内容提要：PNTR法案的通过说明了“接触”政策依然是美国对华政策的主流，说明了在美国对华决策过程中务实力量、理性精神的存在和作用。这是使人们对两国关系的未来抱有希望的一面。但是，围绕该法案而在美国出现的激烈争论则促使人们注意美国对华决策过程中更为复杂的另一面。
美国东部时间9月19日，美国参议院以83票对15 票的绝对多数通过了给予中国永久性最惠国待遇（Permanent Normal Trade Relations，简称PNTR）的议案。美国国会有关中国PNTR的争论终于告一段落。在此之前的5月24日，美国众议院已经以237票对197票通过了中国 PNTR法案。
无论从实质意义还是从象征意义上看，2000年美国政治中最重要的议题都是国会关于中国PNTR待遇的表决。它可以看做是克林顿在任期结束前的一项重要政策成就，是本届美国国会作出的最重要的决定之一，也是对当前和今后的中美关系具有积极意义的一种事态发展。中国国家主席江泽民在9月21 日会见美国商会代表团时就曾肯定说：“美国国会参议院表决支持实现美对华永久正常贸易关系，这是中美关系中的一件大事、好事。早日实现美对华永久正常贸易关系符合中美双方的利益，对中美经贸合作和两国关系的健康、稳定发展具有重要的积极意义，也有利于全球经济和贸易的发展。克林顿总统和包括美国商会在内的美国各界人士为实现这一目标作出了积极努力，我们对此表示赞赏。”（注：《人民日报》2000年9月22日。 ）有些美国媒体甚至把这一事件的意义等同于1972年的尼克松访华和1979年的中美建交。
PNTR法案的通过将结束美国国会每年审议中国贸易地位的不正常做法，中美贸易关系将有一个更稳定的基础，贸易关系在整个中美关系中的作用会更加突出。在法案通过后，正在中国访问的美国商会主席托马斯·多诺霍就向中国媒体宣布，美国企业界将增加对中国的投资。（注：《北京青年报》2000年9月22日。）PNTR 法案通过的一个直接影响可能是加快中国加入世贸组织的步伐。事实上，就在一周后的9月26日， 中国与瑞士就中国加入世贸组织达成双边协议，中国在今年内正式入世的可能性进一步加大了。
PNTR法案的通过说明了“接触”政策依然是美国对华政策的主流，说明了其决策过程中务实力量的存在和作用，说明了对两国关系中的现实利益的理性认识得到了张扬。这是使人们对两国关系的未来抱有希望的一面。但是，围绕该法案而在美国出现的激烈争论则促使人们注意美国对华决策过程中更为复杂的另一面。
关于PNTR最激烈的争论发生在美国众议院，此后，法案在参议院被“扣压”了近4个月。 少数议员为阻止法案的顺利通过，竟然前后抛出25个修正案。这可能是美国贸易政策史上最不可思议的一场辩论。不过，这场辩论正好可以反映出美国政治的特殊性、中美关系的复杂性以及全球化进程中的一些问题。
PNTR问题的由来
两年以前， 中国的贸易地位一直被称为“最惠国待遇”（ Most Favored Nation， 简称 MFN ）， 此后才被称为“正常贸易关系”（Normal Trade Relations，简称NTR）。
所谓最惠国待遇只是一个国家提供给所有贸易伙伴的一般待遇，但从字面上看它容易使人误解为是一种特殊待遇。在近年美国关于中国最惠国待遇的争论中，这种误解常常发生。有鉴于此，在1998年7月22 日生效的美国税收改革法中，专门有一条款规定把美国贸易法案中的“最惠国待遇”（MFN）一词统一改成“正常贸易关系”（NTR）。
相互“无条件”地给予最惠国待遇是20世纪初就形成的国际贸易惯例，此后，在关贸总协定（GATT）和世界贸易组织（WTO ）等多边贸易体系中，“无条件”最惠国待遇进一步被确定为国际贸易的基本原则。但是， 美国依据其在冷战时期形成的国内法（特别是1974 年贸易法的402条款，又称杰克逊——瓦尼克修正案）， 对所谓“非市场经济国家”（主要就是社会主义国家）实行歧视政策，不提供或有条件地提供最惠国待遇。美国国会每年审议中国贸易地位的做法就是由此而来的。
美国对于中国的歧视性做法不仅妨碍了两国贸易的发展，损害了中美关系，而且直接违背了世贸组织的原则。所以，在去年11月15日中美达成世贸协议之后，美国必须修改与世贸组织原则相抵触的国内法，放弃一年一度讨论中国贸易地位的不正常做法，给予中国“永久性正常贸易关系”待遇，这就是PNTR。不过，由于PNTR是调整国内法以履行国际义务的立法过程，本质上属于国内法的范畴，因此必须得到美国国会的批准。
