以监察为主体的法律监督制度是中国古代政治法律制度的一大特色，它源远流长，几千年来一脉相承，从未间断，这是世界上其他国家的法律监督制度无法比拟的。随着中国近代社会的转型，独具特色的法律监督制度也开启了其近代化的进程，这一进程首先是从法律监督思想领域开始的。

一、睁眼观察世界，抨击腐败政治

早在鸦片战争前夕，龚自珍、林则徐、魏源等地主阶级改革派通过东西方的比较，就已经开始了对清朝腐败的政治和法律监督制度揭露和抨击，并且要求学习西方，整顿吏治，改革落后的政治和法律制度。

鸦片战争以中国的失败而结束。中国的失败有复杂而又深刻的背景与原因，而缺乏对外界的了解、盲目自尊自大则是中国惨败的最直接的原因。当时清醒的知识分子对此已有切身的感受，故在开战之初就呼吁加强对西方的研究和了解，成为近代中国最早开眼看世界约有识之士，其中尤以林则徐最为典型。林则徐虽然出身于官僚地主家庭，接受了传统的封建教育，但他却突破了封建的“用夷变夏”、“事师夷狄”羁绊，成为了站在历史潮流面前的先驱者。早在鸦片战争前，他就开始冷静地观察西方世界，试图在中西对比中寻求启迪和出路。他在广州查禁鸦片期间，为了知己知彼，天天派人刺探西事，翻译西书，并且购买西方的报纸。1836年慕洛著的《世界地理大全》刚在伦敦出版，他就让人翻译中文，并以此为基础编成《四洲志》，该书介绍了世界五大洲30多个国家的地域和国情，林则徐因此被誉为中国“第一个开眼看世界的人”，成为中国近代改良主义思想的先驱。他还利用封疆大吏的条件，广泛地招揽人才，翻译西文书报，然后根据实际斗争的需要整理成专辑以供内部参考，并将部分内容附在奏折中给道光皇帝看。林则徐还是较早关注西方的议会制度，在其组织翻译的《四洲志》（1841）中的有关记载，述及了英国的议会制度，当时称其为巴里满。这些资料成为中国人真正用功夫研究世界的一批最早文献。

魏源的《海国图志》对中国人了解西方议会制度起了很大作用，其中征引郭实腊的《万国地理全图集》（1838）、马礼逊的《外国史略》等书中关于英国、美国议会制度的内容。他认为，西方的议院制度可以收集思广益、制衡君主权力之效。他说：“议事听讼，选官举贤，皆自下始，众可可之，众否否之，众好好之，众恶恶之，三占从二，舍独徇同，即在下预议之人，亦先由公举，可不谓周乎”。他赞美美国总统由选举产生，而且四年更换一次，“可不谓公乎”。他特别推崇“不设君位”，只立“官长贵族”来治理国事的瑞士，是“西土之桃花园”。基于这种认识，他指出中国只是世界的一部分，而不是世界的“中心”，中国也不是什么万般皆上品的“天朝上国”,而在许多方面落后于西洋诸国。并提出了“师夷长技以制夷”的著名口号，认为中国不能盲目自大，主张学习西方的先进之处，通过“师夷”去“制夷”。

梁廷柟非常留心时政和注重观察外国史事，他于1846年将他的四部西方史地志合刊出版，定名为《海国四说》。书中介绍了美国的总统制、选举制、联邦制、三权分立以及英国的国会。对英国议会的介绍，从内容到行文都比《四洲志》详细，该书介绍道：“英吉利自开国时，已有五等之爵职。最尊与王共治国事，统称之曰国政公会。兵役、税饷必集民议之。”他特别介绍了英国历史上的《大宪章》，认为它是英国立宪制的历史渊源。梁廷柟在介绍西方的政治制度的过程中，已经开始意识到美国宪政制度的运作和选举制对总统的监督与防止权力滥用的作用。

