作者简介：经济学博士，农业部农村经济研究中心副研究员

内容提要：本文介绍了台湾"小地主大佃农"政策的内涵、措施和成效，探讨了该政策对当前我们培育新型农业经营主体、发展多种形式规模经营的借鉴与启示。本文认为，在发展规模经营的过程中，政府应发挥先导作用并建立机制以降低交易成本，市场应成为流转规模、地租价格、经营品种的决定性因素。

2009年我国台湾地区推行了旨在扩大农业经营规模、提升农业竞争力的"小地主大佃农"政策，且取得了不错的效果。大陆与台湾农情类似，同样都存在规模小、老龄化、成本高、竞争力弱的问题，且不断受到国际市场的冲击。与台湾"小地主大佃农"政策类似，当前大陆方面也在着力培育新型农业经营主体、发展多种形式的规模经营，实际上是一种"小承包大经营"的制度安排，与台湾推行的"小地主大佃农"政策在主旨和目标上可谓异曲同工。关照台湾地区的做法与经验，有助于我们开阔视野，并可能得到一些启发。

一、台湾农地制度变迁及小地主大佃农政策背景

考察小地主大佃农政策，须将其置于特定的历史背景下去看待。台湾地区的农地制度变迁及其背后的经济社会发展环境变化，是理清各项农地政策的主线。大体来看，自1945年台湾脱离日本殖民统治以来，其农地制度改革经历了三个阶段。

（一）以创设自耕农为核心的第一阶段农地改革

台湾光复以后，经济还比较落后，80%的劳动力都从事农业生产，其中又有半数为没有土地所有权的佃耕农，"富者田连阡陌，贫者无立锥之地"，佃农受到地主的剥削，农村社会呈现浓重的封建性租佃关系。1949年国民党退守台湾以后，汲取在大陆的失败教训，为争取民心，相继推行了以"耕地三七五减租"、"公地放领"和实施"耕者有其田"为核心内容的土地改革。通过这轮改革，自耕农数量大幅上升，据统计，1961年台湾自耕农的比重占了全部农户的65%，比1951年增加了27个百分点。以创设自耕农、实现耕者有其田为目标的土地制度改革，被称为第一阶段农地制度改革。

（二）以扩大农场经营规模为核心的第二阶段农地改革

到了上世纪80年代初，经历了经济起飞阶段的台湾，工商业快速发展，而农业却相对衰落，农产品价格长期低迷，农村劳动力大量流出，农业经营规模狭小，农业的兼业化、副业化相对严重，很多土地出现了抛荒。为应对这一局面，政府启动了新一轮的土地制度改革，当时改革的主要目标是扩大农场经营规模、改善农业生产结构、提高农地利用效率，改革的举措包括提供扩大农场经营规模之购地贷款、推行共同委托及合作经营、加速办理农地重划、加强推行农业机械化。此即为台湾第二阶段农地制度改革。总的来看，这一阶段的农地制度改革取得了一定的成效，土地经营规模有所扩大，从50年代的人均0.6公顷增加到90年代的人均1.1公顷。这一阶段对农地的管理采取"农地农有农用"的方针，并采取措施推动农民购地扩大规模。

（三）以放松"农地农有"为特点的第三阶段农地改革

虽然第二阶段的农地改革达到了地权重新分配的效果，但受制于均子继承制度、三七五减租等的制约，从上世纪90年代以来，台湾农场经营规模一直没有得到扩大，始终维持在户均1.1公顷左右，且农民老龄化严重，平均约62岁。因规模狭小、年龄老化、经营缺乏效率，以致农业竞争力不足，不仅无法与国内非农业部门竞争，更无法因应进口农产品的冲击，这些因素直接推动了2000年《农业发展条例》的大幅度修正。修正后的农业发展条例，将农地政策从"农地农有农用"调整为"放宽农地农有，落实农地农用"；同时将困扰多年的耕地三七五租赁冻结，回归民法由租佃双方合意的自由租佃制度。可以说，农业发展条例的修正，为小地主大佃农政策扫除了制度障碍。到了2008年，随着国际金融危机的蔓延，台湾面临经贸全球化、自由化、市场化的冲击，扩大经营规模、提高竞争力的要求更趋紧迫，台湾当局顺势推出了小地主大佃农政策。