需要指出的是，中美世贸协议本身无需美国国会批准。在两国政府达成协议之后，在中国与其他贸易伙伴的双边谈判结束之后，只要获得2／3世贸组织成员国同意，即使美国国会拒绝PNTR，中国仍然可以加入世贸组织。另外，即使今年PNTR被否决，以后仍然有通过的机会。
争论的特点
给予中国PNTR在法律上是必行之事，在经济上对美国也是有利的，因此本来是“想都不必想的事”。然而，它却引起了广泛而且充满火气的政治辩论，使许多理智正常的人们感到莫名其妙。这里的原因在于，PNTR首先是美国内部的一场罕见的政策交锋，关于中国的争论其实是第二位的，是为内争服务的。
克林顿把批准PNTR当做其任期最后一年中的最重要的立法事务，也是其最重要的政治“遗产”之一，因此确实投入了极大的精力来推进这一法案。1月10日， 白宫成立了以商务部长戴利为首的专门小组，负责推进PNTR。3月8日，克林顿避开反对意见强烈的众议院而向参议院正式提议给予中国PNTR。5月12日，他前往中西部几个州，向当地农民、 工人、社区领袖和商人发表谈话。截止到5月21日，克林顿在16 次记者招待会和重要演讲中大声疾呼给予中国PNTR；8 次集体会见民主党议员，争取其支持，加上单独会见的人数，总计已对100 多位议员进行了直接劝说。克林顿的阁僚也是倾巢出动。商务部长戴利每天至少给议员打20个电话，每周至少跑国会20次。财政部长、农业部长和贸易代表除了到国会作证，还分赴各地演说。与PNTR无直接关系的国务卿、国防部长、国家安全事务助理等人也从国家安全利益的角度游说议员。进入5 月，正在代表民主党角逐下届总统职位的戈尔副总统放弃模糊立场，公开赞成PNTR。
克林顿的立场得到美国商界、主流媒体、知识界和其他政界重量级人物的大力支持。“美中商业贸易联盟”已经出资1200万美元做国会工作，并投入150万美元做广告。3月底，197 位高科技企业主管联名给国会写信。4月25日，包括13位诺贝尔奖得主在内的148名经济学家发表“致美国人民公开信”，支持中国加入WTO。5月9日，前总统福特、 卡特和前国务卿基辛格等人到白宫呼吁国会批准PNTR。布什总统虽未到场，但写信支持。5月17日，他的儿子、 共和党总统候选人小布什也在这个问题上站在克林顿一边了。5月20日，42 位美国州长共同声明表示支持。5月19日，美联储主席格林斯潘表态支持PNTR。5月23日，微软董事会主席比尔·盖茨在《华盛顿邮报》撰文要求国会通过PNTR。此外，众院表决前，《纽约时报》、《华盛顿邮报》等主流刊物也纷纷发表社论，要求国会作出负责任的决定。由于涉及美国的整体利益，因此，在一个事关中国的问题上才会出现如此强大的支持阵营。
不幸的是，反对阵营也空前强大，以至于出现了僵持局面。反对给予中国PNTR的势力主要包括：大部分民主党众议员、工会、人权组织、宗教团体、环境保护组织、新孤立主义者、共和党极右派、西藏活动分子以及受到中国出口商品冲击的一些中小型制造商等等。其中，反对派议员是前台骨干，工会是后台支柱。工会历来是民主党的政治基础，今年适逢大选，民主党亟须获得工会的帮助才能夺回众议院的多数。该党很多议员明知PNTR事关国家整体利益，但从选举政治出发，仍然采取了迎合特殊利益集团的狭隘要求的立场。
以劳联—产联为首的工会组织发起了美国贸易史上“最大规模的游说活动”。他们在国会山举办了几十场会议，动员会员向国会议员发出了无数信件，并派出协调员分片包干，向各选区议员施加压力。4 月12日，14000名工会成员涌进国会大厦，气势逼人。与此同时， 保守派思想库加紧制造“中国威胁论”。5月4日，美国安全政策中心发表一份报告，题为《使中国富裕不会有助于美国的国家安全》，声称如果中国获得PNTR，将帮助“北京利用扩张来加强军备，实现其扩张的野心”。
当PNTR法案在众议院过关后，参议院共和党人采取了拖延的办法，法案在参议院被“无辜”搁置了三个多月。共和党人的目的，一是在政策问题上与克林顿讨价还价，二是在竞选活动中给民主党增加混乱。最终改变参议院共和党人态度的，像在众议院的辩论一样，首先是由于美国商界的压力，其次则是克林顿当局的努力。
争论的焦点与实质
从表面上看，进口、出口和就业的影响是PNTR争论的焦点，但实际上真正的问题是反对PNTR的人们把贸易问题“政治化”，或是夸大贸易问题的严重性，或是把一些不相干的事情与贸易扯到一块。PNTR由此具有了很多象征意义。这些反对派认为：PNTR将导致现在已经很严重的中国对美贸易顺差进一步扩大；将导致美国公司增加对华投资，从而向中国转移就业机会；中国能否遵循加入WTO的承诺值得怀疑；中国加入WTO会妨碍世界环境保护工作的展开，等等。反对派中的一部分人来自一贯反华的特殊利益集团，他们真正的出发点是不想放弃一年一度在贸易问题上向中国施压，以达到人权、宗教等政治目的。共和党极右派还主张把PNTR与北京对台北的政策联系起来。
