［摘要］2011年东日本大地震发生后，美国政府对其应急管理体系进行了重构，正式提出了“全社会参与”(Whole of Community)的应急管理工作理念，把全国准备(National Preparedness)工作作为一项基本战略，把核心能力建设作为应急管理体系建设的基本方向。目前来看，美国联邦政府以应急管理核心能力(Core Capability)建设为导向的应急管理框架体系已经基本完成，美国应急管理体系的逻辑体系更加清晰、实用和完善。对于中国而言，应充分借鉴其他国家的经验和教训，把应急管理制度建设工作作为一项重要工程，研究和建构自身的应急管理体系的逻辑框架，才能更好地推动公共安全治理工作的现代化。

［关键词］应急管理体系；重构；全国准备；核心能力

［中图分类号］D7712?03［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)03-0118-05［收稿日期］2015-04-30

［基金项目］ 国家自然科学基金“非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划重点支持项目-新时期中国特色应急管理体系的顶层设计和模式重构(91224009)；国家“十二五”科技支撑计划“国家应急演练仿真服务平台及其应用示范研究”(2013BAK03B07)；国家行政学院“三合一”项目

［作者简介］ 游志斌，国家行政学院应急管理教研部副教授；薛澜，清华大学公共管理学院院长、教授。

应急管理是对资源和责任的组织和管理，针对突发事件的各个方面，特别是备灾、响应及早期恢复阶段［1］。体系通常是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。在一定意义上讲，应急管理体系的改革是对在备灾、响应和早期恢复阶段，所涉及的资源、责任等一系列管理问题的总体谋划和重新设计。2011年东日本大地震后，美国政府总结自身应急管理工作和日本政府地震应对中存在的问题，对应急管理体系进行了重构，这对包括中国在内的其他国家如何完善自身的应急管理体系具有很强的参考价值。

一、东日本大地震后美国应急

管理体系重构的缘起自上世纪70年代末三哩岛核事故以来，美国政府非常注意及时总结巨灾应对中的教训，以完善其应急管理体系。在“9·11”恐怖袭击后，出台了《国土安全法》，以加强国土安全防卫工作。2005年3月，联邦政府发布了《临时全国准备目标》，开始尝试设立应急准备目标，并加强相应的应急管理准备工作。2006年10月4日，美国总统布什签署的《后“卡特里娜”应急管理改革法》的第652条明确指出，需要年度的国家应急准备报告来评估全国应急准备工作［2］，在联邦法律上确认了准备工作是美国应急管理体系的重要内容。2007年9月，美国联邦政府根据《后“卡特里娜”应急管理改革法》，制订完成了《全国准备指南》(NPG)，这些都为此次美国应急管理体系的重构奠定了政策性基础。

2011年3月11日发生的东日本大地震对美国社会产生了强烈震动，美国参议院迅速召开了专门听证会，考虑如何应对类似的重特大突发事件风险。2011年3月30日，美国总统奥巴马签发的《总统政策第8号指令》(以下简称PPD-8)取代了《总统国土安全政策指令(HSPD-8)》。该指令旨在应对美国面临的国内综合性国家安全问题，其应对的内容包括恐怖主义行动、网络攻击、流行病和严重自然灾害的威胁，强调需要建立和维持必要的应急管理能力，以应对造成最大危险的国家安全威胁。PPD-8的出台，是美国应急管理体系重构的分水岭。具体体现在以下3个方面：

(一)正式确立了“全社会参与”(Whole of Community)理念

“全社会参与”的理念实际上是美国政府从治理的最基础方面来思考加强应急管理工作，它涵盖各种不同类型的社区，既包括不同地点、兴趣、信仰、环境的社区，也包括地理上的和虚拟中的社区。从实际来看，它是对以往美国应急管理工作的深刻总结。《全国应急准备系统》中指出，“国家应急准备系统的力量依赖于如何确保整个社会有机会参与实现国家安全和抗逆力的目标”［3］。一方面，明确界定了概念，“全社会参与是指一种包括居民、应急管理实际工作者、组织和社区领导者，以及政府官员能够共同理解和评估各自社区的需求，并决定用最好的方法来组织和保护他们财产、能力和兴趣的方式”［4］；另一方面，明确界定了具体的参与主体，全社会参与的主体既包括个体和家庭，也包括以信仰为基础的社区组织；非营利组织；学校和研究机构；媒体；还包括联邦政府、州政府、地方政府、部落政府、领地等在内的政府，并将其落实在具体的应急管理政策中。美国国土安全部助理部长大卫·考夫曼(David Kaufman)对此曾评价，“公众越了解我们的社区，公众就能更好地了解他们的真实生活中所面临的安全问题，继而能够帮助我们更好地开展与应急管理有关的活动。”［5］