二、政策内涵及准入条件

所谓小地主大佃农政策，是指政府引导无力耕种之老农或无意耕作之农民，将自有土地长期出租给有意扩大农场经营规模的农业经营者，促进农业劳动结构年轻化，并使老农安心享受离农或退休生活。同时，政府协助有意承租农地扩大农业经营者（包括专业农民、产销班 、农会 、合作社或农企业公司等大佃农），顺利承租农地长期耕作，改善农业经营环境，降低生产成本，提高农业经营效益及竞争力，以期能达到"建立老农退休机制，调整农民劳动力结构"及"促进农业经营企业化，改善农业经营结构"的政策目标。简言之，即希望通过实施"小地主大佃农"政策，让种不了、种不好、不愿种地的农民将土地出租给愿意种地、愿意多种地、会种地的农户、合作社或农会，以实现农业经营的年轻化、规模化、集中化、效率化和安全化。

小地主大佃农政策从四个方面提出了该政策的准入条件。

（一）身份认定

根据政策的有关规定，小地主是指持有农地之所有权人，且为自然人；大佃农是指符合政府政策辅导资格条件且承租农地扩大经营规模之自然人或农民组织，包括专业农民、组织型大佃农、产销班、农会、合作社或农企业公司等。可以看出，大佃农的身份限制扩展到了农民以外，除了专业农民，还包括产销班、合作社、农会和农业企业，可以说是对既往"农地农有"政策的重大突破。各类大佃农应符合身份条件如表1所示。

2.经营规模

根据农委会设定的目标，要在2009年-2012年，引导大佃农承租农地扩大经营面积至少达1万公顷。基于此，该政策对大佃农的经营规模下限作了规定。对专业农民来讲，经营规模达到0.5公顷的基本门槛就可以申请该项政策，最终经营规模要达到2-5公顷以上。对产销班、合作社、农会和农企业法人，基本门槛是10公顷，最终经营规模要达到15-30公顷以上。各类作物经营规模的条件见表2。

3.租赁期限

为促进农业经营的稳定性，小地主大佃农政策坚持长期租赁的原则，规定租期要达到3年以上。同时考虑到作物轮作的需求，提出不排除短期租约，但承租面积至少1/2以上符合长期租赁的原则。

4.经营范围

考虑到台湾农业的比较优势和发展战略，小地主大佃农政策提出，以辅导大佃农从事扩大农地规模、经营企业化及提高竞争力之农粮、畜牧或农牧综合经营为主，大佃农应优先考虑种植"进口替代"或"出口扩张"等适销对路的农作物。

三、政府的配套措施及成效

小地主大佃农政策是一项政府主导的制度，为实现政策目标，政府出台了一系列的措施，涵盖了从小地主释出土地和社会保障到大佃农培育和发展的多个方面。

（一）建立老农退休机制

建立老农退休机制，主要是为了引导老农将土地租赁出去，改善农业经营者的年龄结构，扩大农业经营规模。老农退休机制包括两个方面的内容。一是维护老年农民现有福利。对于参加农保且年满65岁且年资累计达15年以上者，将所有农地全部委由指定单位协助办理移转或出租，致未继续实际从事农业工作，老农每月可以继续领取6000元（新台币，下同）的津贴 。二是提高老农退休生活品质。政府提供离农退休农民理财规划咨询服务，提升老农退休生活品质，协助退休老农人力再运用，提供农业技术与经验传承。

（二）提供休耕农地 出租与承租奖励及补助

1.农民、产销班及农民团体承租休耕农地，若租赁契约成立，给付出租人每季每公顷4.5万元（政府给付3.5万元及承租人支付1万元）。租赁双方约定之租约期间达3年以上的，给付出租人每季每公顷5万元（政府给付4万元及承租人支付1万元）。

2.承租人种植水稻、饲料玉米、牧草或青割玉米、有机作物，可以得到承租奖励。其中，种植稻米可以享受保护价收购；饲料玉米每季每公顷奖励2万元；牧草或青割玉米每季每公顷奖励5千元；种植有机作物每季每公顷奖励1.5万元。

