摘要：开展地方政府合作研究具有重要的理论和现在意义。本文在分析我国地方政府合作进展和存在问题的基础上，针对性地提出了加强地方政府合作的对策建议。地方政府合作要以共同需求为起点，以利益激励为重心，明确合作规则，健全合作组织，完善合作机制，培育合作资本。
[关键词] 区域合作；地方政府；合作机制
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
随着我国经济一体化发展和整体性社会结构的变迁，跨区域社会问题大量涌现，政府间沟通、协调变得越来越重要。这对基于行政区划刚性约束的地方行政管理提出了严峻挑战，对地方政府合作提出了现实要求。为了应对这一挑战，满足社会现实的需要，我国各级政府都将地方政府合作问题提上了议事日程，采取积极有效措施推进地方政府合作，但总体而言，合作的机制尚未建立起来，合作的效果并不尽如人意，远远不能满足经济和社会发展的需要。因此，对这一问题展开研究具有重要的理论和现实意义。
一、地方政府合作的进展
改革开放以来，特别是进入新世纪以后，我国地方政府合作有了较大的发展，并在部分地区取得了显著的成效。
一是合作区域不断拓展。随着我国经济、社会的发展，地方政府合作已从东部沿海地区向全国各个地区散播，除了较早出现的长三角、泛珠三角地区地方政府合作外，目前中、西部地区地方政府也普遍展开了合作，如长株潭城市群、武汉城市圈、成渝经济区、闽南经济区、晋陕豫黄河金三角地区、广西北部湾经济区、辽中南城市群、皖江城市带承接产业转移示范区等。[1]
二是合作层级不断增加。地方政府合作已在各个行政层级全面启动，主要有：省级层面的地方政府合作，如长三角经济区、东北经济区、西北五省区经济技术协作联席会等；跨省级行政区划的毗邻地区地方政府合作，如湘鄂毗邻四地市协作区、闵浙边区三地一市经济技术联谊会、嫩江流域经济区、关中—天水经济区、陕甘川毗邻十二市经济区、鄂赣九地市经济协作区等；省级行政区划内的地方政府合作，如杭州都市经济圈、苏扬两地六市经济技术协作网、川南经济技术协调会、闽南经济区等；跨地区的对口支援，如援藏、援疆、援青、汶川地震后的灾后重建对口支援等。[2]
三是合作领域有所拓展。地方政府合作已从经济领域拓展到社会领域，具体涉及区域经济协作、基础设施建设、环境保护、社会保障、治安维护、应急管理、信息配套建设等诸多内容。例如，太湖流域水环境治理、甘肃“两江一水”区域综合治理、赣鄂应急合作协议、滇粤劳务合作、泛珠三角区域人才服务合作、泛珠九省市医保异地就医合作、黄河金三角区域警务协作、京津冀交通一体化合作、长三角区域信息化合作等。[3]
四是合作形式趋于多样。地方政府合作的形式已从合作各方领导互访，签订意向书等发展到组织联席会，设立合作论坛，举办经贸合作洽谈会，签订合作协议，组建联络、执行机构等。例如，西北五市经济技术联席会、闽浙边区三地一市经济技术联谊会、泛珠三角区域合作与发展论坛、长江论坛、泛珠三角区域经贸合作洽谈会、《长株潭三市文化交流与合作框架协议》、《实施关中—天水经济区发展规划战略合作框架协议》、泛珠三角区域合作日常工作办公室、长三角地区重点合作专题组等。[4]
五是合作的制度化水平逐渐提高。一方面，地方政府合作的各项互动机制已开始建立，并不断健全完善，主要包括定期联席会议制度、定期磋商机制、日常工作办公室工作制度、环境治污现场检查和督察机制等。例如，长江三角洲地区省级政府创建了“三省市主要领导定期磋商机制”“长江三角洲人才开发一体化联席会议制度”“污染联防、信息沟通和通报机制”“长江三角洲合作与发展联席会议制度”等，[5]泛珠江三角洲地区建立了“行政首长联席会议制度”“政府秘书长协调制度”“日常工作办公室工作制度”“部门衔接落实制度”[6]等。另一方面，合作协议的内容也更加规范成熟，具有更强的约束力，主要包括收益共享、成本共担，信息互通等。
二、地方政府合作存在的问题
改革开放以来我国地方政府合作有了长足的发展，但总体而言我国地方政府合作在数量上仍严重不足，在内容上仍极其有限，远远无法满足经济和社会发展的需要。
