核心提示： 受到国际政治、外交等影响，加上周边国家和地区经济相对落后与政策制约，以及边境地区基础设施建设滞后等原因，东北对外开放的进程并不顺利。推进共建丝绸之路经济带和海上丝绸之路，是我国提出的对外开放大战略，东北地区要抓好这一历史性发展机遇，谋划互联互通的大通道建设，推动优质富余产能“走出去”。
面对国家实施“一带一路”战略的新机遇，积极主动地推进对外开放和区域合作互动，对于东北经济尽快走出困境、实现老工业基地的全面振兴，具有重大现实意义。
东北“借港出海”战略取得突破，但对外开放合作的进展还不尽如人意
改革开放三十多年尤其近些年来，东北地区努力扩大对外开放合作，取得不小成绩。从去年东三省的情况看，唯一有沿海港口的辽宁省进出口总额达到1140亿美元；黑龙江省以对俄交流合作为重点，实现对俄进出口总额232.8亿美元，占全国对俄贸易的近1/4；吉林省利用外资和域外资金分别增长13.1%、21.2%，对外互联互通进展良好，“借港出海”战略取得突破。但是，相比国内其他地区，东北地区对外开放合作的进展还不尽如人意。根据2014年统计数据测算，东北三省的经济总量占全国8.4%，而进出口总额仅占全国的4.2%；东北外贸依存度为19.02%，仅为全国外贸依存度平均数（38.4%）的一半。考虑到东北产业结构中重化工比重大，产能过剩较为严重，外贸外资对东北经济的拉动作用十分微弱；同时，东北地区内部各自为政，少有合作互动，与国内其他地区合作交流也比较少，每年吸引来自区外的资金、企业，尤其来自东部沿海发达地区的产业转移十分有限。
东北地理区位独特，偏居一隅，与俄罗斯、蒙古、朝鲜接壤，边境线长，临近日本、韩国，是我国与东北亚国家开放合作的前沿阵地。积极扩大对外对内开放，提升开放合作的层次和水平，不仅有利于拓宽外部市场，释放东北地区的优质富余产能，推动国际产能和装备制造合作，而且有利于充分利用国外丰富自然资源和人力资源，加强经济技术和人文交流，并承接更多的国际国内产业转移，从而为东北老工业基地振兴提供新动力、新引擎。
东北扩大开放合作需要解决的难点与障碍
互联互通不畅、口岸设施薄弱。东北与俄、蒙、朝互联互通方面还存在不少问题，比如铁路外输通道单一，最大的通道满洲里仅有一条连接内地的铁路通道即滨洲铁路，与蒙古国仅有二连浩特铁路，与朝鲜的铁路始建于日伪时期，亟待维修。据我们在吉林延边州的调研，这里很多的基础道路设施修建于上世纪70、80年代，运载能力不足、运载的安全性无法达标，大部分跨境桥至今已有七八十年的历史，二级公路不足80%。由于国家对沿边口岸建设投入不足，地方对口岸建设力不从心，“小马拉大车”的问题突出。
开放环境欠佳、周边政策稳定性差。随着中俄、中蒙战略合作伙伴关系深入发展，东北地区对外开放环境不断优化，合作范围不断拓展，但也存在“上热下冷”的现象，进口商品科技含量较低，加工贸易未形成规模，对外贸易品类不多，外贸企业规模较小，缺乏国际市场竞争力，境外投资企业缺乏有效融资渠道。特别是，周边国家经常会从自身利益出发，频繁调整外贸管理方面的具体政策，政策兑现难，例如俄罗斯在远东地区有权检查外资企业的机构有32个之多，行政性收费名目繁多。
产业支撑乏力，地方创新不足。东北尤其边境地区经济总量小，产业结构单一，整体抗风险能力弱，市场需求、价格波动、铁路运输等条件的变化对经济影响较大。由于远离国内中心市场，缺乏外部资金、技术、人才、先进管理经验、信息等要素支撑，尤其是缺乏龙头企业和大项目强势带动，投资吸引力不强，尚未形成完整的产业配套和链条延伸，这些严重制约了对外开放合作的进程。地方创新能力不仅表现在产业科技研发能力，还表现在政策运用与创新上。尤其需要提及的是，东北一些地方在推进开放合作工作中依然习惯于要政策、要资金，而对于如何用好、用足国家已有的各项支持性政策，却思考不多。
抓好“一带一路”机遇，探索扩大开放合作的新路径
推进共建丝绸之路经济带和海上丝绸之路，是我国统筹国内国际发展两个大局提出来的对外开放大战略，东北地区要抓好这一历史性发展机遇，发挥地处东北亚前沿的区位优势，科学谋划互联互通的大通道建设，积极推动优质富余产能走出去，以创新为动力，以园区为载体，带动东北经济尽快走出困境。