（三）提供大佃农优惠贷款

主要包括大佃农长期承租土地租金无息贷款及经营低利贷款等融资优惠措施。

1.农地租金无息贷款。承租农地租期为3年以上的大佃农，可以向农会或全国农业金库申请租金贷款，利率为0，以承租金额贷放。

2.经营低利贷款。承租农地扩大经营规模者，可以向农会或全国农业金库申请经营贷款，利率1.0%。其中，专业农民最高贷款额度为1000万元，农业产销班、农业合作社、农会及农业企业机构部分，每一借款户单一贷款案件最高贷款额度为5000万元。

（四）提供大佃农企业化经营辅导和补助

大佃农可以通过农会和县市政府，向农委会申请辅导与补助。

1.基础环境改善补助。对承租休耕农地有复耕需求或者因为土地劣化，亟需改善土壤条件及周边环境，每公顷补助比例最高不超过1/2，且补助金额不超过2万元/公顷。

2.产、制、储、销设施补助。对产销班、合作社及农会等组织型大佃农，补助产、制、储、销等共同使用设施设备购置费用，补助比例以不超过1/2为原则。

3.企业化经营辅导与咨询。提供大佃农专业训练及咨询服务，包括农业专业技术培训、企业化经营管理培训、以及经营管理顾问专家咨询服务，提高大佃农的生产水平、经营水平与持续发展能力。

4.健康安全农产品认证辅导与补助。辅导大佃农申请生产吉园圃蔬果、有机农业及产销履历等健康安全农产品认证，奖励大佃农生产吉园圃蔬果，鼓励大佃农发展有机农业并由政府补助认证费用，提供大佃农生产产销履历农产品验证费用补助。

（五）强化农地银行服务管理功能

农地银行政策始于2007年，是依托基层农会建立的买卖、租赁农地的信息和服务平台。在小地主大佃农政策中，更进一步强化了农地银行的作用。一是协助乡镇农会全面性设置农地银行服务中心，并建置小地主大佃农资讯服务专区，扩大农地租赁媒合平台。二是提供农地租赁及休耕农地资讯，强化农地租赁媒合服务。三是协助签订农地租赁契约，保障农地租赁安全及双方权益。四是配合政府办理小地主大佃农政策推广、宣传与后续农地租赁监管事宜。

自2009年5月实施小地主大佃农政策以来，总体来看还是取得了不错的成绩，基本实现了政策预期目标。据台湾农粮署的数据显示，截至2012年5月底止，已有16435位地主加入小地主行列，共培育大佃农1146人，总体经营规模达9470公顷，每位大佃农平均经营面积8公顷，平均年龄42岁，有效促进台湾农业劳动结构年轻化，并扩大农业经营规模。 小地主大佃农政策顺利推进主要得益于政府政策的大力支持。据农粮署东区分署表示，由于老农可以安心退休，佃农也能降低成本、企业化经营，因此东部农友热烈响应这项双赢政策。据东南网报道，小地主大佃农之所以引发农民热情响应，主要是释出土地的老农，不受三七五减租条例限制，只要签约3年以上，每季每公顷可以实领5万元，等于1年2季就有10万元进帐，又不须施作绿肥及负担土地管理费用，至于承租的大佃农也是好处多多，每公顷当局补贴4万元，实际支付的租金只要1万元。

四、进一步的探讨

通过对台湾在培育规模主体上的相关政策及实施情况进行探讨，有助于我们深化对相关问题的认识，以期发现规律并提供启示和借鉴。

1.政府的作用。考察台湾的小地主大佃农政策，会发现政府在整个过程中发挥了重要的作用，甚至可以说是主导作用，其表现在三个方面。首先，政府是政策实施的主体。从政策执行责任主体看，包括企划处、辅导处、农业金融局、农粮署、畜牧处、各区试验改良场所、县市政府、乡镇公所、农会，除了农会是半官方的机构，其余都是政府机构；其次，政府承担政策实施的成本，主要表现在对退休老农的津贴投入、对小地主和大佃农的各项奖励和补助等，都是由政府财政买单的；最后，政府提供跟踪式的服务，从承租土地、技术培训、经营诊断、质量认证等多方面对大佃农给予指导。对于政府的作用，本文认为，在规模主体形成阶段，政府的介入是必要的，通过政策的导入引致市场环境的变化，改变原有的均衡状态并推动市场格局重构。但在新的市场均衡形成之后，政策应及时调整，转向提升经营主体的核心竞争力上，从输血机制向造血机制转变，而不是一味地通过补贴等手段，让规模主体"拄着拐杖"维持竞争力。

