助的情况。结合从金融机构得到的信息分析，很多数额较小，达不到大额资金监控的标准；加之来源分散，貌似合法，随身携带现金，增大了辨别的难度；而网络金融和非正规资金转移体系的运用和普及，使金融从业人员在传统的“了解你的客户”和面对面的可疑识别中出现了障碍。

因此我国虽然对恐怖融资犯罪问题作出相应快速的立法反应，但在司法实践中却出现尴尬局面——很长时间无案可判。据统计，我国检察机关在2003年对1件4人的资助恐怖活动罪的案件批准逮捕，并且对1件1人提起公诉；在2004年，则对6件11人批准逮捕，并且对1件1人提起公诉；在2007年，对1件1人的资助恐怖活动的案件提起公诉。在2005年、2006年、2008年和2009年，我国检察机关没有对任何一起资助恐怖活动罪的案件批准逮捕和提起公诉。[18]

另可参见《中国2009年反洗钱报告》“统计资料四”中“2003年至2009年检察机关批捕起诉洗钱犯罪及资助恐怖活动罪案件统计[19]，如图所示[20]：

(图略)

与此形成对应的是，关于我国审判机关审理资助恐怖活动罪的情况，截至到2009年底，我国尚无一例关于资助恐怖活动罪的判决案件。

我国用刑法规制洗钱罪（刑法191条）出现于1997年，把涉恐洗钱列为洗钱罪的上游犯罪之一是在2001年，“资恐罪”（刑法120条）出现是在2001年，但是长达十多年未见一起恐怖融资犯罪被判处刑罚，这种“零适用”的审判现状与我国日益严峻的反恐形势和对涉恐案件的高压态势形成强烈反差，同样洗钱罪的判例少而又少，也显示出在恐怖融资犯罪法律控制中“有意控制，无案可判”的尴尬局面。

(三）判例突破，价值彰显

面对无案可判的现状，有学者进行了从法律规范到实践操作做了如下剖析：刑法第120条之一对资助恐怖活动罪的罪状规定较为抽象，可操作性差，导致审判机关对诸如行为人筹集但尚未提供资金的行为能否独立构成资助行为、资助恐怖活动是否应以实施具体恐怖活动为条件等问题存在认识分歧。在实践中，为了更加严厉打击恐怖活动犯罪，我国许多审判机关对于行为人为恐怖活动组织单纯地筹集资金或者提供资金的行为，大多是以处罚更重的恐怖活动犯罪的共犯论处，而未定性为资助恐怖活动罪，这也在很大程度上消减了对资助恐怖活动罪的认定。[21]从目前调研情况来看，我国当前恐怖融资犯罪的特点是案例稀少、来源单一、数额较低、资金复杂、难以查清来源与用途，案件很难经营，自然无法达到移送起诉条件。

但是我国从未放弃对恐怖融资犯罪的控制，随着反恐形势严峻，对涉恐资金的管制也日益严密，笔者搜集近年来中国人民银行发布的《反洗钱报告》中梳理出这些年来的努力轨迹：

2010年，全国检察机关对1件犯罪案件共19人以涉嫌组织领导、参与恐怖组织罪提起公诉。[22]。

2011年，全国检察机关共批准逮捕涉嫌组织、领导、参与恐怖组织犯罪案件1件共5人，提起公诉2件共8人；[23]

2012年，全国检察机关依法严厉打击洗钱犯罪的上游犯罪，批准逮捕涉嫌恐怖活动犯罪案件10件共44人，提起公诉11件共39人（其中批准逮捕涉嫌资助恐怖活动犯罪案件2件共10人，提起公诉2件共3人；批准逮捕涉嫌组织、领导、参加恐怖组织犯罪案件8件共34人，提起公诉9件共36人）。[24]

2013年，全国检察机关批准逮捕涉嫌洗钱犯罪案件6件共9人，提起公诉6件共15人；批准逮捕涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益犯罪案件5817件共11490人，提起公诉9765件共28233人；批准逮捕涉嫌窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃犯罪案件36件共112人，提起公诉39件共156人；批准逮捕涉嫌资助恐怖活动犯罪案件3件共4人，提起公诉2件共13人。

2013年，全国人民法院依法审结洗钱案件9248起，生效判决人数16473人，其中，依据《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第191条“洗钱罪”审结案件8起，依据《刑法》第312条“窝藏、转移、收购、销售赃物罪”审结案件182起，“掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪”审结案件9206起，依据《刑法》第349条“窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪”审结案件34起；依据《刑法》第120条之一“资助恐怖活动罪”审结案件1起。[25]笔者在某地调研中也了解到2014年有一个中级法院判处了一例资恐案件，但尚未见诸报道。

2013年这一起公布的判例实现了司法审判的突破，刑法120条之一“资助恐怖活动罪”不再是“零适用”，意义重大。

案例突破不但表明我国经过十多年的司法实践，已深刻认识反恐怖斗争的长期性、复杂性和尖锐性，意识到恐怖融资是恐怖组织和恐怖分子保障其生存、发展、壮大和从事恐怖活动的资产基础和关键资金来源，而且从实际行动上要从立法上进行控制，司法上进行打击，更要在操作中及时冻结涉及恐怖活动资产，切断恐怖活动经济来源。

