习近平同志曾指出：“我国改革已进入攻坚期和深水区，需要解决的问题十分繁重。”同时提出在改革攻坚期“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力”。习近平同志关于“攻克体制机制上的顽瘴痼疾”论断既抓住了当前我国改革的要害问题，同时也提出了今后深入推进改革的新思路和新任务。

特权利益是怎样滋生出来的

习近平同志在十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上曾经质问，“一些人就是利用新旧制度转换的落差和时差来牟取私利、中饱私囊的。价格双轨制，肥了多少人?国有企业改制又肥了多少人?”由此可以看出，习近平总书记所讲的“体制机制上的顽瘴痼疾”就是在我国长期新旧体制交替过程中所滋生出来的一个极为特殊的阶层——特权利益群体。主要表现在以下几个方面：

政府直接控制资源配置，滋生国有企业垄断特权。总体来看，经过上个世纪90年代的改革改组，国有企业的活力增强了，但是国有企业的做大做强并不是依靠自身的技术创新和市场上的公平竞争实现的，而是依靠政府的保护，凭借垄断特权，通过控制各类资源及市场价格获得高额垄断利润实现的。这不仅导致资源配置效率低下，更为重要的是，破坏公平竞争的市场环境，挤压民营经济发展空间。国有企业垄断之后留给民营企业的只有餐饮、零售商业等生活服务业和一般的加工制造业，基本上是薄利或微利行业。

政府改革滞后，旧体制下的审批特权得以保留。搞市场经济需要政企分开，企业自主经营，政府不再干预企业生产经营活动，这就需要对政府治理结构及其治理体系进行重新架构，合理界定政府与企业的边界。但我国的市场化改革只注重企业改革，而忽略了政府本身的改革，政府治理结构及其治理体系，并没有按着市场经济原则重新架构。各级政府依然利用手中权力干预企业、管理经济，以改头换面的方式行使审批特权。

政府财权监督缺位，导致政府支出特权。现在各级政府热衷于城市建设、形象工程，背后有巨大利益驱使。因为在资金使用预算监督缺位的情况下，项目归属通常是主要领导说了算。这就不可避免地出现专门跑项目的中间人，或者通过亲属、亲信控制项目资金支出，直接收受贿赂。这是当前滋生腐败的主要形式，而且表面上从立项到招标都是通过公开、合法程序进行的，但背后则以各种形式进行暗箱操作。

社会自治组织缺失，导致政府管理特权。在成熟的市场经济条件下，政府不是无限的，而是有限的，应该有所为，又有所不为。但由于我国重要领域的改革主要在经济方面，对政府本身的改革主要是机构调整，职能没有任何转变，政府还是用传统的方式方法管理一切。政府与社会、政府与市场、政府与企业的边界基本没有划分清楚。在这样的背景下，本来由自治组织或第三方中介机构做的事情，也得由政府包办、政府管理。其后果就是政府部门管了不该管的事，该管的事反倒没管好，难免出现滥用权力和寻租行为。

通过体制改革，破除特权利益

面对改革进程中“体制机制上的顽瘴痼疾”，以及由此产生的复杂问题与矛盾，出路只有一个：就是进一步深入推进改革。问题与矛盾暴露之时，也正是改革之机。这里主要涉及以下几个方面：

破除妨碍改革的思维定势，敢于用“渐进”与“突破”两种手段推进改革。多年来我国改革之所以迈不开步子，在关键领域改革少有突破，碰到问题刻意回避，遇到难题畏首畏脚，根源还在于思想不够解放，特别是在改革“渐进”与“突破”的认识上观念陈旧，不敢跳出传统思维的框框。改革就是破除旧体制并建立新体制的完整统一，破除旧体制需要突破手段。而建立新体制则需要渐进手段，所以，“渐进”与“突破”作为两种改革手段，密不可分，缺一不可。

敢于向特权利益决战，“破除利益固化的藩篱”。当前中国经济社会发展进入了一个新的发展阶段，多年积累的问题正在集中暴露出来，社会矛盾正在进入高发期，面对特殊问题和复杂矛盾，继续依赖常规的渐进方法肯定是无效的。破解转轨的症结，给阻挠改革的特权利益以致命一击，没有果敢的政治勇气和铁腕手段是不行的。正如习近平同志2014年8月18日在中央全面深化改革领导小组第四次会议上所强调的“突破既得利益，让改革落地，需要有组织、有胆识、有担当。畏首畏尾，不敢出招，怕得罪人，是难以落实措施，推动工作的”。因此，“要真枪真刀推进改革，为今后几年改革开好头”。

加快推进垄断行业改革，打破国有企业垄断特权。垄断行业几乎全部是国有企业，其中主要是中央企业。对垄断行业的改革会触动垄断部门利益，受到特权利益群体的阻挠和反抗。因此，必须通过自上而下的改革，冲破特权利益的束缚，否则，很难收到成效。这就需要垄断行业改革顶层设计，这个顶层设计不能由垄断行业或行业主管部门如国资委、发改委来做，而应该在中央全面深化改革领导小组的指导下，由非利益相关方从改革目标出发，以完善市场经济体制，创造公平竞争的市场环境，提高资源配置效率为导向，吸收各方面的智慧，形成科学合理的改革方案。

健全政府财权监督机制，打破政府支出特权。现代民主政治的核心问题是预算民主。预算民主就是政府征税需要纳税人的授权，而花钱也要让纳税人知情，并通过人民代表监督制约政府的支出行为，使其做到依规行事、公开透明，确保支出的公共属性。正如习近平同志所指出的，“把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子。笼子太松了，或者笼子很好但门没关住，进出自由，那是起不了什么作用的。”

发展社会主义民主政治，建设法治政府。防止公共权力特权化，确保政府权力的“民有、民享、民治”，避免沦为少数利益集团和腐败分子寻租的工具，除了加强政府内部监督和社会舆论监督以外，最根本的是发展社会主义民主政治，发挥全国及地方各级人民代表大会的作用，形成对政府权力运行的民主监督。正如习近平同志指出：“我们要适应扩大人民民主、促进经济社会发展的新要求，积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，充分我国社会主义政治制度优越性，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”

(作者为内蒙古民族大学副校长、教授)

【参考文献】

①习近平：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年5月版。