首先，重经济协作轻公共服务供给。我国地方政府合作普遍存在重经济发展，轻公共服务供给的现象。目前，跨区域公共服务供给合作在地方政府合作中占比极其有限，成功的合作更是凤毛麟角。从合作组织来看，现有的地方政府合作组织大都是致力于经济协作和经济技术交流的，如经济协调会、经济技术联谊会、技术和经济协作网络等。从合作领域看，合作内容主要涉及区域经济一体化、贸易通关一体化、产业结构转移、基础设施建设、旅游资源开发与整合等。例如，根据国家发展与改革委员会网站的相关资料粗略统计，2000年以来，国务院先后批复了二十余项与地方政府合作相关的区域规划，主要包括长江三角洲地区区域规划、珠江三角洲地区区域规划、成渝经济区区域规划、振兴东北规划、广西北部湾经济区区域规划、长株潭城市群区域规划、海峡西岸经济区发展规划、关中—天水经济区发展规划、鄱阳湖生态经济区规划、晋陕豫黄河金三角区域合作规划等，[7]这些规划确定的区域合作的主要内容大都是经济领域的和与经济相关的。
其次，形式大于内容。我国地方政府合作组织的数量在不断增加，合作的形式也越来越多样化，但合作的实际效果却并不尽如人意。地方政府间的许多合作往往“雷声大雨点小”，政府间协议、合作意向书等签署了很多，但只是搭了个架子，摆了个样子，走了个过场，声势很大，徒有虚名，合作协议的内容多数并未得到真正落实，合作组织也更多成了摆设，合作并无实质性进展，更谈不上带来实际效益。
再次，内生动力不足。我国地方政府合作的自发性和自主性不足，合作在很大程度上不是建立在共同需求的基础上，而是出自上级政府乃至中央政府的安排、命令等；合作中出现了矛盾和纷争更多的不是通过相互博弈和协商的途径解决，而是依靠共同的上级政府用行政命令和行政裁决的手段解决。例如，在已签订的地方政府合作协议、合作意向书中，有相当一部分是为了迎合和应付上级政府，因而或合作内容非常虚，难以具体实施；或对收益/成本分配的规定不清晰，致使参与各方无动力采取进一步的合作行动。自发性和自主性的不足导致合作缺乏足够的动力和应有的活力。
最后，制度化水平不高。随着经济一体化的发展，我国地方政府合作已取得了一定的进展，但成熟的制度化的合作机制尚未普遍建立起来，合作组织形式的制度化程度也相对较低。目前除了长江三角洲、珠江三角洲等地区已初步建立了若干合作机制外，我国地方政府合作更多的是通过倡导的方式进行的一种非制度化的合作，多数停留在会议、论坛、协商、互访的层面，主要依靠地方领导的认知来推动，缺乏完备的制度化的地方政府合作沟通渠道和协调机制做保证。完善的合作机制的缺失使得合作难以持续和真正实现。
三、加强地方政府合作的对策建议
针对我国地方政府合作的现状及其存在的问题，笔者认为，在我国现行体制下，加强地方政府合作主要应从以下几个方面着手努力。
第一，满足共同需求。满足共同需求是地方政府合作的现实和逻辑起点。共同的需求包括不同区域的资源与要素的匹配性，参与合作的地方政府对合作共同利益的认知以及对各自的合作收益/成本的预期。资源与要素的匹配性界定合作可能的范围，对共同利益的认知催生合作意愿，明确的合作收益和成本预期则将引致合作行动。地方政府只有清醒地认识到合作的可能性和必要性，明确合作可能的收益/成本，并且预期合作的收益将大于成本，才有可能采取进一步的合作行动。各地方政府应改变“画地为牢”，以行政区划为界提供公共物品的传统观念，从提高公共物品供给本身的效率、效益、经济和质量等角度出发，主动寻找和把握合作的机遇，提升公共物品供给的整体经济和社会效益。
第二，注重利益激励。利益诉求是地方政府合作的基础。地方政府合作要改变过去主要由上级政府“拉郎配”、地方政府被动服从的做法，将激励的重心从行政权威转向经济利益，即以经济利益激励为主，辅之以必要的行政权威激励。要承认地方政府追求本行政区域利益的正当性，将合作建立在各参与方地方政府为追求自身利益而“讨价还价”、平等协商的基础上。因为，合作与参与方地方政府的利益息息相关，只有将合作建立在合理逐利的动机上，才有可能最大限度地激发参与合作的积极性和主动性，实现利益的最大化和整合化。为了保证合作得以顺利开展并持续推进，地方政府合作应以具体的合作项目为抓手逐步推进。因为，相对一揽子合作计划而言，具体的合作项目更易于明晰合作参与各方的收益/成本，明确各自的责任，因而更易于达成共识，制定切实可行的合作方案，使合作真正落到实处，变为现实。