(二)正式明确了把全国应急准备工作作为基本战略和具体目标

实际上，PPD-8的出台旨在建立一种整体性的、全国的、以能力为基础的准备模式，同时，也阐明了美国应急准备工作的基本策略，并强调，“我们的全国准备是所有各级政府，私营和非营利部门以及公民个人的共同责任”［6］。在此基础上，美国政府在全国准备工作中又确立了以下具体目标：一是防范、避免或阻止各种威胁或实际恐怖活动；二是通过保护美国的利益、信仰和生活方式，保护其公民、居民、来访者和资产不受威胁和灾害的影响；三是通过减轻未来灾害影响以减少生命和财产的损失；四是巨灾发生后能快速应对、挽救生命、保护财产和环境，并满足基本的人类生存需求；五是及时恢复、加强和重建受巨灾影响的基础设施、房屋和可持续的经济，以及健康、社会、文化、历史和环境。需要注意的是，美国政府已经把全国应急准备工作纳入到整个国家的安全战略中，成为巩固美国国家总体安全的一项基本战略。

(三)重新构建了规范性、指导性和支撑性的文件体系

PPD-8出台后，美国政府发布了一系列应急管理的重要文件，并对已有的应急管理的重要文件进行了重新审定或更新，使应急管理的工作文件体系更加清晰、翔实，更符合加强全国应急准备和提升核心能力的需要，具体体现在以下方面：一是制定完成了《全国准备目标》、《全国准备系统》两份核心文件，明确界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途径，同时每年发布《全国准备报告》；二是重新审视了《全国响应框架》，将其分解、充实并调整为《全国预防框架》、《全国保护框架》、《全国减缓框架》、《全国响应框架》、《全国恢复框架》等5个框架(Framework)，更加明确了公民、社区、民间机构、地方政府、联邦政府部门、总统等在这一领域的职责；三是新制定了《跨机构减缓计划》、《跨机构响应计划》、《跨机构恢复框架》等文件，以促进跨机构之间的合作和协调；四是出台和更新了一批支撑性文件，进一步审查和完善了综合准备指南的一系列文件，比如，指导如何制作应急预案的《综合准备指南101(2.0版本)》(CPG 101 Version 2.0)；指导如何开展风险分析与评估的《综合准备指南201》；指导如何开展信息传递和资源整合的《综合准备指南502》等文件。

二、美国应急管理体系重构的主要趋向

截止到2014年7月30日，美国联邦政府已经基本完成了本次应急管理体系的重构。从实际的结果来看，加强准备工作是此次应急管理体系重构的基本导向，推进核心能力建设是此次美国应急管理体系重构的核心内容。

(一)加强准备工作成为应急管理体系重构的基本导向

PPD-8对美国全国准备目标、全国准备系统、全国准备报告等做出了具体部署和安排，加强准备工作成为应急管理体系重构的基本导向，并有了明确的要求和考核的指标，体现在以下3个方面。

1?把实现全国准备目标作为整个应急管理体系建设的重心

PPD-8要求国土安全部长在指令发布后的180天内，应该向总统递交全国准备目标。从实际的执行情况来看，美国国土安全部具体负责制订的全国准备目标，不但需要考虑具体的威胁、脆弱性和风险，而且要考虑区域特点，以及包括具体的、可衡量的和优化的指标来降低相关风险。《全国准备目标》中明确界定了美国政府针对特定类型的、对美国国家安全有最大风险的重特大突发事件所应具备的核心能力。同时，强调了通过一个综合的、多层次的、全国的准备方法来优化资源的使用；并指出，全国准备目标应该结合国家安全战略、总统政策指令等重要政策，为跨机构应急管理工作提供有力的指导。

2?明确提出了全国准备系统

美国政府把全国准备系统界定为，“应该是一整套能够使全国能够满足准备目标所需要的指南、项目和过程”。PPD-8要求国土安全部长在240天内递交全国准备系统给总统。全国准备系统是设计来帮助指导各层级政府、非盈利部门和公众来建设和维持全国准备目标中列出的能力。全国准备系统需要在规划、指南、组织、装备、训练和演练等具体领域，考虑建设和实现特定能力，它还规定了一种全国的方法来建设和维持与准备相关能力，并强调在管理过程中要实现闭合式、累进式的提高。同时，该系统包括了一系列的、整合的全国规划框架，涵盖了预防、保护、减缓、响应和和恢复等5个方面。这些框架建立在可扩展的、弹性的和适应性的协调结构基础上，该结构与关键的准备角色、责任和术语相一致，同时，全国准备系统包括跨机构的操作手册来支持《全国规划场景(NPS)》的应用。