曾任清政府官僚的徐继畬于1848年编辑出版了《瀛環志略》，他在书中高度称赞美国的民主政治制度。他讲到：“美利坚合众国以为国，幅员万里，不设王侯之号，不循世及之规，公器付之公论，创古今未有之局，一何奇也”；“户口十年一编，每两年，于四万七千七百人中，选才识出众者一人，居于京城，参议国政。总统领所居京城，众国设有公会，各选贤士二人，居于公会，参决大政”。徐继畬还非常敬佩华盛顿，他描述到：“华盛顿，异人也，少有大志”；“顿既定国，谢兵柄欲归田，众不肯舍，坚推立当国主，顿乃与众曰，得国而传子孙，是私也。牧民之任，宜择有德者为之”；“（顿）既已提三尺剑，开疆万里，乃不僭位号，不传子孙，而创为推举之法，几于天下为公，骎骎乎三代之遗意”；“泰西古今人物，能不以华盛顿为称首哉”？[1]

19世纪40年代问世的上述出版物，虽然内容主要侧重于对西方民主政治制度介绍和赞美，但是这些著作对后世的变法者具有非常重要的启蒙作用。

作为地主阶级改革派的重要代表人物和近代资产阶级改良派思想前驱的龚自珍，对清朝的政治和法律制度的弊端作了深刻的揭露。龚自珍是倡导“经世致用”之学的主要代表者之一。他同魏源一起，是清末学术思想上“开一代新风”的著名学者，当时人们并称“龚魏”。龚自珍死于鸦片战争的炮火声中，比林则徐、魏源过世较早。但是，他的思想分明地反映了他所处的变乱时代和转折时期。在封建社会解体到半封建半殖民地社会开端时期，他是地主阶级知识分子中眼光开放，思想清新，具有较为鲜明的进步倾向的思想家、爱国者，维新思想的前驱之一。鸦片战争前后，龚自珍政治思想的较有意义的两个方面是社会批判思想和社会改革主张。中心是贯穿着对国家、民族命运与前途的忧虑，初步提出了某些政治改革的建议，在当时和对后来都有一定的影响。

在龚自珍晚期的整个思想中，鞭挞封建末世的社会批判思想占有较为突出的地位。他当时所处的时代、社会环境以及个人的际遇是使得他有勇气去指陈时弊，讥议朝政，论说世运，希求改革。龚自珍生当封建末世，社会的沉落与行将移易，促使他不即旧思想的藩篱，而转向新的道路的探求；由于封建制度的内在矛盾，连绵不已的农民起义风暴对清王朝的不断冲击，引起他对封建制度的命运的隐忧；而三代京官的家世，使他有条件较为熟悉统治阶级上层黑暗的内幕，他本人在仕途上的坎坷不振，也使他内心里怀着对执掌权势的官僚的不满。

龚自珍的社会批判思想反映在许多方面，也涉及到社会生活的各种具体问题。其锋芒所向，主要是集中在对封建社会的危机和封建统治阶级政治衰败的揭露。龚自珍较为深刻地揭露了封建王朝面临“末世”厄运的严重危机，以及封建官僚政治的黑暗、腐败。他从耳闻目睹的大量事实中，多少猜测到了社会发展的客观趋势，指出：“乱亦竟不远矣”。他从自己坎坷不平的一生境遇中，朦胧地意识到了反动的封建统治造成了全中国政治的沉闷、人材的毁坏，以及对人民大众的沉重压抑，从而憧憬着社会的大变动，寄希望于祖国在变乱中焕发生机。