2.市场的作用。小地主大佃农政策之所以推进比较快，本文认为有一个重要因素，就是纳入该项政策的土地租赁不受三七五减租条例的限制，而是由租佃双方商讨合意的租约，即通过市场的办法发现地租价格并商定租期，这就打消了很多小地主对租率过低、退租条件苛刻的顾虑，提高了租佃双方的积极性。当前，在大陆随着规模经营的兴起，土地租赁费用也水涨船高，每年的租金普遍都在800元/亩以上，在一些城市周边每亩一年的租金达到了1500元以上， 一些学者认为租金高企会制约流转并据此提出限制土地租赁价格的办法。 本文认为，限定土地流转的最高价格，不仅不会促进土地流转，反而会适得其反，台湾自上世纪60年代以来农业深陷三七五减租僵化条款的制约， 给我们提供了很好的例证。

3.中介的作用。台湾基层农会作为政府与农民间的连结中枢，在小地主大佃农政策中除了担任大佃农事业主体的角色外，还承担了农地政策执行者的角色。在政府的辅导下，基层农会提供农地利用法令、农业产销经营和项目农业融资贷款等的咨询服务，审查小地主、大佃农资格以及老农农保资格，其下设的农地银行还提供农地中介媒合服务，协助大佃农长期承租农地扩大经营规模。大陆没有像台湾地区那样的农会组织，近些年政府虽大力推进了县乡村三级土地流转服务体系建设，但农民的认知度还比较有限，土地流转多是通过口头协议和私下流转，县乡村土地流转服务体系主要从事信息发布、合同指导、纠纷调解等业务，功能还比较单一，与其它部门的职能缺乏有效的整合。下一步，依托乡镇政府和村委会，建置集宣传、教育、培训、金融、中介、咨询等功能于一体的综合性土地流转与规模主体培育平台，应是一项比较重要的工作。

4.金融的支持。在台湾小地主大佃农政策中，金融政策是比较有力的，对土地租金贷款实行0利率，企业化经营融资实行1%利率，且融资额度在1000万-5000万不等，可以说把金融活水引入了农业和农村。大陆方面也非常重视金融支持农业和新型经营主体，中央1号文多次强调这项工作，国务院还专门针对农村金融出台了差异化的措施， 中国人民银行、银监会、农业部等部门也下发了专门的文件。但笔者在调研中发现，贷款难和贷款贵仍是农户和规模主体面临的突出问题。表面看来，我国农村金融体系比较完善，但商业银行普遍存在"脱农"趋势并形成农村资金的"抽水机"，使农村金融体系的整体功能受到削弱，形成了供给约束型的金融抑制，金融供给严重不足（薛桂霞、孙炜林，2013）。本文认为，解决这一问题，不能局限于头痛医头脚痛医脚，要从农村金融立法和体系重构入手，在这方面，台湾的《农业金融法》以及农会、全国农业金库等专门面向农民的公益性金融机构给了我们有益的启示。

5.老龄化的问题。如前所述，新世纪以来台湾务农劳动力的平均年龄就达到62岁，老龄化和后继无人的问题非常突出。当前大陆农业也面临同样的问题，据一项典型调查显示，农业劳动力平均年龄达57岁，最大84岁（朱启臻，2010）。国内有一些学者宣言老人农业，认为其有效率且对老人农业充满信心 ，笔者认为不妥。从调研的情况看，除了在平原地区种植大田作物尚能维持经营以外，伴随老人农业的往往是粗种薄收、经营退化、抛荒和半抛荒 。老人农业只能成为农业的桎梏，而绝不是农业的出路。要解决农业老龄化的问题，可以参考台湾的老农退休机制，对65岁以上老农提高津贴，并通过村集体将老农土地流转出去。笔者粗略计算，农村65岁以上老人有7000万左右，以每人每月200元退休津贴计算，并将此纳入新农保的盘子，财政须每年再额外增加1100亿元。这笔资金由中央财政和地方财政共同负担，是完全有能力做到的。