第三，明确合作规则。合作规则主要包括收益分配和成本分担两大部分内容，其功用在于解决共同利益的分配问题。制定明确的合作规则，清晰地界定成本和收益的边界是合作成功的首要条件。[8]合作规则的制定应遵循以下原则：一是互惠性原则。合作规则的制定必须以互利互惠为核心，遵循权利—义务对等原则、收益补偿原则和适度以强济弱原则，以最大限度公平合理地分配利益，科学明确地界定责任，做到利益共享，责任同担，确保参与各方都能从合作中受益，并实现参与各方的优势互补和利益最大化。二是清晰性和可识别性原则。[9]合作规则应尽量使合作的收益/成本及其变化可计算、可度量，以最大限度地减少因误解而导致的机会主义行为，方便参与各方选择恰当的参与方式和应对策略，进而保证合作得到有效的推进。三是合理性和完整性原则。合作规则制定的重点应依据合作项目的不同而有所侧重，但无论是重利益分配还是重成本分担，合作规则都要兼顾两者，以尽可能避免合作中可能出现的偏差和漏洞，减少机会主义行为，确保合作顺利推进。四是充分协商原则。合作规则应由参与合作的各地方政府通过充分协商制定。协商首先必须是自愿的，即出于各合作参与方自发、自主的要求；其次必须是平等的，即各合作参与方都具有平等对话的权利，都能充分表达自己的意愿。合作规则是合作参与方在充分表达各自意愿基础上，“讨价还价”、协商妥协的结果。只有建立在合作参与方自愿平等地协商互动基础上，合作收益/成本的分配才能从根本上得到合作各方的认同和遵守。
第四，健全合作组织。组织是合作活动具体实施必不可少的平台或载体，其作用贯穿整个合作过程。合作组织的建立有助于增加合作参与各方的接触，降低合作的不确定性，进而促进合作的稳定推进。健全合作组织，一要加快组建多层级、多功能的实体性合作组织。最顶端设立合作领导小组，由合作方地方政府行政首长和相关负责人组成，其下设合作领导小组办公室，负责处理合作领导小组的日常事务和合作项目的推进和协调事宜。二要大力培育多形式、多功能的非实体性合作组织，主要包括协商会、洽谈会、合作论坛、咨询委员会、政策网络等，其主要使命和任务在于就区域合作事宜展开研究、咨询、沟通等，以营造良好的合作氛围，促进合作共识的达成，推动合作顺利进行。三要努力搭建有机结合、互为一体的合作组织网络，要采取积极有效措施促使实体性组织之间、非实体性组织之间以及实体性组织和非实体性组织之间相互衔接、相互联动、相互协作、相互融合，构筑开放性的合作组织网络平台，在各合作组织之间建立“握手”关系，让各种力量广泛参与，为合作总目标的实现建言献策，共同努力。四要选拔合格的关键性官员，并赋予他们相应的职责权限。地方政府合作的关键性官员必须具备卓越的谈判能力、高超的人际沟通能力、高强的行政执行力、丰富的行政工作经验以及深厚的社会资本积累。只有这几方面能力突出、经验丰富，既具有原则性又具有灵活性的地方官员，才有可能在地方政府合作中真正起到“牵线搭桥”、“穿针引线”、引领合作的作用，进而才能使整个合作行动中的人力、财力和物力资源在合作的目标下得到有效的配置和运用。
第五，完善合作机制。合作机制是地方政府合作得以实现的关键和保障。地方政府合作机制主要包括谈判协商机制，执行机制以及裁决、监督和奖惩机制。完善的合作机制应是“三位一体”的，环环相扣，既相互独立，又相互连接，相互协调，任一机制的缺失或不完善都将影响合作的有效进行，造成共同利益的减损。合作机制不仅要建构科学合理，而且要运行协调有效。要实现这一目标，首先要统筹设计合作机制，使之相互协调，相互联动，互为补充，确保合作机制更好地发挥整体效应。其次要建立公开的谈判协商平台，使所有合作参与方都有平等、自主且充分表达各自意愿和诉求的可能和机会。再次要提升执行能力，制定切实可行的合作方案，认真严格执行，使合作真正得到落实。最后要健全监督机制，及时裁决相关争议，加大对合作协议执行的监督力度，发现问题及时纠正，甚至予以必要的制裁，以减少机会主义行为，维护各合作参与方的合法权益，推进合作持续、良性发展。