更法、改制，是封建制度面临严重危机时，地主阶级改革派所能提出的中心主张。龚自珍继承了历代封建思想家更法、改制的思想，赋予它以若干新内容，反映出一些时代特色。早在青年时代，龚自珍就与封建顽固派相径庭。他激烈反对“拘一祖之法”，认为“一祖之法无不敝”。变更法度是势所必然的。物极必反，他引用《周易》中“穷则变，变则通，通则久”的话，批判了那种死抱着“天不变，道亦不变”的观念和一切“率由旧章”的陈腐迂见。认为这些老的教条是应当抛弃的。龚自珍以王安石为榜样，主张以变更法度、改革旧制为“医国”的药方，实行“自改革”。一八二九年，他在京参加殿试，写了贯穿改革精神的《对策》一文，不为朝廷采纳。他无限感慨地写了《己丑殿试，大指祖王荆公上仁宗皇帝书》。诗中写道：“霜毫掷罢倚天寒，任作淋漓淡墨看。何敢自矜医国手，药方只贩古时丹。”抒发了他以王安石的《上仁宗皇帝书》为范本，寻找救国的丹方灵药，以“医国”为己任的政治抱负。龚自珍针对日益腐朽的封建专制政治，提出了修订封建礼仪制度，变通以资格考官的陈规，加重内外大臣的威权三项改革主张。他认为这样就可以挽救吏治腐朽的败局，达到医治病国，“以俟踵兴者之改图”的目的。在修礼义、变科考、重臣威三项主张中，核心是把皇室集权分移于臣吏，对君权做某些限制，提高行政效率。他指责封建专制主义的反动统治，带来了大小官吏士气不振，苟且偷安，敷衍塞责，吏治敝坏。不加改革，无法改变国运衰微的局面。龚自珍从进化的历史观出发，认为，“自古及今，法无不改，势无不积，事例无不变迁，风气无不移易”。正是在这样的思想基础上，在历史转折、社会大变动的时期，能够一反理学家们顽固守旧的陈腐观念，尖锐批判封建主义政治时弊，提出了更法改制，和学习西方的初步维新思想，客观上反映了资本主义要求进一步向前发展的趋向。也正因为这样，龚自珍为后来的资产阶级改良派所推崇，把他看作变法维新思想的先驱，承认他的政治思想的积极影响。梁启超说过：“光绪间所谓新学家者，大率人人皆经过崇拜龚氏之一时期”。可见，作为开一代新风的思想家，龚自珍的政治思想，对后世起了启蒙的作用。

二、宣传维新变法，倡导议会监督

中国自秦建立以皇帝为核心的专制主义制度后，一直沿着螺旋上升的轨迹不断强化。虽然伴随者专制主义的产生和发展，中国传统的法律监督制度和监察网络也越来越完善和严密，但是皇权始终超越于一切法律之上，从来都不受任何法律的约束。直到鸦片战争前，皇帝继续保持着神圣不可侵犯的地位。随着西方政治法律文化的传入和中国人的眼界大开，他们开始朦胧地认识到西方的富强，根源于其万全不同于中国的议院制度，而中国的落后的根源则在于不受任何法律监督和制约的专制制度。因此，如何改变这种极端的专制制度，如何限制高于一切的专制皇权，就成了近代思想先驱们不得不认真思考的问题。从皇权不受任何限制到任何权力都应受到监督和制约，这一转变里程构成了中国法律监督制度近代化的一项主要内容。

如何限制皇权呢？随着对西方政治法律制度认识的逐步加深，早期的地主阶级改革派和维新思想的先驱者们意识到议会制度是解决这一难题的一剂良药。对西方议会制度的认识是从19世纪40年代早期的改良派对西方的议院和民主制度的赞美和零星的介绍开始的。到了六、七十年代，随着中国民族资本主义和民族资产阶级的产生，反映其利益和意识的资产阶级维新派开始等上了历史舞台，他们已经不再满足于赞美和介绍西方议院与民主制度，而是在中西比较中开始了运用西方模式解决中国问题的尝试，提出了反对君主专制、建立君主立宪政体、实行议会监督的主张。

早期维新思想的代表之一王韬指出：西方各强国因“无论政治大小，悉经议院妥酌，然后举行”，“故内则无苛虐残酷之为，外则有捍卫保持之谊”。他认为，中国欲谋富强，“不必别求他术”，唯在设立议院，“能通上下之情”。[2]陈炽在他的《庸书》“议院”篇中，进一步提出议院不仅仅是一个咨询顾问机构，应是一个起监督和制约作用的权力机构。他说：“唯君民共主之国，有上议院，国家爵命之官也；有下议院，绅民公举之员也。院之或开或散，有定期。事之或行或止，有定论。人之或贤或否，有评定。国用有例支，有公积。例支以给岁费，公积以备不虞，必君民上下询谋佥同，始能动用”[3]。郑观应也十分强调议院的监督作用。他认为“故自有议院，而昏暴之君无所施其虐，跋扈之臣无所擅其权，大小官司无所御其责，草野小民无所积其怨”。议院可以“通下情”，“得民心”，“张国势”，“中国户口不下四万万，果能设立议院，联络众情，如身使臂，如臂使指，合四万万之众如一人”。[4]黄遵宪则进一步提出了国家权力的分配问题。他指出：“惟分其权于举国之臣民，君主垂拱仰成，乃可为万世不坠之业”。[5]