6.管理还是限制。在台湾2000年修改《农业发展条例》时，放松了农地农有的限制，实际上是期望借助有效的管理替代对土地所有权人资格限制，以激发各个主体的务农积极性。当前在大陆，学界和政策制定者对城市居民或工商企业流转农民土地也有一定的担忧，主要是针对非农化、非粮化的问题。有学者提出要建立准入门槛，中央1号文件也提出建立严格的监管制度。本文认为，建立准入制度固然重要，但不宜过于苛刻，这样会挫伤其他主体的积极性并增加市场交易成本。当前的重点应放在事后管理上而不是事前限制上，因为非农化本身就是违法行为，而非粮化则是市场行为，应尊重经营主体的自主选择权。

参考文献：

1.邓大才："小承包大经营"的"中农化"政策研究，《学术研究》2011年第10期

2.薛桂霞、孙炜林：对农民专业合作社开展信用合作的思考，《农业经济问题》2013年第4期

3.庄玉雯：台湾之农地政策，土地改革纪念馆编，2010年9月

4.殷章甫：台湾之土地改革，土地改革纪念馆编，2010年9月

5.台湾农委会编：推动"小地主大佃农"政策执行方案，2009年5月

6.蔡秀婉：台湾"小地主大佃农"政策之推动与展望，载《开拓海峡两岸农业合作新视野论文集》，中国农业出版社，2009年12月

7.张清勇，台湾地区的农地银行政策及其启示，《中国土地科学》2012年第12期

注释：

1.农业产销班是台湾生产同类农产品的农民自愿组织起来的最基层的农民合作组织，可提供如下服务：资材共同采购；共同作业；设备共同利用；共同运销；共同研究；共享信息等，促使各农户建立协调合作的制度，实现其利润目标与社会责任目标。

2.台湾农会是农业者的公会，以专业农民为主要会员，兼具农业行政、农业事业运营、农民教育推广三大功能。在农政方面，重点在于指导农民生产技术，促进农业发展：农会接受政府委托，作粮食代理、土地划分、代发老农津贴；在农事方面，不仅从事农业金融、信贷、保险、供销等经济业务，还在农民养老、健康、文化等方面推荐社会事业；在农推方面，既承担农业技术推广教育，又承担妇女和农村青少年教育。

3.台湾专业农户的年收入为19.5万新台币，每月约1.6万新台币。退休老农的养老金占农民人均收入的38%左右。另，6000元新台币约合1200元人民币。

4.台湾在2006和2007年对办理休耕的土地实施了一些补助政策。

5.台湾新闻网，网址http://www.5ch.com.tw/news/news_detail.asp?bclass=0010&num=0005065；三星地区农会，http://www.sunshin.org.tw/p2.php?model=news_a_1&nid=515N1339746997

6.岛内"小地主大佃农"政策创双赢民众热烈响应，http://www.fjsen.com/b/2012-08/21/content_9149514_2.htm

7.笔者2013年在北京通州调研，土地流转费为1800元/亩/年；2014年在成都双流区调研，土地租金为800斤麦子和800斤黄谷，市价达到了2000多元。

8.笔者于2014年3月参加中国农村金融论坛举办的一次会议，会上有多位专家都表示流转费上升导致规模经营难以发展，并引致非粮化、非农化经营。

9.【休耕背後】為何農民不簽約？纏繞半世紀的三七五減租陰影，http://www.newsmarket.com.tw/blog/64128/

10.国务院办公厅《关于金融服务"三农"发展的若干意见》，国办发〔2014〕17号

11.贺雪峰：《老人农业有效率》，http://www.snzg.cn/article/2012/0703/article_29418.html

12.王磊光博士在《老人农业有效率吗》一文给出了家乡的一个实际案例，"家乡50多户人家，许多田都荒了，或者改种劳动强度稍小一点的棉花和花生、大豆一类的杂粮"，http://www.cul-studies.com/index.php?m=

13.content&c=index&a=show&catid=6&id=518。笔者2014年在陕北榆林清涧县调研，全县抛荒土地达40%，原上的地几乎没有人种了，条件好一些的川地也有一部分抛荒。