科学布局通道网络，构筑东向出海、南联内陆的大通道。建设面向东北亚开发、开放的基础设施网络，构建全方位、高层次、高质量的对外开放通道。在国家“一带一路”战略中，东北地区主要是围绕建设“中蒙俄经济走廊”，规划布局通道网络，发挥联通俄蒙的区位优势，完善黑龙江对俄铁路通道和区域铁路网，以及黑龙江、吉林、辽宁与俄远东地区陆海联运合作。目前，东北地区货物主要是通过辽宁沿海港口出海，如果能够建设通过图们江周边港口（如俄罗斯波谢特港、扎鲁比诺港和朝鲜罗津港、青津港）出海的东向大通道，就可以使东北和俄蒙货物直接进入日本海，运往日韩乃至东南亚，这样可以大大缩短运距，节省物流成本，并将大大提升东北的进出口能力。同时，东北地区与内陆的联系由于渤海湾而受到一定程度的阻隔，加快推动辽东半岛与山东半岛的通道建设（如海底隧道或跨海大桥），形成直接连接内陆的南向大通道，显然有利于密切东北与内陆的经济联系，特别是吸引内陆优质要素资源、承接产业转移和开拓国内市场。
以两个“金三角”为重点，打造东北亚合作新平台。东北地区与俄蒙朝三国接壤，推动与三国的合作是东北扩大开放的重要任务，从地理区位和经贸联系看，东北地区有两个金三角地区，可以作为推动中国与东北亚合作的重点平台。一个是中俄朝三国接壤构成的图们江区域“金三角”，随着中俄关系日益趋暖，以及朝鲜当地发展经济呼声渐强，积极主动推动这一地区的开发合作，尤其是港口合作、旅游开发合作、劳务输出合作等，有利于三国实现合作共赢。另一个是中俄蒙接壤构成的“海赤乔”金三角。以内蒙古呼伦贝尔海拉尔区、俄罗斯外贝加尔边疆区首府赤塔市、蒙古国东方省首府乔巴山市为支点，通过加强基础设施互联互通、深化多层次合作、建立健全合作机制，打造“海赤乔”国际合作金三角，辐射俄罗斯毗邻三个州区、蒙古国东部三省区和我国东北地区，成为我国“一带一路”中蒙俄经济走廊建设的有力支撑。
以产业创新提升为核心，加快富余优质产能走出去。东北地区应立足现有产业基础，结合本地比较优势，在广泛的国际合作中提升产业层次和技术水平，推动产业转型升级。首先，要大力发展外向型能源矿产业，加强境外资源的开采利用和境内资源的保护，以投资合作的方式将初级炼化等产业链上游向境外转移，中间品在境内实现深加工，推动能源矿产产业向下游延伸；其次，要发展现代化外向型加工业，充分利用国际国内两种资源，扩大招商引资渠道，引进国内外先进技术和工艺，促进产业园区向技术先进化、产品特色化、种类多样化和市场国际化的方向发展；再次，要开展中、朝、俄在生态环境保护和旅游方面的合作，形成统一的旅游经济走廊，共同打造精品旅游线路，辟建免税店、保税区等设施，实现签证手续和通关便利化。最后，要借助国家开展国际产能合作的机会，加快组织东北优质富余产能走出去，如装备制造、石化、新能源、船舶及相关工程建设等。
以国际合作园区为抓手，推动贸易和投资便利化。一是降低贸易成本，加快东北区域通关一体化，提供“一次申报、一次检查、一次放行”的一站式通关服务，实施“联合接受申报、共同实施监管、统一放行”的通关模式。二是吸引外资，提升产业园区竞争力。抢抓中韩自贸区建立契机，全面加强对韩交流与合作，吸引鼓励韩国企业进入产业园区建设开发。三是完善贸易渠道，配套发展互市贸易和临港物流，复兴东北亚丝绸之路贸易纽带的作用，扩大进出口规模、提升出口质量，加大木材、煤炭等资源进口。四是增加科研投入，提升贸易商品的科技含量和附加值。对于进口的资源性商品，应该进行深加工，提升资源性商品的利用率和利用价值。开展中朝劳务合作，促进加工贸易的发展，同时加大对弱小企业的扶持力度，促进一般贸易和边境小额贸易的发展。
创新对外开放模式，建立多层次区域合作机制。比如，吉林省创新利用朝鲜劳动力资源优势和加工贸易梯度转移重点承接地政策优势，与朝鲜开展劳务合作，全面推进对朝出境加工复进境业务，不仅带动朝鲜劳务输出，也解决加工贸易出现的“用工荒”难题。同时，还要突破国际合作瓶颈，建立多层次、多目标、多种类机制存在的地区合作机制，不仅允许国家、地区政府以政治体的方式参加，还允许国际组织、非政府组织、企业参与。鼓励多层次的合作领域，包括基础设施、投资与贸易、农业、矿业、工业及中小企业发展、人力资源开发等。尤其是加强与朝鲜、俄罗斯在基础设施建设中的双边合作，针对目前双方口岸的基础设施建设状况、相应的通关制度和政策，进行磋商谈判，尽快对下一步的建设合作以及消除合作过程中的障碍达成共识。
（作者为中国社科院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副会长兼秘书长）