1894年，爆发了中日甲午战争，战争以清朝的失败而告终。洋务派苦心经营的北洋舰队被付之一炬。中国民族危机进一步加深，求亡图存成了时代的最强音。资产阶级维新派进一步把君主立宪和议会监督的思想付诸实践，发动了一场维新变法的改良运动。

维新派的领袖人物康有为是正式向清廷提出设议院、开国会的第一人。他认为中国落后的主要原因就是君权太尊，下情不能上达，君民不能合为一体，因此中国过去三十年虽然也采西学，设学堂，办矿务，制洋器，但收效并不大。为要使国家富强，就必须改革专制政治，实行君主立宪制。1894年4月，康有为发起了著名的“公车上书”，提出了维新变法的政治纲领。此后，维新运动开始在各地兴起。到1898年6月，在光绪皇帝的支持下，进行了“百日维新”，这场变法运动达到了高潮。在此期间，康有为多次上书，主张根本改变专制体制，并提出了一些列改革方案。其中与法律监督有关的变法主张主要有以下几个方面：

第一，设置“议郎”，建立议院。康有为在《公车上书》中，系统地提出了设置“议郎”的主张：“令公举博古今、通中外、明政体、方正直言之士，略分府县，约十万户而举一人，不论已仕未仕，皆得充选……名曰议郎……以备顾问，并准其随时请对，上驳诏书，下达民词，凡内外兴革大政，筹饷事宜，皆令会议于太和门，三占从二，下部施行”，[6]这样才能“上广皇上之圣聪”，“下合天下之心态”，“君民同体”，“休戚与共”。[7]在此后几次给光绪帝的上书中，康有为进一步提出了“设立议院以通下情”的建议，要求“凡有政事”，“令之会议”。并且主张“省、府、县咸令开设”。议院设立之后，“因得民信，巨款可筹，政出一堂，德意无不下达，事皆本于众议，权奸无可容其私，有是三者，故百废并举，以致富强”。[8]

第二，召开国会，建立新法制。1898年8月，康有为向光绪皇帝提出了《请定立宪开国会折》和《谢赏编书银两乞预定开国会期并选才议政许民上书事折》等奏折。在这些奏折中，主张立行宪法，召开国会。他说：“国会者，君与国民共议一国之政法也”，“今欧日之强，皆以开国会行立宪之故”，只有“大开国会，以庶政与国民共之”，方能求得中国之富强。因此，“请即定立宪为国体，预定国会之期，明诏布告天下。”这些建议在当时，遭到朝廷中反对派们的坚决反对。为了驳斥反对派，康有为再次强调东西各国富强的根本“在其举国君民，合为一体”，“有国会以合其议”，“今吾国有四万万之民众，……而不开国会，虽有四万万人而不予政事，祖国事如秦越，是有众民而弃之”。[9]由于反对派势力过于强大，康有为最后不得不主张在国会召开之前，先采取以下措施：一是集一国之才而与之议定政制；二是听天下人民而许其上书言事。为了配合维新，康有为也非常重视建立新的法制。他要求“采择万国律例，定宪法公私之分”，[10]即制定一部英、日式的资产阶级宪法，使君民同受其治，借以划定君民权限，限制君权，以保证君主立宪制的施行。正如梁启超在《康有为传》中所评论的那样：康有为“欲维新中国，必以立宪法、改官制，定权限为第一义”，“若能立宪法、改官制、行真维新，则内乱必不生”。[11]对于“议院条例，选举章程”等，康有为也认为“东西各国，成规俱存，在一采酌行之耳”。[12]