随后，结合我国的现实情况以及国际社会公约、决议以及反洗钱权威组织FATF2012年修订《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：FATF 建议》，根据《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》的有关规定和授权，2014年初发布了《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》，该办法明确规定了金融机构和特定非金融机构在涉及恐怖活动资产冻结方面应履行的义务，解除冻结措施的条件，对被冻结资产的管理，当事人合法权益的保障，涉外冻结资产的处理以及监督与处罚，明确涉及恐怖活动资产的冻结程序，解决恐怖活动组织及恐怖活动人员名单公布后，金融机构、特定非金融机构如何立即对有关资产予以冻结的程序问题。

建立专门的涉及恐怖活动资产冻结制度，弥补了我国涉及恐怖活动资产冻结的制度空白，从而进一步从实践操作的角度为控制恐怖融资犯罪提供了理论依据。

【作者简介】

李春（1972-），女，云南大学法学院教授，主要研究方向：侦查学，犯罪学。

【注释】

[1]关于恐怖组织及活动的概念再可参见：上海合作组织于2009年6月在俄罗斯叶卡捷琳堡为了联合打击恐怖主义签署的地区间反恐条约《上海合作组织反恐怖主义公约》，此公约首先界定了恐怖主义的概念，即通过实施或威胁实施暴力和（或）其他犯罪活动，危害国家、社会与个人利益，影响政权机关或国际组织决策，使人们产生恐惧的暴力意识形态和实践。其次，界定了恐怖主义行为的概念，即为影响政权机关或国际组织决策，实现政治、宗教、意识形态及其他目的而实施的恐吓居民、危害人员生命和健康，造成巨大财产损失或生态灾难及其他严重后果等行为，以及为上述目的而威胁实施上述活动的行为。最后，界定了恐怖主义组织的概念，即为实施本公约所涵盖的犯罪而成立的和（或）实施本公约所涵盖的犯罪的犯罪团伙、非法武装、匪帮和黑社会组织，以其名义、按其指示或为其他利益策划、组织、准备和实施本公约所涵盖的犯罪的法人。参见：王玫黎法律合作加强上合组织反恐能力——评《上海合作组织反恐怖主义公约》五大进步中国社会科学报第194期12版2011-6-7 http://sspress.cass.cn/news/21878.htm

[2]制止向恐怖主义提供资助的国际公约http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2006-05/17/content_350159.htm 中国人大网2015年9月15日访问。

[3]制止向恐怖主义提供资助的国际公约http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2006-05/17/content_350159.htm 中国人大网2015年9月15日访问。

[4]关于执行联合国安理会第1373号决议的通知外发〔2001〕18号中华人民共和国中央人民政府网站 http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_61169.htm 2015年9月16日访问。

[5]黄风：《从〈爱国者法案〉看美国反洗钱策略的新动向》 http://www.criminallawbnu.cn/criminal/Info/showpage.asp？pkID=12497京师刑事法治网2015年9月16日访问

[6]刘慧明：《关联与阻断：恐怖融资中洗钱犯罪之防控》，载《兰州交通大学学报》2012年４月第31卷，第２期第2页。

[7]刘慧明：《关联与阻断：恐怖融资中洗钱犯罪之防控》，载《兰州交通大学学报》2012年４月第31卷，第２期第2页。

[8]王玫黎：《法律合作加强上合组织反恐能力——评〈上海合作组织反恐怖主义公约〉五大进步》，载《中国社会科学报》第194期12版2011-6-7http://sspress.cass.cn/news/21878.htm

[9]《中国反洗钱报告2009》附录三《中国反洗钱战略(2008-2012)》中国金融出版社2010年8月第一版，第46-47页。

[10]参见《关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第五条规定：“刑法第一百二十条之一规定的‘资助’，是指为恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人筹集、提供经费、物资或者提供场所以及其他物质便利的行为。刑法第一百二十条之一规定的‘实施恐怖活动的个人’，包括预谋实施、准备实施和实际实施恐怖活动的个人。”

[11]中国反洗钱报告（2011）（摘要），第3-4页。

[12]胡蝶飞：《我国反恐立法进入实质性阶段》，专家：《构建立体防御型反恐怖法律体系十分必要》，载《上海法治报》2014年11月3日。

[13]兰迪：《仇恨犯罪与恐怖主义犯罪的比较研究》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2015年第1期，第137页。

[14]“一法四规”是指：《中华人民共和国反洗钱法》及《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》、《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》。

[15]参见肖宪、刘军：《恐怖资金来源问题研究》，载《现代国际关系》2008年11期，第13-15页。

[16]中国人民银行蚌埠市中心支行课题组：《反洗钱视角下反恐怖融资问题的思考》，载《甘肃金融》2015年第1期，第62页。

[17]张年亮：《中国警方从东南亚遣返多批企图参加“圣战”的偷渡人员》，载《人民公安报》，2015年7月第12期。

[18]王新：《零适用的审判现状：审视资助恐怖活动罪的适用》，载《政治与法律》2012年第7期，第101页。

[19]中国反洗钱报告：2009中国金融出版社2010年8月版，第76页。

[20]学术界一般认为洗钱犯罪在刑法中包括四个罪名，即120条“资助恐怖活动罪”，191条“洗钱罪”，312条“掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪”；349条“窝藏、转移、隐瞒毒品毒赃罪”，在反洗钱报告中出现四种罪名的梳理。本文论述范围主要涉及恐怖融资，故只针对了刑法120条和191条进行论述分析。

[21]王新：《反洗钱：概念与规范诠释》中国法制出版社2012年1月第一版，第233页。

[22]中国反洗钱报告（2010）（摘要），第7-8页。

[23]中国反洗钱报告（2011）（摘要），第8页。

[24]中国反洗钱报告（2012）（摘要），第10－11页。

[25]中国反洗钱报告（2013）（摘要），第14－15页。