3?明确提出了全国准备报告

《全国应急准备报告》概括了实现目标中所规定的建设、支持和提供核心能力的进度。从2011年至2014年底，美国政府已经连续发布了3年的全国准备报告。PPD-8要求美国国土安全部部长每年应提交根据全国准备目标制订的全国准备报告，该报告在各联邦部门、各州准备报告的基础上完成，并对准备的情况进行量化分析(参见表1)。PPD-8还要求总统国土安全和反恐助理应负责协调与州、地方、部落政府、非营利部门和公众等关系。从角色和职责来看，美国国土安全部长，负责具体协调所有的行政部门和机构的国内所有应急准备工作；总统国土安全及反恐助理应定期审查为实现国家目标的准备工作进展情

表1基于州准备报告结果的现有核心能力评估(2013)

(来源：2014年美国全国准备报告)况，审查各行政部门和机构在预防、保护、减缓、响应和恢复中担负的全国准备职责。

(二)推进核心能力建设是此次应急管理体系重构的核心内容

美国政府把“能力”(Capability)作为建构应急管理体系的一个核心术语。能力是指提供了从特定情况下的一个或多个关键任务绩效到绩效目标领域中的实现一种使命或功能的途径”［7］。美国联邦政府在 2011年发布的《全国准备目标》中明确指出，目标中所包含的核心能力是成功的关键因素，这些核心能力之间相互高度依赖，要求美国政府使用既有网络和活动，加强培训和演练，促进应急管理工作创新，并确保行政、财政和后勤保障系统各就各位，以对这些目标能力提供强有力支持；同时，核心能力可以为美国应急准备时的资源分配提供指导；为当前和将来的年度预算计划和决策，以及资源分配方案提供支撑，并有助于掌握全国应急准备的进展。

一方面，建立量化的“核心能力”。美国还把37项“目标能力”进一步精简为31项“核心能力”，其中包含计划、公共信息和预警、协调等3项通用任务能力，还包含在预防、保护、减缓、响应、恢复等领域的具体能力：一是预防领域包括取证与归因，情报与信息共享，封锁与中断，监控、搜索与侦测等；二是保护领域包括进入控制和身份确认，网络安全情报和信息共享，封锁与中断，物理保护措施，保护项目和活动的风险管理，监控、搜索和侦测，供应完整性和安全等；三是减缓领域包括社区减灾、长期脆弱性减灾、风险和抗逆力评估、威胁和危害确认等；四是响应领域包括关键交通，环境响应，健康和安全，遗体处理服务，基础设施系统，大规模人员照顾服务，大规模搜索和救援行动，现场安全和保护，操作沟通，公共、私人服务和资源，公共健康和医疗服务，情势评估等；五是恢复领域包括经济恢复，健康和社会服务，住房，基础设施系统，自然和文化资源等。［8］

另一方面，美国政府明确了建设核心能力的逻辑框架。首先，要确认和评估风险，美国政府强调，要把确定并保持对社会和国家所面临的各种风险，以及如何将相关信息用于应急准备的建设和支持，是国家应急准备系统的基本内容；其次，要开展评估能力需求，美国政府认为，利用风险评估可对需要达到的能力类型和水平进行评估；第三，建设和保持能力，评估过程完成后，对既有的和所需要的能力进行分析并确定差距，这些差距可结合预期成果，风险评估，以及不考虑这些差距的潜在影响，而进行优化排序，政府部门可一起工作制定高效的资源分配战略，提供支持以缩小差距，降低风险；第四，将能力规划至应用阶段，联邦政府借助综合性的计划方法还有助于确保计划的同步，还可保证整个社会参与并理解其作用和所有任务的预期成果；第五，要验证能力，可通过演练、补救工作管理方案和评估来实现，比如，通过演练测试并验证所制定的计划和具备的能力，通过演练有利于推进对国家应急能力和目标评估工作；最后，要进行审查和更新，由于威胁和灾害的不断变化，通常会审查国家应急能力、资源和计划，确定是否仍需保持或更新。

三、美国应急管理体系重构趋向的制度性分析

美国政府通过此次应急管理体系重构，力图大幅提升应急管理工作的效率和效能。但是，由于此次美国应急管理改革的幅度过大，州以及地方政府需要较长时间才能完全调整适应，工作上造成了一些不便，比如，围绕“核心能力”的调整，需要快速融汇到整个应急管理体系中，从应急预案到应急演练评估中都要重新调整，并与全国准备与核心能力建设保持完全一致。但整体上来看，此次美国应急管理的重大调整非常有必要，并且已经得到较好地执行。