第三，仿君主立宪政体，实行三权分立。近代西方各国在资产阶级革命以后，为了防止权力高度集中而导致专制，进而造成政治腐败，均采取了以权力制约权力的法律监督制度。以宪法将国家权力分作立法权、行政权和司法权三部分，并由三个部门分别行使这三种权力。宪法中不仅明确规定了每一种权力的范围，而且还设置了防止某种权力受到另两种权力侵犯的机制，使得每一种权力保持相对独立。虽然由于各国国情及历史传统的不同，三权分立制度在各国有不同的表现，但是权力分立和制衡的原则没有根本的区别。康有为要想仿行西方的君主立宪政体，就必须实行三权鼎立制度。他指出：“近泰西政论，皆言三权，有议政之官，有行政之官，有司法之官，三权立，然后政体备”。“夫国之政体，犹人之身体也，议政者譬若心思，行政者譬若手足，司法者譬若耳目，各守其官，而后体立事成。然心思虽灵，不能兼持行；手足虽强，不能思义理。今万几至繁，天下至重，军机为政府，跪对不过须臾，是仅为出纳喉舌之人，而无论思经邦之实。六部总署为行政守例之官，而一切条陈亦得与议，是以手足代谋思之任，五官乖宜，举动失措”。[13]因此，只有实行按三权分立原则建立起来的君主立宪制，才能既限制君权，又明确国会、政府及司法机构的职司，并且使“国民”的代表能够参议国政，通上下之情，合君民为一体。果真“行三权鼎立之制，则中国之治强，可计日待也”。[14]

康有为在戊戌变法中提出的上述关于建立君主立宪政体，实行议会监督的主张，虽然由于百日维新运动的失败，未能付诸有效的实施。但是相对于中国19世纪君主专制制度而言，他的这些法律监督思想无疑具有巨大的进步性，并且在中国法律监督制度近代化的进程中具有重要历史意义。

三、比较中西利弊，力主权能分治

孙中山先生是中国近代伟大的民主革命先驱者，卓越的资产阶级思想家和理论家。他从青年时代开始，就积极向西方寻求救国救民的真理。接受了西方资产阶级的天赋人权论和共和国方案，并加以发挥和创新，提出了民族、民权和民生的三民主义，形成了一个较为完整的资产阶级民主革命纲领。孙中山先生推翻帝制、建立共和的过程中，就民主与专制、民权与政权、国家权力的分配与制衡等问题进行了深刻的论述，构成了独具特色的权力监督思想。他的法律监督思想散见于其政论、演说及其颁布的政令中，是他的资产阶级民主思想的重要组成部分。