主张给予中国PNTR的人们认为：中国的对美出口并不对美国当地产品构成冲击，而只是取代了美国从其他国家的进口，减少中国的对美出口不会减少美国的总体逆差，只不过是把对中国的逆差转移到第三国，因此真正的出路是增加美国对华出口，而给予中国PNTR是美国产品进入中国的关键；遵循WTO协议是主权义务，从历史经验看， 中国对主权义务十分在意； 让中国进入WTO，美国就可以运用多边机制来处理与中国的贸易争端；另外，不通过PNTR美国就等于把13年辛苦谈判所获成果拱手让给日本、欧洲等竞争者了。从国家安全的角度看，美国的对华战略是“接触政策”，孤立中国是愚蠢的，而批准PNTR是接触政策的关键一环。克林顿本人就坚持认为，PNTR对美国国家安全的意义比经济更重要。他认为，让中国加入WTO和给予中国PNTR 可以使美国能在更大程度上影响中国的外交政策和国内行为，有助于中国的改革、法制化、制度的透明化和个人自由的进展。 从今年选举的角度看， 大量民主党议员反对PNTR也不利于该党的形象（“不负责任”）。
应该说，无论从常识还是从美国国家利益看，PNTR的支持者都是更在理的。
PNTR说明了什么
PNTR之争首先源于美国政治的特殊性。美国的政治权力结构相当分散，而在众多的权力中心中，国会的地位非常突出。事实上，美国国会历来就是世界上权力最大的立法机构之一，在PNTR问题上，国会的重要性再次得以显现。另外，美国的利益集团政治是世界上最发达的，是美国的政治生活中非常独特的部分。利益集团大量卷入政府决策，其作用无论是支持还是反对都是政治人物不敢忽视的。再一个特点是选举政治的影响很大。美国大概有52万个公职是选举产生的，其政党和政治人物的一个中心目标就是赢得选举胜利。结果，在美国的决策过程中，选举的需要会压倒理性的政策思考。
PNTR也反映了中美关系的复杂性。首先，卷入对华决策的政治力量太多太杂，各派都想利用这个问题谋取私利。其次，中美关系的象征性很强，被附加了很多额外的意义。任何一个具体问题都可能与其他不相干的问题联系起来，“就事论事”很难。再次，美国存在固定的反华利益集团，它们不一定成为对华决策的主流，但是其破坏力不能低估。由此人们还可以归纳出一条政治定律：在政治过程中，反对一件事情容易，推进一件事情困难，也就是说否决性的权力大于建设性的权力。总之，中美关系所面临的美国内部政治环境是非常复杂和严峻的，于是中国的利益和中美关系往往成为美国内部政争的“牺牲品”。
全球化本质上是一个自然进程，不管人们喜欢与否它都会出现并不断发展。虽然发达国家在全球化过程中取得了比发展中国家大得多的利益，但是由于国际贸易比较优势的客观存在，发达国家内部必然存在全球化竞争的“落伍者”。20世纪90年代人类经历了一个全球化急速发展时期，结果在90年代后期引发强烈反弹，反对派既有“前现代”的，又有“后现代”的。此次美国的PNTR之争就要放到这个背景中看。此外，美国是全球化的最大获益者之一，但是由于美国社会的多元化和公开化，由于美国政治权力的分散性和利益集团的强大，美国的全球化反对派力量又是非常突出的。事实上，美国历来都有贸易保护主义的传统。在美国贸易史上，常常出现这种现象，即组织良好的特殊利益集团可以把自己的要求和意志强加于分散的大众。
PNTR的最终通过结束了美国国会一年一度审议中国贸易地位的做法，中国入世的进程也正在加快。从象征意义上看，世贸组织的基本原则避免了被其最重要的成员破坏，贸易和投资自由化的全球性议程也将更顺利地得以恢复。
需要指出的是，美国众议院在通过PNTR的同时，附加了一些条件，内容涉及监督中国的人权、监督中国执行WTO协议的情况、 防止中国产品大量涌入美国以及和平解决台湾问题等方面。这些条件现在又被美国参议院接受下来。5月25日和9月21日，中国外交部和外经贸部发言人均对美国方面附加条件的做法表示严重关注和不满，并保留进一步作出反应的权利。他们指出：“干净利落地解决对华永久性正常贸易关系问题是美方的义务，中国政府坚决拒绝任何以人权或其他问题为借口干涉中国内政、损害中国利益的图谋和做法”。可以说，给中国的PNTR附加条件的做法将使未来的中美贸易关系含有不确定因素。
原文来源：《世界经济与政治》(京)2000年第11期 第66-68页