(一)美国政府高度重视应急准备管理框架的整体设计

美国政府把应急管理体系设计作为一项战略工程，以推动应急准备工作逐步向累进、闭合式的循环过程发展。美国应急管理准备工作的整体制度设计体现在6个方面，一是美国政府把风险分析与评估作为应急管理准备工作的逻辑前提和基础；二是根据风险分析与评估的结果确定制订战略、规划和预案；三是在战略、规划与预案中，构建适应其目标的管理组织结构，匹配与之相适应的资源，以便履行自身的职责；四是在此基础上，开展应急管理培训工作，围绕应急管理实际需求，使相关的应急管理人员都必须达到地方、部落、州、联邦或专业领域的资格和能力标准；五是在演练中测试预案、组织、配备、培训等环节效果；六是所有地方、部落、州和联邦政府部门应该制定改进计划，评估演练工作，总结经验教训，进一步提升应急准备工作。还要注意到，美国在加强应急准备工作的同时，把全国准备工作，真正融汇到了国家大安全战略中，实现了应急管理体系与美国国家安全体系的更好整合。

(二)注重“全国准备”和“核心能力”规范性和标准化建设，同时强调其可落实和可测量

美国政府非常重视应急管理体系的规范性和标准化建设，PPD-8的要求得到了严格地贯彻执行。特别是，由于美国是一个联邦制的国家，其重特大突发事件应对工作更需要规范化和科学化，美国联邦政府从2011年3月30日到2014年7月30日，美国政府重新修订了应急管理的工作框架，加强了对保护、防范、减缓、响应、恢复等5个环节的应急管理工作的规范性，同时加强了应急管理工作之间的相互衔接，特别注意加强相互间的协调，并出台了在响应、减缓、恢复等3个阶段的跨机构协调的国家专门应急预案，大幅提升了应急管理工作的规范性、指导性；另外，在其应急管理工作中，美国州与州、州内部的地方政府建立了应急协调、互助机制，基本实现了临近区域的资源的共享，能够保证在尽量短的时间内开展相互支援，促进在尽可能早的时间内拯救生命，减轻公众的损失。同时，针对“核心能力”，将其进行了量化分析和评估，从而能够更规范、更直观、更客观地了解各州、各联邦部门应急准备的实际情况。自2012年起，美国联邦政府每年发布《全国准备报告》，来评估工作的进展，定期总结和改进在应急管理体系建设中的突出问题，从而在制度上确保了应急管理体系的重构能够顺利进行。

四、对中国的借鉴

当前，应结合我国面临的实际情况，借鉴美国应急管理体系重构的经验，研究和准确界定应急管理工作性质和边界，研究国内应急管理的实际需求，把握国际应急管理工作发展趋势，加强我国应急管理的一体化、规范化、标准化、科学化建设。

(一)要加强对我国应急管理制度的整体研究和战略设计

一是要以总体国家安全观为指导，加强应急管理体制的整体设计，建立或指定中央应急管理的最高领导机构，加强应急管理体系的平灾结合、平战结合的制度设计，最大限度地整合和优化利用应急资源，研究和加强综合应急队伍建设；二是加强风险分析与评估工作，研究把风险分析与评估工作作为应急管理管理机构的一项重要职能，提升情报信息整合分析、研判能力；三是加强对应急服务的研究，把应急服务作为政府社会管理与公共服务的一项重要职能，促进基本应急服务的均等化；四是研究建立针对重特大突发事件的、规范化的初期快速响应制度；五是要加快研究突发事件现场指挥系统的标准化建设；六是要逐步建立预防与准备、监测与预警、应急处置、恢复与重建等各环节的工作指南体系。

(二)要加快推进我国应急管理工作的规范化和科学化进程

一是要树立科学化、规范化、标准化的管理理念，要导入业务持续性管理(BCM)理念和做法，目前，业务持续性管理方法在加拿大、美国、日本等国的应急预案、关键基础设施保护等领域广泛应用；二是要加快研发突发事件风险分析和评估、脆弱性分析等技术工具，确保各地、各部门、各领域应急管理工作的有效开展；三是进一步研究和强化应急管理决策咨询、绩效评估、民间组织和志愿者、资源保障、能力建设、应急管理人员培训、应急管理科技支撑等其他相匹配的制度设计，以加强应急准备。

［参考文献］

［1］联合国减灾署(ISDR)? 术语手册(汉语版)［Z］, 2009?

［2］P?L? 109-295, §611(11), new HSA Sec? 503(b)?

［3］DHS? National Preparedness System［Z］? November 2011, p1?

［4］FEMA,A Whole Community Approach to Emergency Management: Principles, Themes, and Pathways for Action,FDOC 104-008-1 / December 2011,p3?

［5］David Kaufman，A Whole Community Approach to Emergency Management［EB/OL］? http://www?fema?gov/blog/2012-01-04/whole-community-approach-emergency-management

［6］DHS? National Preparedness System［Z］ ?November 2011, p1?

［7］DHS? National Preparedness Goal ［Z］? September 2011, p1?

［8］Crosswalk of Target Capabilities to Core Capabilities［EB/OL］? http://www?fema?gov/media-library-data/20130726-1854-25045-1651/crosswalk_1_?pdf.