第一，民权思想是孙中山先生的法律监督思想的精髓。作为一位民主主义者，推翻专制制度，实现主权在民是孙中山终身奋斗的目标。早在二十世纪初，当举国沉浸在改良变法的浪潮中时，孙中山从世界潮流的角度明确提出“民权时代”的概念。认为“世界的潮流，由神权流到君权，由君权流到民权，现在到民权，便没有方法可以反抗”。[15]他第一个举起民主革命的火把，在檀香山组织兴中会，并把“创立合众政府”作为秘密誓词。1905年同盟会又确立了“建立民国”的鲜明纲领。用“民族、民权、民生”三大主义来充实资产阶级共和国方案。在与改良派论战中，他从理论上、历史上和中国的前途上剖析了民权的应然性，并且把“让民做主”这一民主思想作为他的民权主义的基础。他《三民主义·民权主义》中说：“余之从事革命，以为中国非民主不可。其理由有三：既知民为邦本，则一国以内人人平等，君主何复有存在之余地，此自学理言之者也。满洲之人入据中国，使中国民族处于被征服之地位，国亡之痛，二百六十余年如一日，故君主立宪在他国君民无甚深之恶感者，独或可暂安于一时，在中国则必不能行，此自历史事实而言之者也。中国历史上之革命，其混乱时间所以延长者，皆由人各欲帝制自为，遂相争相夺不已。行民主之制，则争端自绝，此自将来建设而言之者也。有此三者，故余之民权主义，第一决定者民主。” 孙中山将民权主义作为其民主革命思想的核心，他认为：“民权主义就是政治革命的根本”，“中国数千年来都是君主专制政体，这种政体，不是平等自由的国民所堪受的”。[16]因此民权主义革命的直接目的就是结束这种君主专制政体，建立资产阶级民主共和国。“何为民权？即近来瑞士国所行之制：民有选举官吏之权，民有罢免官吏之权，民有创制法案之权，民有复决法案之权，此之谓四大民权也。”[17]孙中山认为有了这四大权力，才算是充分的民权。在这四权中，选举权和罢免权是人民用来监督和“管理官吏”的；创制权和复决权则是人民用来监督和管理法律的。并通过这种对法律的监督和管理，来进一步监督、管理政府的行为。对于选举权，孙中山主张“实行普选制，废除以资产为标准的阶级选举”。[18]他还指出，与选举权相对应的，人民还必须有罢免权，否则，就“好比是最初次的旧机器，只有把机器推到前进的力，没有拉回来的力”。罢免权是人民罢免政府官员的权力。这两种权力的结合运用，人民就对官吏，“一方面可以放出去，又一方面可以调回来，来去可以从人民的自由。”创制权是人民根据公意“创制一种法律”的权力。“如果大家看到一种法律，以为有利于人民的，便要有一种权，自己决定出来，交到政府去执行。”同样，“若是大家看到从前的旧法律，以为是不利于人民的，便要有一种权，自己去修改，修改好了之后，便要政府执行修改的新法律”。[19]“如果立法部任立一法，人民因其不便，亦可起而废止。”[20]这就是复决权。人民有上述四个权力，才算是“充分的民权”，“彻底的直接民权”。

民权主义和资产阶级共和国方案的提出在中国近代法律监督史上具有重要的历史意义。法律监督就是对权力的制约和限制。这是古今中外都在研究的难题。早在春秋战国时，我国就出现了御史这一专门行使法律监督权的官职。但是，纵观历朝历代的监督制度，不能说不完善，不能说不严厉，但是始终是为皇权服务的耳目工具，人民始终处于国家权力监督体系之外。孙中山先生提出的"民权"理论，改变了我国法律监督制度一直隶属于封建专制制度的历史。人民成了法律监督的主体，法律监督制度成了人民用来监督政府的工具。在政府中，再也没有了独立于监督制衡的体系之外，且不受任何监督制约的权力。他对民权具体细致的规定以及五权宪法的创设，改变了两千年来中国法律监督的性质，开创了中国近代法律监督理论的新局面。

第二， 权能分治是孙中山法律监督思想的理论基础。基于实现四大民权的需要，孙中山参照近代西方三权分立制度，借鉴中国历代政治资源，推出了自己的分权制衡的制度设计，其中五权制衡和权能分治是这一制度设计的最大特色。

五权分立是孙中山借鉴西方各国政治制度中的分权理论和继承中国传统政治制度的历史资源而创立的。即将政府组织实行五权分立，分别由五个不同的部门来独立行使。具体分工是，“以五院为中央政府：一曰行政院，二曰立法院、三曰司法院，四曰考试院，五曰检监察院。宪法制定后，由各县人民投票选举总统以组织行政院。选举议士以组织立法院。其余三院之院长，由总统得立法院之同意而委任之，但不对总统及立法院负责。而五院皆对国民大会负责。各院人员失职，由监察院向国民大会弹劾之；而监察院人员失职，则国民大会自行弹劾而罢免之。国民大会职权，专司宪法之修改及制裁公仆之失职。国民大会及五院职员、与夫全国大小官吏，其资格皆由考试院定之。”[21]五权相互监督、相互制约，以收权力制衡和杜绝权力腐败的功效。