第六，培育合作资本。借用社会资本概念，合作资本主要是指合作各方彼此间的认同、互信和互惠等。帕特南在《使民主运转起来》一书中指出：“社会资本促进了自发合作”，“合作的基础是合作参与者能够切实感受到的极其真实的共同价值观念”。[10]实践经验也证明，合作者彼此之间越是相互认同，就越有助于产生互信和互惠的合作规范，降低协调交易成本，规避利益冲突，增强合作预期，从而促进合作的顺利进行。合作资本是地方合作的润滑剂，合作者之间长期交往所积累的认同、互信和互惠对合作具有强化和促进作用。因此，促进地方合作的重要途径之一，就是增进合作者彼此间的认同，努力培育和积累合作资本。一方面要鼓励地方政府积极展开正式的和非正式的交往与互动，分享彼此的信息和经验，因为信任和互惠的规范需要在长期的互动经验中培育，“经常接触有助于促进稳定的合作”。[11]俗话说“一回生、二回熟”，接触和交流的机会越多，彼此就越熟悉，沟通就越方便，合作也就越顺利。另一方面要善于利用各种社会关系，动之以情，晓之以理，为合作的顺利进行争取支持，特别是相关关键人物的支持，扫清障碍，以起到事半功倍之效。
第七，加大中央和上级政府的鼓励扶持力度。在我国现行体制下，中央政府和上级政府采取积极有效措施鼓励和引导地方政府合作，必将极大地促进地方政府合作的生成。一是要加快制定相关的法律法规，对环境保护、社会保障等方面的地方政府合作出明确规定；二是要实行政策诱导，对某些领域的地方政府合作，特别是有利于缩小区域发展差距的地方政府合作，要在税收、产业、人事等政策上给予优惠；三是要加强资金支持，对地方政府合作，特别是涉及公共物品供给的合作和与特定阶段国家发展目标与政策重相吻合的地方政府合作，要通过转移支付、专款划拨、政策性贷款等手段予以扶持和补偿。
第八，转变地方官员的观念。要引导地方官员充分认识在全球化、经济一体化大背景下地方政府合作对增进本地区利益的必要性和重要性，增强地方政府自主合作的自觉性和主动性，减少零和博弈，甚至负和博弈， [12]实现区域协调发展和互惠共赢。为此，一要积极宣传和灌输相互依存、共同发展、互惠共赢的发展理念；二要将地方政府合作引入地方官员考核评价体系，并制定相应的考核标准，对积极促进地方政府合作的官员予以奖励；三要大力推动合作经验的扩散与学习，要通过对成熟合作模式和成功合作经验的推广，启发地方官员认识合作的价值和意义，并结合本地实际进行有选择的理性学习，从而推动地方政府合作的展开。
参考文献
[1][2]国家发展和改革委员会官网,http://www.sdpc.gov.cn/.
[3]国家发展和改革委员会官网,http://www.sdpc.gov.cn/；云南日报网,http://www.yndaily.com ；中国公路网,http://www.chinahighway.com;泛珠三角合作信息网,http://www.pprd.org.cn/ .
[4]国家发展和改革委员会官网,http://www.sdpc.gov.cn/ ；泛珠三角合作信息网,http://www.pprd.org.cn/；长三角合作与发展网,http://www.jsdpc.gov.cn ；中国改革论坛网,http://www.chinareform.org.cn.
[5]长三角合作与发展网,http://www.jsdpc.gov.cn；江苏省发展与改革委员会官网,http://www.jsdpc.gov.cn/index.html.
[6]泛珠三角合作信息网,http://www.pprd.org.cn/ ；广东省发展与改革委员会官网,http://www.gddpc.gov.cn.
[7]Elinor Ostrom. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action [M]. Cambridge: Cambridge University Press, 1990:90.
[8] [9] [11][美]罗伯特?阿克赛尔罗德.合作的进化（修订版）[M].吴坚忠(译).上海：上海世纪出版集团，2007：38-48，92，92.
[10][美]罗伯特?D?帕特南.使民主运转起来[M].王列、赖海榕(译).南昌;江西人民出版社，2001：196-197.
[12][美]约瑟夫?E?斯蒂格利茨.不平等的代价[M].张子源(译).北京：机械工业出版社，2014：30.
责任编辑：谢 庆
[基金项目] 国家社科基金重点项目“我国基本公共服务供给机制创新与地方政府合作问题研究”（10AZZ006）、中国政法大学校级人文社会科学研究项目“公共服务供给中的地方政府合作研究”。
[作者简介] 潘小娟，中国政法大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。