孙中山认为，西方在争取民权问题上只解决了选举权，还称不上政权真正属于人民。他考察了瑞士和美国西北诸州的实践经验，认为真正的民权除选举权外，还应包括罢免权、创制权和复决权。人民通过行使选举权、罢免权、创制权和复决权，来管理政府；政府通过行使立法权、行政权、司法权、监察权和考试权，来运作治权，“用人民的四个政权，来管理政府的五个治权，那才算是一个完全的民权政治机关。”他分析了西方现行制度中所出现的问题，并引用一位美国学者的话说：“现在讲民权的国家，最怕的是得到一个万能政府，人民没有办法去节制它；最好的是得到一个万能政府，完全归人民使用，为人民谋幸福”，“在民权发达的国家，多数的政府都是弄到无能的；民权不发达的国家，政府多是有能的。”[22]可见，人民的权力和政府的权力之间总是处于此消彼长的矛盾中。如何才能既得到一个有能力的政府，同时由能使这个政府为民权服务呢？为了解决这一问题，孙中山提出了著名的“权能分治“理论。

他把国家权力分为政权和治权两部分，他解释说，“政”是众人的事，集合众人之事的大力量，便叫做“政权”，政权就可以说是“民权”；“治”是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做“治权”，治权就可以说是“政府权”。人民最重要的是要有“权”，所以“政权”要完全交给人民；政府最重要的是要有“能”，所以“治权”要完全交给政府机关。“国民是主人，就是有权的人，政府是专门家，就是有能的人”，[23]“民权”与“治权”之间要保持平衡。一方面，人民要把国家的大权托付给政府，不限制政府的行动，事事由他们自由去做。他以企业为例指出，人民是企业的“股东”，总统就是企业的“总经理”，只有“股东”放权于“总经理”，“企业”才能“发大财”；另一方面，人民应具有监督控制政府的力量，“如果政府是不好的，我们四万万人可以实行皇帝的职权，罢免他们，收回国家的大权。”[24]他把人民比做“工程师”，把政府比做和“机器”，人民对于政府的态度，好比“工程师”对“机器”的态度一样，人民于选举权，又有罢免权，不仅可以把“机器”开出去，还可以拉回来。而一旦“机器”进入正常工作状态，“工程师”就应当尽少干预其过程，任其按预先设计好的程序运转下去。而这项预先程序的设计则是由人民通过创制、复决等权的行使来实现的。

孙中山的“权能分治”理论，保函了丰富的权力制衡思想，即人民和政府权要保持平衡。人民的权力应该能够控制政府，以此防止出现一个与人民对立的专制政府；而人民也不能随意反对政府，以此保证一个“万能政府”能够运转自如。总之，孙中山既希望在中国建立一个万能政府，行使有效统治权，同时又要求这个政府必须以保证民权的真正实现为目的。他尽心设计“权能分治”方案的良苦用心正在于此。

第三、监察独立是孙中山法律监督思想的主要特色。传统意义上的监察制度是中国古代法律监督的主要组成部分，监察机构非常发达，监察思想也很丰富。但是并没有明确地提出“监察权”的概念。一般把监督官吏的行为称为“纠察”、“纠弹”或“弹劾”。孙中山在中国法律监督史上，第一次提出了“监察权”的概念，并把它与“弹劾”、“纠察”统一起来。孙中山“监察权”概念的提出也经历了一个过程，并始终强调监察权的独立。1906年在东京《民报》创刊周年庆祝大会上发表演说，对他的“五权分立”进行阐述时，使用了“纠察权”的概念，并强调这一权力一定要独立。他说除了立法、行政和司法三权外，还有两权，“一是考选权”，“一是纠察权，专管监督弹劾的事，……这机关定要独立”。[25]在1921年3月20日演讲“五权宪法”时，使用了“弹劾权”的概念，他指出：“以英国底不成文宪法拿来比较我们中国底宪法，我们中国亦有三权宪法”，“一是君权，一是考试权，一是弹劾权。”“说到弹劾，有专管弹劾底官，如台谏、御史之类”，而“五权宪法，分立法、司法、行政、弹劾、考试五权，各个独立”。[26]从1923年以后，孙中山正式提出了监察权的概念。1923年1月2日，孙中山主持起草的中国国民党党纲中规定：五权宪法的“五权”为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权。孙中山监察权独立的思想源于他对西方法律监督制度和中国传统监察制度的利弊、得失的认真考察和研究。在考察西方政治法律制度时，他看到当时欧美各立宪国家都是立法机关兼有监督的职权，监督权虽然有强有弱，但是都附属于立法机关，都不能独立，因此而“生出无数的弊病”。以美国为例，美国议院掌握了弹劾权，就常常擅用此权，挟制行政机关，使其不得不俯首请命，以致造成议会专制。除非有雄才大略的总统，如林肯、罗斯福等人才能达到行政独立的目的。因此他主张，在他所建立的民主国家中，监督权一定要独立，“裁判人民的机关已经独立，裁判官吏的机关却仍在别的机关之下，这也是理论上说不过去的”。在研究中国传统的监察制度时，他指出，中国古代从秦汉起就有御史官主持风宪，御史官们挟君命察劾官吏违法，纠举犯罪，权重位尊，风骨凛然，可钦可敬，他们是中国古代吏治整肃的保护器，必不可少。孙中山赞美这一制度的优良之处，主张在新制度中加以借鉴。但他同时也认识到，封建御史终归不过是皇帝的奴仆，“没有中用的道理”，权位、人格的不能独立，站之制度的现实限制了监察权的真正发挥，所以他坚决主张，民主国家的监察权应该有其独立性。在对西方的议会监督和中国传统的监察制度进行了分析批判和继承的基础上，孙中山在他设计的五权宪法中，专门设立了独立的监察一权，行使弹劾纠举官吏不法之责。监察院院长由总统任命，独立行使监察权。

孙中山的监察独立思想是其法律监督思想主要特色，是对中国古代监察理论和监察制度的批判继承，也是西方资产阶级分权学术在中国法律监督理论和制度方面的独特运用和发展。监察独立的思想，既不同与传统的监察思想，也有别于西方的议会监督，是孙中山先生在监察理论方面的创新和对中国法律监督思想的丰富和完善。这一思想成为民国时期法律监督制度建设的指导思想。

【注释】

刘双舟，中央财经大学法学院教授、法学博士、副院长。

[1]徐继畬《瀛環志略》第九卷。

[2] 王韬《达民情》，《弢园文录外编》卷三。

[3] 陈炽《庸书·议院》，《戊戌变法》第一册。

[4] 郑观应《盛世危言·议院》。

[5] 黄遵宪《日本国志》，《国统志》卷三。

[6] 康有为《公车上书》，《戊戌变法》第二册。

[7] 康有为《公车上书》，《戊戌变法》第二册。

[8] 康有为《上清帝第四书》，《戊戌变法》第二册。

[9] 康有为《请君民合治满汉不分折》，《戊戌变法》第二册。

[10]康有为《上清帝第五书》，《戊戌变法》第二册。

[11]梁启超《康有为传》，《戊戌变法》第四册。

[12]康有为《请定立宪开国会折》，《戊戌变法》第二册。

[13] 康有为《请讲明国是正定方针折》，《康有为政论集》上册。

[14] 康有为《请定立宪开国会折》，《戊戌变法》第二册。

[15] 《孙中山选集》上卷，人民出版社1956年版，第706页。

[16] 《孙中山选集》上卷，人民出版社1956年版，第75页。

[17] 《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第340页。

[18] 《中国国民党宣言》，《国文全集》第1册，第860页。

[19] 《三民主义》《孙中山选集》第796页。

[20] 《孙中山选集》，中华书局1986年版，第5卷，第476页。

[21] 《孙中山选集》，中华书局1986年版，第7卷，第62-63页。

[22] 《孙中山选集》，中华书局1986年版，第9卷，第321页。

[23] 《孙中山选集》，中华书局1986年版，第5卷，第776页

[24] 《孙中山选集》，中华书局1986年版，第5卷，第774页

[25] 《孙中山全集》，人民出版社1981年版，第88页。

[26] 《五权宪法》（1921年3月20日），《孙中山选集》第492、494页。